國內(nèi)外道路經(jīng)營與管理方式的探討

杜 濤

(保定市公路管理局)

國內(nèi)外道路經(jīng)營與管理方式的探討

杜 濤

(保定市公路管理局)

道路的經(jīng)營與管理一直是城市發(fā)展的重要方面，對道路管理問題進(jìn)行研究有著重大現(xiàn)實(shí)意義。道路作為一種通車流量大、設(shè)施完善、清潔舒適的現(xiàn)代化交通載體，其快捷、安全和舒適的特點(diǎn)，在提高經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的作用方面日益凸現(xiàn)。隨著城市道路通車?yán)锍痰募眲≡黾雍褪褂梅秶难杆贁U(kuò)大，如何管好、養(yǎng)好道路，充分發(fā)揮道路的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，切實(shí)保證道路建設(shè)為社會(huì)作出更大的貢獻(xiàn)，成為社會(huì)各界和有關(guān)部門愈來愈關(guān)心的問題。

道路;經(jīng)營;管理;養(yǎng)護(hù)

1 國外道路管理市場化簡介

1.1 英國

英國是世界上公路最發(fā)達(dá)的國家之一，干線道路由公路機(jī)構(gòu)代表政府進(jìn)行管理，英國將干線道路劃分為24個(gè)管理地區(qū)，每一地區(qū)的養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)由公路機(jī)構(gòu)、管理代理機(jī)構(gòu)和限期承包商組成。非政府和政府部門均可投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。

在每個(gè)干線道路養(yǎng)護(hù)地區(qū)，公路機(jī)構(gòu)和管理代理機(jī)械簽訂合同，另一份是公路機(jī)械和限期承包商之間的合同。代理機(jī)構(gòu)和承包商之間沒有合同，但是代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督限期承包商的工作.各地區(qū)的代理機(jī)構(gòu)和限期承包商的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)那一地區(qū)路網(wǎng)的日常管理，即日常和周期性工作之和總值不超過10萬英鎊的工作，對價(jià)值超過10萬英鎊的工作則采取公開招標(biāo)的方式。合同基本期限是三年，為了鼓勵(lì)代理人和限期養(yǎng)護(hù)承包商為公路機(jī)構(gòu)和道路使用者提供最好的服務(wù)，作為獎(jiǎng)勵(lì)，合同可以延長l年或2年。英國的干線公路養(yǎng)護(hù)超級代理人制建立了合作方的伙伴關(guān)系，這種養(yǎng)護(hù)管理實(shí)際上就是養(yǎng)護(hù)合同管理。這種體制建立的前提是干線公路網(wǎng)己經(jīng)形成，養(yǎng)護(hù)管理統(tǒng)一分級，養(yǎng)護(hù)市場成熟，市場法制健全，合同管理規(guī)范。

這種養(yǎng)護(hù)管理體制的突出優(yōu)點(diǎn)是:管理層次清楚，責(zé)任明確。突出政府機(jī)構(gòu)的審查、評估職能，把養(yǎng)護(hù)管理職能下放給超級養(yǎng)護(hù)代理。引入競爭機(jī)構(gòu)和大中修，對提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量，降低養(yǎng)護(hù)成本起到了很好的作用。存在的缺陷是:不同的地區(qū)的養(yǎng)護(hù)代理制定的養(yǎng)護(hù)計(jì)劃、養(yǎng)護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一。

1.2 美國

美國自1937年道路管理實(shí)現(xiàn)由“建設(shè)管理為主”、“建養(yǎng)并重”轉(zhuǎn)化到“以養(yǎng)為主”，養(yǎng)護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)比較成熟，美國聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)道路建設(shè)投資的9成以上，道路建成后交各州按照《美國從SHT嶙路手冊》的規(guī)定，統(tǒng)一進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理。各州設(shè)置的養(yǎng)護(hù)單位以地理區(qū)域劃分，只考慮工作現(xiàn)場和時(shí)間因素，作業(yè)對象沒有高等級和一般道路之分。

下面以弗吉尼亞養(yǎng)護(hù)服務(wù)中心為例介紹美國的新型養(yǎng)護(hù)管理方式。弗吉尼亞養(yǎng)護(hù)服務(wù)中心是弗吉尼亞州交通廳為解決公路系統(tǒng)老化導(dǎo)致費(fèi)用不斷增加而革新的一種富有成效的公路養(yǎng)護(hù)管理模式，這種承包性質(zhì)的道路養(yǎng)護(hù)管理模式出現(xiàn)后，其它州紛紛效仿。對于不可抵抗的自然災(zāi)害引起的養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的支出，如果有總統(tǒng)或州政府發(fā)出的緊急通告，相應(yīng)的費(fèi)用由聯(lián)邦政府或州政府支付。另一方面，公司對一些不可預(yù)測的項(xiàng)目支出或事故(如橋梁損壞、重大雪災(zāi)等)，通過購買保險(xiǎn)來彌補(bǔ)有關(guān)損失。

這種承包養(yǎng)護(hù)的優(yōu)點(diǎn)是:可以精簡州交通廳養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)人員，降低人員費(fèi)用、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，節(jié)約的經(jīng)費(fèi)還會(huì)逐年增加，使聯(lián)邦政府從日益增長的公路養(yǎng)護(hù)投資中擺脫出來，養(yǎng)護(hù)投資更趨合理。路況在養(yǎng)護(hù)承包期內(nèi)可以得到較好的保障，路面及構(gòu)造物得到較好的改善。缺點(diǎn)是:在承包期內(nèi)政府的調(diào)控能力降低，由于私人承包公司要考慮效益成本，不利于推廣新方法、新材料、新工藝;一旦私人承包公司經(jīng)營不善中途撤出，政府需要重新選擇承包商，容易導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)的連續(xù)性中斷。

1.3 日本

1956年日本頒布了道路公團(tuán)法，設(shè)省建設(shè)大臣監(jiān)督的半官性質(zhì)組織，同年成立了日本道路公團(tuán)。道路公團(tuán)是受建是獨(dú)立的、特殊的法人。管理局是負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)道路的單位，道路公團(tuán)下設(shè)建設(shè)基本上按行政區(qū)劃設(shè)置。管理局設(shè)有技術(shù)部，主要負(fù)責(zé)道路的改建、大修、日常養(yǎng)護(hù)、各種設(shè)施和機(jī)械設(shè)備的維修管理，以及處理和解決上述業(yè)務(wù)有關(guān)的一些技術(shù)問題。局內(nèi)每50 km左右設(shè)一管理事務(wù)所，一般均按路線的區(qū)間劃分，個(gè)別情況下，如主干道的交叉處，也可按片設(shè)所。管理事務(wù)所是負(fù)責(zé)管理和養(yǎng)護(hù)道路的基層單位，主要從事管理工作。

日本道路的養(yǎng)護(hù)管理有這樣特點(diǎn):(1)依法管理，1952年道路法和1956年道路公團(tuán)法的頒布，使城市道路修建和管理一體化體制正式確立并用法律形式固定下來;(2)養(yǎng)護(hù)管理方式統(tǒng)一，采取公司化垂直管理，管理機(jī)構(gòu)層次清楚完整;(3)養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)的管理、質(zhì)量監(jiān)督職能突出，屬技術(shù)密集型管理;(4)養(yǎng)護(hù)施工社會(huì)化程度高，養(yǎng)護(hù)工程采取對外發(fā)包或委托，下設(shè)獨(dú)立的養(yǎng)護(hù)施工隊(duì)伍，養(yǎng)護(hù)管理部門一般不配置施工設(shè)備，只集中資金購置急需的管理用車和日常維護(hù)設(shè)備’。日本道路的養(yǎng)護(hù)管理體制的突出優(yōu)點(diǎn)是:養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一規(guī)范，有利于政令暢達(dá)，有利于養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的統(tǒng)一和行業(yè)管理;有利于機(jī)構(gòu)精簡，減少人員、設(shè)備投資;有利于促進(jìn)委托、承包企業(yè)高質(zhì)量完成養(yǎng)護(hù)業(yè)務(wù)，為道路使用提供最佳服務(wù)。這種養(yǎng)護(hù)管理體制建立的基本前提是:有立法保障、社會(huì)分工的高度細(xì)化和企業(yè)信譽(yù)制度的建立，并要求養(yǎng)護(hù)管理部門具備較高的管理水平，以協(xié)調(diào)、處理和相關(guān)企業(yè)的關(guān)系。

1.4 法國

法國城市道路的養(yǎng)護(hù)體制比較簡單，非特許經(jīng)營的公路由政府委托專業(yè)公司進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，費(fèi)用由財(cái)政支出。特許經(jīng)營道路則由特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)和小修，大中修則由合作企業(yè)或?qū)I(yè)公司承擔(dān)，費(fèi)用從通行費(fèi)收入中列支，通行費(fèi)收入的25%用于養(yǎng)護(hù)和管理。法國道路養(yǎng)護(hù)方式主要依據(jù)車流量大小來確定，在建設(shè)初期就對養(yǎng)護(hù)方式進(jìn)行分析，一種是采用日常性小修養(yǎng)護(hù)方式，另一種則根據(jù)路面壽命采用周期性的養(yǎng)護(hù)方式。

2 國內(nèi)道路管理市場化簡介

為了規(guī)范城市道路的管理，國家專門制定了相關(guān)法規(guī)。各地在管理的過程中，結(jié)合實(shí)際，采用了不同的管理方法，以下列舉說明:

2.1 成都

成都市從1998年起陸續(xù)興建了三環(huán)路、人民南路延長線、老成渝路，成龍路和火車南站立交橋等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，總投資104億元。為彌補(bǔ)道路建設(shè)資金和建成后管理費(fèi)用的不足，經(jīng)成都市政府批準(zhǔn)，成都城投公司在成都市范圍內(nèi)，收取車輛通行費(fèi)，每年標(biāo)準(zhǔn)是400元/年，每年收取通行費(fèi)約2億元。其中用于三環(huán)路管養(yǎng)維護(hù)費(fèi)用約1億元。成都城投公司下屬的路橋管理公司通過市場化運(yùn)做，對所管轄的三環(huán)道路橋梁環(huán)衛(wèi)，綠化，路燈橋梁檢測等采取面向市場招標(biāo)的形式，以單位面積管養(yǎng)費(fèi)用為基數(shù)，通過公開招標(biāo)競爭，選擇管養(yǎng)公司進(jìn)行具體管理。成都路橋管理公司主要負(fù)責(zé)對合同的監(jiān)管檢查，降低管理成本，效益較為明顯。成都路橋公司還成立了一個(gè)分公司，主要負(fù)責(zé)道路設(shè)施巡查，道路零星修補(bǔ)，故障車輛拖車服務(wù)，提供人性化聲訊電話救助等業(yè)務(wù)。

2.2 廣州

廣州市也在嘗試逐步通過市場化運(yùn)作，城市道路管理工作走向市場。企業(yè)化管理道路來維護(hù)社會(huì)公益性資產(chǎn)，例如2004年4月廣州城投新三橋公司成立。主要負(fù)責(zé)江灣/解放/鶴洞三座新建大橋及其配備設(shè)施的經(jīng)營管理工作，因廣州市政府推行道路橋梁通行費(fèi)‘年票制’，江灣/解放/鶴洞三座新建大橋也納入了廣州市‘年票制’項(xiàng)目，由政府有關(guān)部門統(tǒng)一收費(fèi)，廣州新三橋公司通過企業(yè)化管理開發(fā)經(jīng)營可經(jīng)營性配套設(shè)施創(chuàng)造效益，同時(shí)通過對橋梁環(huán)衛(wèi)/綠化/照明/檢測/日常維護(hù)/等管養(yǎng)項(xiàng)目對社會(huì)公開招標(biāo)，挑選公司以及專業(yè)單位來承擔(dān)日常管養(yǎng)工作。據(jù)有關(guān)人員介紹新三橋的管養(yǎng)質(zhì)量較老模式管理的橋梁有明顯提高，特別值得一提的是三座橋梁的管理費(fèi)用僅為原來方式的一半，率先實(shí)現(xiàn)為“年票制”項(xiàng)目的節(jié)余單位。

3 道路管理發(fā)展趨勢

道路管理無論采取那種養(yǎng)護(hù)管理方式，只要保證道路的高效運(yùn)營，及時(shí)收回巨額建設(shè)資金，并不斷創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，其目的就達(dá)到。

由于我國大規(guī)模道路建設(shè)起步較晚，到現(xiàn)在不過只有幾十年的歷史，比發(fā)達(dá)國家晚了半個(gè)世紀(jì)。發(fā)達(dá)國家的道路建設(shè)開始于二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，從20世紀(jì)60年代起，各國道路技術(shù)及關(guān)鍵技術(shù)的研究與開發(fā)逐步從道路建設(shè)方面轉(zhuǎn)向養(yǎng)護(hù)管理方面，道路養(yǎng)護(hù)的投入資金所占道路管理比重己遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過道路的建設(shè)資金。因此，國外道路養(yǎng)護(hù)管理可以說是建立在法制化、社會(huì)化、專業(yè)化、市場化及養(yǎng)護(hù)作業(yè)機(jī)械化等基礎(chǔ)上的護(hù)管理機(jī)制。

我國從上世紀(jì)八十年代以來，道路得到了飛速發(fā)展，在學(xué)習(xí)先進(jìn)國家養(yǎng)護(hù)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，正逐漸形成一套適合中國各地區(qū)特色的養(yǎng)護(hù)方式。

3.1 形成相對統(tǒng)一的管理體制

目前，國內(nèi)道路的管理體制尚未統(tǒng)一，由于各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步，道路建設(shè)的進(jìn)度不一，發(fā)展程度不一，管理體制還未能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化。相信不長的時(shí)間內(nèi)，隨著道路的數(shù)量達(dá)到飽和，國內(nèi)道路管理體制將從差異趨向相同，各地區(qū)道路的養(yǎng)護(hù)管理也會(huì)逐漸在制度化、規(guī)范化。

3.2 管理將走向社會(huì)化、機(jī)械化、市場化

未來的道路養(yǎng)護(hù)管理將會(huì)打破行業(yè)壟斷，全面引入競爭機(jī)制，按照競爭性、公平性的原則，將養(yǎng)護(hù)維修工程推向市場，促使各企業(yè)不斷加強(qiáng)管理與整合，不斷優(yōu)化養(yǎng)護(hù)機(jī)械設(shè)備和人力資源，努力通過優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)護(hù)行為，為道路的用戶提供更優(yōu)的服務(wù)。

3.3 投資主體多元化

道路屬投資密集型產(chǎn)業(yè)，資金需求量大，回收周期長，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)相對也大，單靠政府投資經(jīng)營無法滿足大規(guī)模發(fā)展和建成后管理的要求，而企業(yè)一般不愿意投資或無力投資建設(shè)，在這種情況下，國家允許國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資進(jìn)道路經(jīng)營，在一定期限內(nèi)收取通行費(fèi)，使道路投資主體多元化。

4 結(jié)論

道路管理要實(shí)現(xiàn)企業(yè)化轉(zhuǎn)型，養(yǎng)護(hù)管理肯定會(huì)首當(dāng)其沖，改革目前事業(yè)化的養(yǎng)護(hù)管理體制，將養(yǎng)護(hù)施工隊(duì)伍的管理向企業(yè)化方向轉(zhuǎn)變，是大勢所趨。同時(shí)，按照企業(yè)化方式運(yùn)作，將大大減少中間管理環(huán)節(jié)，降低管理成本，提高管理效能。

［1］姜秀杰.從美日法模式著眼［J］.中國公路，2003.

［2］盧忠賢.高速公路小修保養(yǎng)定額研究［D］.北京:北京工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2002.

［3］劉豫明.關(guān)于廣州市城市道路綠化管養(yǎng)市場化機(jī)制的探討［J］.廣東園林，2003.

［4］我國道路交通管理體制改革條件成熟［J］.華夏交通在線，2003.

U415.1

C

1008-3383(2011)09-0365-02

2011-06-19

杜濤(1973-)，男，河北定州人，工程師，主要從事公路工程養(yǎng)護(hù)、管理、設(shè)計(jì)、施工等工作。