齊齊哈爾市抗旱服務(wù)組織建設(shè)措施探析

趙亞麗，王長余

(1.齊齊哈爾市水政監(jiān)察支隊(duì)，黑龍江齊齊哈爾161006;2.齊齊哈爾市防汛抗旱指揮部辦公室，黑龍江齊齊哈爾161006)

抗旱服務(wù)組織是對(duì)水利工程抗旱能力的重要補(bǔ)充，是在發(fā)生大旱時(shí)政府提高抗旱應(yīng)急能力的重要依托，是抗旱減災(zāi)工作的一支重要生力軍。多年來，我市各級(jí)抗旱服務(wù)組織，利用自身的設(shè)備、技術(shù)、人才優(yōu)勢，在打井、維修、設(shè)備購置和租賃、規(guī)劃設(shè)計(jì)等為群眾提供了多方面的服務(wù)，曾以3.67萬hm2的灌溉能力，取得年抗旱挽回5 000萬kg糧食的良好社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。近年來，由于各地對(duì)抗旱服務(wù)組織建設(shè)投入持續(xù)減少，管理力度逐年減弱，抗旱服務(wù)能力嚴(yán)重下滑，有的已“名存實(shí)亡”，作用不能正常發(fā)揮。探索振興新路，迫在眉睫。

1 齊齊哈爾市抗旱服務(wù)體系建立、發(fā)展和現(xiàn)狀

齊齊哈爾市抗旱服務(wù)組織，從1994年起步以來，在17 a的建設(shè)和發(fā)展中，經(jīng)歷組建、發(fā)展和削弱3個(gè)階段。

1.1 抗旱服務(wù)組織的組建階段

1994年開始到1996年3 a時(shí)間，按水利部和省水利廳的要求，先后開展了國家、省和市三級(jí)抗旱服務(wù)組織試點(diǎn)縣建設(shè)。即確定甘南縣、依安縣為全國抗旱服務(wù)組織試點(diǎn)縣，龍江、泰來、拜泉、富裕、郊區(qū)為省抗旱服務(wù)組織試點(diǎn)縣(區(qū))，訥河、克山、克東縣為全市抗旱服務(wù)組織試點(diǎn)縣。建成后的抗旱服務(wù)組織做到了“五有”:即有機(jī)構(gòu)批文;有場地庫房;有抗旱能力;有多種經(jīng)營項(xiàng)目;有規(guī)章制度。

1.2 抗旱服務(wù)組織的發(fā)展階段

從1996～1998年，我市的抗旱服務(wù)組織建設(shè)，進(jìn)入了快速發(fā)展階段。在各縣(市)區(qū)建立抗旱服務(wù)組織的基礎(chǔ)上，有些重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村也都建立了抗旱服務(wù)組織。1997年，隨著市級(jí)抗旱服務(wù)組織的建立，全市形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)抗旱服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)。有市級(jí)抗旱服務(wù)站1個(gè)，縣級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)10個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)155個(gè)，村級(jí)抗旱服務(wù)隊(duì)597個(gè)。全市有市、縣、鄉(xiāng)抗旱服務(wù)人員541人，其中正式職工488人;辦公經(jīng)營用房3 393 m2;倉庫維修用房3 493 m2;累計(jì)投資3 589萬元。主要抗旱設(shè)備有水泵、柴油機(jī)、噴灌機(jī)、輸水管、機(jī)動(dòng)車輛、施工設(shè)備、機(jī)床、大型水泥管廠、噴灌機(jī)廠等。并做到了服務(wù)宗旨明確，收費(fèi)合理，方式多樣，資金到位。發(fā)揮了農(nóng)戶受益、自已發(fā)展壯大、國有資產(chǎn)保值增值的作用。

1.3 抗旱服務(wù)組織的停滯階段

1998年的大水，給我市剛剛熱起來的抗旱服務(wù)組織澆了一盆冷水。’98大水之后，國家加大了大江大河的治理，抗旱資金投入相對(duì)減少。再加上2003年企事業(yè)單位改革，抗旱服務(wù)組織又被合并、弱化和轉(zhuǎn)制，在人力、財(cái)力、物力上投入乏力，多方面削弱了縣鄉(xiāng)抗旱服務(wù)組織的功能，甚至取消了抗旱服務(wù)組織。全市抗旱服務(wù)組織由原來的165個(gè)減少到現(xiàn)在的89個(gè)。

2 抗旱服務(wù)組織建設(shè)興衰分析

2.1 支撐抗旱服務(wù)組織建立和發(fā)展因素

在國家政策、資金、物質(zhì)投入和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)下，在各級(jí)政府的高度重視和組織實(shí)施下，各地根據(jù)抗旱需要、市場需求，組建和發(fā)展了抗旱服務(wù)組織。

其支撐優(yōu)勢:①機(jī)動(dòng)、靈活、設(shè)備利用率高?？购捣?wù)組織人員多來自于水利系統(tǒng)，具有隊(duì)伍專業(yè)，設(shè)備整套，移動(dòng)方便，行動(dòng)迅速，連續(xù)作業(yè)，設(shè)備利用率高的特點(diǎn)。②加強(qiáng)了抗旱機(jī)具的維修、管理。由于對(duì)抗旱機(jī)具設(shè)備實(shí)行了統(tǒng)一管理，又有專業(yè)技術(shù)人員定期檢查、維修和保養(yǎng)，防止了抗旱機(jī)具的丟失和損壞，提高了機(jī)具完好率，延長了使用壽命。③幫助和減輕了農(nóng)民的抗旱負(fù)擔(dān)。我市部分地方農(nóng)村、農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，一家一戶土地分散，一般農(nóng)戶不愿買和買不起抗旱機(jī)具?？购捣?wù)組織解決了缺機(jī)少泵農(nóng)戶澆地難問題。④實(shí)現(xiàn)了抗旱資金投入的良性循環(huán)。建立抗旱服務(wù)組織后，抗旱資金形成了固定資產(chǎn)。在抗旱服務(wù)中，利用所提取折舊費(fèi)、利潤，滾動(dòng)使用繼續(xù)購置機(jī)具，不斷擴(kuò)大服務(wù)規(guī)模，增強(qiáng)抗旱能力，從而實(shí)現(xiàn)抗旱資金投入的良性循環(huán)。

2.2 弱化抗旱服務(wù)組織發(fā)展因素

①缺乏總體規(guī)劃布局。市縣鄉(xiāng)村沒有統(tǒng)一規(guī)劃和科學(xué)布局。鄉(xiāng)村兩級(jí)站點(diǎn)分布不均，各服務(wù)站的發(fā)展規(guī)模和目標(biāo)、服務(wù)項(xiàng)目、范圍不明確，帶有盲目性，導(dǎo)致資源配置浪費(fèi)。②應(yīng)急服務(wù)能力降低。全市有耕地面積233.4萬hm2，年均干旱面積近133.3萬hm2。現(xiàn)全市抗旱服務(wù)組織灌溉能力只有3.67萬hm2，僅占受旱面積的2.8% ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我市的應(yīng)急抗旱需要。③運(yùn)行管理機(jī)制不更新完善。因企事業(yè)單位改革等諸多原因，很多抗旱服務(wù)組織出現(xiàn)了單位性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)、管理形式不明晰，服務(wù)模式化和靈活性變?nèi)?。受?jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)變化的影響，管理水平不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。④收費(fèi)沒跟上市場發(fā)展?？购捣?wù)組織主要以公益性質(zhì)為農(nóng)戶抗旱服務(wù)，有償服務(wù)機(jī)制不健全，收費(fèi)或小于成本。使得折舊、大修、人員開支費(fèi)用和生產(chǎn)發(fā)展基金嚴(yán)重不足，逐漸失去了后勁。⑤沒有用連續(xù)的政策與法規(guī)做支撐。近幾年，沒有用好抗旱方面的政策法規(guī)。有償服務(wù)、扶持保護(hù)、技術(shù)推廣、減免稅收政策不健全。

3 強(qiáng)化抗旱服務(wù)組織建設(shè)的措施策略

3.1 開展抗旱服務(wù)組織建設(shè)規(guī)劃

在現(xiàn)有抗旱服務(wù)組織的基礎(chǔ)上，按照《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》精神，進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局。建成以市抗旱服務(wù)站為中心，以縣抗旱服務(wù)站為主體，以鄉(xiāng)抗旱服務(wù)站為依托，以村抗旱服務(wù)站為基礎(chǔ)的市、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)抗旱服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)體系。通過完善、建全抗旱組織，增加抗旱組織節(jié)水灌溉、人畜飲水、水源工程、旱情監(jiān)測功能。在“十二五”期間，使全市抗旱服務(wù)組織灌溉能力達(dá)13.33萬hm2，具備勘測設(shè)計(jì)、配套安裝、物資供應(yīng)、機(jī)械維修、提供信息、技術(shù)指導(dǎo)等一條龍服務(wù)功能。實(shí)現(xiàn)更新發(fā)展、良性循環(huán)的新機(jī)制。

3.2 用政策法規(guī)及資金保障支撐

抗旱服務(wù)組織是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的一個(gè)組成部分，也是水利服務(wù)體系的一個(gè)組成部分。要用好、用活國家和省市關(guān)于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和水利服務(wù)體系建設(shè)的方針政策，建立與之相適應(yīng)的法規(guī)政策，營造一個(gè)良好的政策及資金保障環(huán)境。

1)以1994年財(cái)政部、水利部頒發(fā)的《特大防汛抗旱補(bǔ)助費(fèi)使用管理暫行辦法》，特別是1996年兩部聯(lián)合出臺(tái)了《抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理暫行辦法》、2009年施行的《中華人民共和國抗旱條例》為依據(jù)。從政策上解決了多年來困擾抗旱服務(wù)組織發(fā)展的問題。明確了抗旱服務(wù)組織的性質(zhì)、作用、發(fā)展方向、服務(wù)方式、自身建設(shè)等諸多問題，使抗旱服務(wù)織建設(shè)朝著正規(guī)化、規(guī)范化和法制化的方向發(fā)展。

2)全市各級(jí)政府要按照《中華人民共和國抗旱條例》第二十九條“縣級(jí)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府根據(jù)抗旱工作的需要加強(qiáng)抗旱服務(wù)組織的建設(shè)?？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)抗旱服務(wù)組織的扶持。國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人興辦抗旱服務(wù)組織。”的要求，加強(qiáng)對(duì)抗旱服務(wù)組織的扶持和引導(dǎo)，從政策、資金、機(jī)構(gòu)等方面支持抗旱服務(wù)組織發(fā)展。建立對(duì)抗旱服務(wù)組織投入、補(bǔ)充抗旱資金、機(jī)具和設(shè)備的長效機(jī)制，增強(qiáng)抗旱服務(wù)組織的應(yīng)急服務(wù)能力和發(fā)展后勁。

3)在建立國家、省市資金、物資對(duì)抗旱服務(wù)組織長期投入機(jī)制的基礎(chǔ)上，制定合理的收費(fèi)政策。保證新技術(shù)項(xiàng)目試驗(yàn)、培訓(xùn)及推廣、技術(shù)咨詢費(fèi)、車輛運(yùn)輸、設(shè)備租賃及其它澆地服務(wù)費(fèi)的征收。并在做好抗旱服務(wù)的同時(shí)，面向市場，廣開生產(chǎn)門路。憑借自身的人才、技術(shù)和設(shè)備優(yōu)勢，承建小型水利、人畜飲水工程的施工、安裝、配套，設(shè)備的銷售、維修等項(xiàng)目，積極開展多種經(jīng)營生產(chǎn)和創(chuàng)收。使國有資產(chǎn)保值增值，使其抗旱服務(wù)組織自我鞏固、發(fā)展、壯大。

3.3 建立有效運(yùn)行機(jī)制

按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，發(fā)展抗旱服務(wù)組織是改革特大抗旱經(jīng)費(fèi)使用辦法的新舉措，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的重要支撐體之一。按抗旱服務(wù)組織的總體框架，建立集團(tuán)化運(yùn)營機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下統(tǒng)一的市、縣、鄉(xiāng)、村網(wǎng)點(diǎn)的運(yùn)行體系。

本著抗旱興農(nóng)，高效服務(wù)的宗旨，按著建設(shè)與管理并重，服務(wù)與經(jīng)營并舉，不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，增強(qiáng)抗旱能力。建立集抗旱服務(wù)、工程設(shè)計(jì)、施工安裝、機(jī)泵維修、多種經(jīng)營、試驗(yàn)示范、培訓(xùn)推廣全方位多層次創(chuàng)收于一體的服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。開展大田作物種類相對(duì)應(yīng)的節(jié)灌形式及灌水定額方面的試驗(yàn)示范;培訓(xùn)推廣示范區(qū)的節(jié)水灌溉模式;做好抗旱節(jié)水新技術(shù)、新設(shè)備推廣服務(wù);做到培訓(xùn)與指導(dǎo)、普及與提高、示范與推廣相結(jié)合。

3.4 完善抗旱組織管理機(jī)制

為充分發(fā)揮抗旱設(shè)施的作用，各級(jí)抗旱服務(wù)組織都要將各級(jí)政府投入資金購置的大型抗旱設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一管理，建檔立賬，明晰產(chǎn)權(quán)。根據(jù)當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，逐步完善和改進(jìn)現(xiàn)有管理制度，通過改組、聯(lián)合、租貨、承包和股份合作等多種形式實(shí)現(xiàn)從管理型無償服務(wù)向經(jīng)營型有償服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從粗放型水平向集約型高水平服務(wù)的轉(zhuǎn)變，從封閉型自我服務(wù)向開放型社會(huì)化服務(wù)的轉(zhuǎn)變。使抗旱設(shè)施管理向制度化、系統(tǒng)化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

3.5 強(qiáng)化抗旱組織隊(duì)伍建設(shè)

1)將抗旱服務(wù)組織建設(shè)成獨(dú)立法人的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧，獨(dú)立承擔(dān)法人責(zé)任，以企業(yè)化管理為思路，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度和崗位責(zé)任制，即:財(cái)務(wù)管理制度、固定資產(chǎn)保管制度、設(shè)備保養(yǎng)制度、服務(wù)收費(fèi)制度、工資資金分配制度等。

2)將抗旱服務(wù)組織與防汛搶險(xiǎn)機(jī)動(dòng)隊(duì)相結(jié)合。在現(xiàn)有的防汛搶險(xiǎn)機(jī)動(dòng)隊(duì)的基礎(chǔ)上，增加職能，補(bǔ)充人員、資金和抗旱設(shè)備。共享人、財(cái)、物和技術(shù)資源，使有限的防汛、抗旱資金發(fā)揮更大的做用。①減少管理費(fèi)用;②減少抗旱運(yùn)輸設(shè)備的投入，降低服務(wù)運(yùn)營成本;③減少用戶抗旱費(fèi)用成本;④防汛抗旱并舉，有汛防汛、有旱抗旱，提高全員工作效率。

3)將抗旱服務(wù)組織建設(shè)與抗旱信息系統(tǒng)建設(shè)相結(jié)合。將各級(jí)抗旱服務(wù)組織賦予抗旱信息系統(tǒng)旱情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)與管理職能。使抗旱服務(wù)組織用管理、掌握的旱情監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和自身的抗旱服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為各級(jí)政府的抗旱指揮決策和抗旱應(yīng)急提供支持。

［1］李慧清.山西晉城市抗旱服務(wù)組織建設(shè)創(chuàng)新做法與經(jīng)驗(yàn)［J］.中國防汛抗旱，2010，20(5).

［2］王志軍.淮北市抗旱減災(zāi)措施探析［J］.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2008(18).

［3］成福云.加入WTO后對(duì)抗旱工作的影響與策略［J］.中國水利，2002(4).