外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)研究

河南省生產(chǎn)力促進(jìn)中心 韓景華

外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)研究

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一、外國政府貸款簡介

外國政府貸款是指一國政府向另一國政府提供的、具有一定贈(zèng)予性質(zhì)的優(yōu)惠貸款，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等非盈利項(xiàng)目。目前，我國同日本、德國、法國、西班牙、意大利、加拿大、英國、奧地利、澳大利亞、瑞典、科威特、荷蘭、芬蘭、丹麥、挪威、瑞士、比利時(shí)、韓國、以色列、俄羅斯、盧森堡、波蘭及北歐投資銀行、北歐發(fā)展基金等24個(gè)國家和機(jī)構(gòu)建立了政府（雙邊）貸款關(guān)系。除英國、澳大利亞、俄羅斯3國外，我國與其余上述國家及金融機(jī)構(gòu)目前均有貸款余額。這些貸款具有以下特點(diǎn)。

1.屬主權(quán)外債，貸款必須償還。外國政府貸款是中國政府對外借用的一種債務(wù)，是國家主權(quán)外債。除國家計(jì)委、財(cái)政部審查確認(rèn)，并報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由國家統(tǒng)借統(tǒng)還的外，其余均由項(xiàng)目業(yè)主償還且多數(shù)由地方財(cái)政擔(dān)保。

2.貸款條件優(yōu)惠。外國政府貸款其贈(zèng)予成分一般在35%以上，最高達(dá)80%。貸款利率一般為0.2%～3.0%，個(gè)別貸款無息。貸款償還期限一般為10～40年，并含有2～15年的寬限期。

3.限制性采購。除日本、科威特兩國是國際招標(biāo)外，其余國家的第3國采購比例為15%～50%，即貸款總額的50%～85%用于購買貸款國的設(shè)備和技術(shù)。一般不能自由選擇貸款幣種，匯率風(fēng)險(xiǎn)較大。

4.投向限制。借用的外國政府貸款主要用于政府主導(dǎo)型項(xiàng)目建設(shè)，主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。

5.具有政府間援助性質(zhì)。改革開放30年以來，中國利用外國政府貸款取得了巨大成績。截至目前，中國已利用了日本、德國、西班牙、法國等27個(gè)國家和金融機(jī)構(gòu)提供的優(yōu)惠政府貸款，對農(nóng)業(yè)、林業(yè)、能源、環(huán)保等行業(yè)的發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

根據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，截至2007年年底，中國已累計(jì)實(shí)施各類外國政府貸款項(xiàng)目2394個(gè)，利用貸款總額557億美元，在很大程度上緩解了我國建設(shè)資金不足和技術(shù)裝備落后的狀況，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，外國政府貸款已成為我國利用外資的一個(gè)重要組成部分。

二、外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)的作用與意義

外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)，是指運(yùn)用科學(xué)合理的評價(jià)方法、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及評價(jià)指標(biāo)，從貸款項(xiàng)目個(gè)體和貸款項(xiàng)目整體兩個(gè)層面以及借、用、還3個(gè)環(huán)節(jié)，對貸款項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、貸款項(xiàng)目的實(shí)施效果以及可持續(xù)狀況等進(jìn)行評價(jià)。在我國利用外國政府貸款的近30年間，國內(nèi)外形勢已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和國際發(fā)展援助重點(diǎn)向非洲轉(zhuǎn)移，一些國家已經(jīng)停止對我國的優(yōu)惠貸款，因此，我國現(xiàn)有渠道的優(yōu)惠貸款規(guī)模存在下降趨勢。在這種形勢下，財(cái)政部一直在積極尋找新的資金來源、探索新的貸款合作形式。這對我國政府貸款管理提出了新的要求，需要進(jìn)一步提高貸款使用效益，總結(jié)過去的成功經(jīng)驗(yàn)并運(yùn)用到新的合作形式中去，使新的貸款合作形式更好地發(fā)揮作用。財(cái)政部金融司提出探索外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)制度和方法正是應(yīng)對這種管理要求的良好舉措。

此外，援助國對其政府貸款項(xiàng)目實(shí)施效果十分關(guān)注，這使中國作為主要受援國之一，承受了不小的外部壓力。一些國家已經(jīng)對援華貸款項(xiàng)目或計(jì)劃進(jìn)行了評估，例如，2004～2005年，荷蘭外交部政策與業(yè)務(wù)評估局（IOB）與科技部科技評估中心聯(lián)合對荷蘭政府貸款計(jì)劃在中國的實(shí)施情況進(jìn)行了評估，評估結(jié)果提交至荷蘭議會(huì)，作為其政策制定的重要參考依據(jù)。

目前，受援國全面評估其外國政府貸款績效還很少見，僅有越南、南非等國在這方面進(jìn)行了一些嘗試。國際社會(huì)普遍認(rèn)為，評價(jià)能力是發(fā)展中國家整體發(fā)展能力的重要組成部分，評價(jià)反映了績效管理改革的需求，建立完善的評價(jià)機(jī)制是衡量發(fā)展項(xiàng)目管理決策與國際接軌的重要標(biāo)志。財(cái)政部金融司組織對外國政府貸款項(xiàng)目開展績效評價(jià)，不僅是對外國政府貸款實(shí)施30年對中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)的客觀、科學(xué)評價(jià)，而且通過評價(jià)總結(jié)了對援助國和受援國都具有良好的借鑒作用的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

另外，近年來，中央對政府績效高度重視，績效評價(jià)已成為政府行政管理體制改革和行政問責(zé)制的必然要求。胡錦濤總書記在中央政治局第四次集中學(xué)習(xí)會(huì)議上提出“要加強(qiáng)公共服務(wù)部門建設(shè)，推進(jìn)以公共服務(wù)為主要內(nèi)容的政府績效評估和行政問責(zé)制度，完善公共服務(wù)監(jiān)管體系”。2005年以來，溫家寶總理多次在政府工作報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“要抓緊研究建立科學(xué)的政府績效評價(jià)體系”。伴隨著改革步伐的加快以及政府和民眾的日益關(guān)注，各部門對項(xiàng)目綜合績效評價(jià)的需求越來越迫切。為落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)的指示，各部門和地方政府都在各自的領(lǐng)域積極探索績效評價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，發(fā)改委、審計(jì)署、交通部、環(huán)境部等10多個(gè)中央部委和1/3以上的省、市、自治區(qū)陸續(xù)開展了政府績效評價(jià)的探索，形成了百花齊放、百家爭鳴的局面。

發(fā)展援助項(xiàng)目在我國率先引入現(xiàn)代化項(xiàng)目管理方式，如項(xiàng)目管理框架，項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、過程監(jiān)測和績效評價(jià)等。發(fā)展援助項(xiàng)目的績效評價(jià)經(jīng)驗(yàn)不僅在世界范圍內(nèi)具有權(quán)威性，而且在我國進(jìn)行了大規(guī)模的實(shí)踐。發(fā)展援助項(xiàng)目屬于準(zhǔn)公共財(cái)政性質(zhì)，可為我國政府公共支出的績效評價(jià)提供重要的參考和借鑒。國際經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展中國家的政府公共支出的績效評價(jià)絕大多數(shù)是從發(fā)展援助項(xiàng)目起步的。同時(shí)，由于國際金融組織和外國政府援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和管理相對比較規(guī)范，項(xiàng)目目標(biāo)比較明確，選擇這類項(xiàng)目作為試點(diǎn)，往往比較容易取得較好的效果。因此可以說，對外國政府援助項(xiàng)目進(jìn)行客觀評價(jià)是貸款項(xiàng)目績效、問責(zé)和學(xué)習(xí)的需求，是滿足財(cái)政部加強(qiáng)外國政府貸款管理的需求，是控制國家主權(quán)外債風(fēng)險(xiǎn)和提高效能的需求，更是引導(dǎo)國外優(yōu)惠資金投向和優(yōu)化結(jié)構(gòu)的需求。

2008年，我國財(cái)政部金融司出臺了《外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)暫行辦法》（財(cái)金[2008]24號），計(jì)劃從2008年起，在3年時(shí)間內(nèi)對所有已實(shí)施完成的外國政府貸款項(xiàng)目開展績效評價(jià)。

三、外國政府貸款項(xiàng)目特點(diǎn)和績效評價(jià)方法研究

1.外國政府貸款項(xiàng)目特點(diǎn)。外國政府貸款項(xiàng)目的主要特點(diǎn)：一是利率較低，具有優(yōu)惠性與贈(zèng)予性。二是項(xiàng)目申報(bào)和審批程序復(fù)雜，涉及管理部門眾多，協(xié)調(diào)成本較高。三是貸款項(xiàng)目的實(shí)施跨度時(shí)間長。四是覆蓋領(lǐng)域眾多。

2.外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)方法研究。根據(jù)《外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)暫行辦法》（財(cái)金[2008]24號），外國政府貸款項(xiàng)目的績效評價(jià)在我國已初步建立了較為系統(tǒng)的評價(jià)模式，這個(gè)系統(tǒng)一般主要從以下幾個(gè)方面開展評價(jià)工作。

（1）前期準(zhǔn)備工作。一是制定績效評價(jià)工作方案。根據(jù)財(cái)政部金融司抽樣方案，進(jìn)行項(xiàng)目摸底；開展績效評價(jià)工作的組織架構(gòu)、任務(wù)分工；根據(jù)本年度績效評價(jià)的工作量，籌措工作經(jīng)費(fèi)；按財(cái)政部要求，細(xì)化績效評價(jià)工作進(jìn)度表等。二是組建績效評價(jià)專家組。選擇合適的評估機(jī)構(gòu)（研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)等）和專家，注意專家專業(yè)背景的結(jié)合（理工、金融、管理等），加強(qiáng)對專家的培訓(xùn)并保持評價(jià)隊(duì)伍的相對穩(wěn)定。

（2）書面通知被評項(xiàng)目單位。發(fā)函通知項(xiàng)目單位開展評價(jià)的目的、意義，告知項(xiàng)目單位評價(jià)的具體工作程序和時(shí)間安排；項(xiàng)目單位需要配合的工作事項(xiàng)。

（3）收集項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息。盡可能保證項(xiàng)目信息的真實(shí)性和完整性，在信息收集階段與項(xiàng)目單位及時(shí)溝通，注意收集評價(jià)所需的關(guān)鍵和最重要的數(shù)據(jù)。案卷研究和資料分析主要包括：貸款項(xiàng)目執(zhí)行單位提交的調(diào)查信息表和案卷資料，與該項(xiàng)目相關(guān)的國家、行業(yè)及地方的政策文件，互聯(lián)網(wǎng)上有關(guān)項(xiàng)目的新聞報(bào)道、資料信息，政府貸款管理部門及行業(yè)主管部門的信息。

（4）面訪與實(shí)地調(diào)研。項(xiàng)目現(xiàn)場評價(jià)通過面訪、座談或?qū)嵉乜疾斓姆绞胶瞬閱栴}，可選擇在省會(huì)城市或項(xiàng)目單位所在地召開座談會(huì)，必須找熟悉項(xiàng)目情況的管理、技術(shù)和財(cái)務(wù)人員參加座談。預(yù)評分及核查問題清單：根據(jù)案卷研究的結(jié)果對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)評價(jià)；整理出項(xiàng)目缺失信息內(nèi)容和疑惑問題清單；通過分析列出項(xiàng)目實(shí)地調(diào)研核查問題清單，得出綜合分析與評價(jià)結(jié)果。根據(jù)實(shí)地調(diào)研收集的信息進(jìn)行綜合分析（包括利益相關(guān)者的觀點(diǎn)），完成對項(xiàng)目的績效評分、確定績效等級、撰寫評價(jià)報(bào)告及附件。

（5）征求項(xiàng)目單位意見。由省級財(cái)政部門、專員辦書面通知項(xiàng)目單位績效評價(jià)結(jié)論并征求意見，最后向財(cái)政部報(bào)送評價(jià)報(bào)告：省級財(cái)政部門統(tǒng)一向財(cái)政部報(bào)送貸款項(xiàng)目的績效評價(jià)報(bào)告及附件。

貸款項(xiàng)目績效評價(jià)方法主要包括：案卷研究法，即結(jié)合國家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策以及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃，對貸款項(xiàng)目的政策相關(guān)性、可持續(xù)性和影響等情況進(jìn)行分析。成本效益法，即將一定時(shí)期內(nèi)貸款項(xiàng)目的支出與效益進(jìn)行對比，特別是對債務(wù)的償還情況進(jìn)行考察，以分析、評價(jià)貸款項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行結(jié)果。比較分析法，即通過縱向和橫向的比較，并參考外國政府或貸款機(jī)構(gòu)有關(guān)貸款項(xiàng)目的后評估結(jié)論，對貸款項(xiàng)目的實(shí)際績效與預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等進(jìn)行對比分析。因素分析法，即在分析影響貸款項(xiàng)目實(shí)施效果及可持續(xù)性內(nèi)外部因素的基礎(chǔ)上，綜合評價(jià)貸款項(xiàng)目的績效情況。綜合指數(shù)法，即在計(jì)算多種績效評價(jià)指標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)一定的權(quán)重計(jì)算出貸款項(xiàng)目的綜合評價(jià)分值。公眾評價(jià)法，即對無法直接用量化指標(biāo)衡量效果的貸款項(xiàng)目，通過專家評估、公眾問卷、抽樣調(diào)查等方式來評價(jià)貸款項(xiàng)目的效果及影響。

四、外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)

外國政府貸款項(xiàng)目作為發(fā)展援助的有效工具，主要目標(biāo)是促進(jìn)受援國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)援助國與受援國的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。相當(dāng)一部分項(xiàng)目是非盈利性的，他們更加關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施的發(fā)展效果，如減少貧困、改善環(huán)境、增加就業(yè)、改善基礎(chǔ)設(shè)施等。因此，外國政府貸款項(xiàng)目的績效評價(jià)應(yīng)更加關(guān)注項(xiàng)目的發(fā)展效果。本次外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)采用了國際通行的發(fā)展援助評價(jià)5項(xiàng)準(zhǔn)則，這有利于與援助國就評價(jià)結(jié)果展開對話，也有利于對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行國際比較。在5項(xiàng)準(zhǔn)則的框架下，針對外國政府貸款項(xiàng)目的特點(diǎn)，確定了此次外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)5項(xiàng)準(zhǔn)則的具體內(nèi)涵。

1.相關(guān)性。主要衡量外國政府援華貸款計(jì)劃項(xiàng)目的選擇與國家、部門和地方的發(fā)展政策、需求的一致性程度，權(quán)重10%。

2.效率。是指投入和產(chǎn)出的關(guān)系，是否以更低的成本或更快的速度取得預(yù)計(jì)產(chǎn)出。主要衡量貸款項(xiàng)目審批、建設(shè)期管理以及投產(chǎn)運(yùn)營管理的效率，權(quán)重20%。

3.效果。效果是最重要的評價(jià)準(zhǔn)則，主要衡量貸款項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度以及實(shí)際產(chǎn)生的效果，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和能力建設(shè)效果等，權(quán)重40%。

4.可持續(xù)性。是指計(jì)劃或項(xiàng)目實(shí)施完成后，其獨(dú)立運(yùn)行的能力和產(chǎn)生效益的持續(xù)性，包括技術(shù)可持續(xù)性與財(cái)務(wù)可持續(xù)能力、管理能力的可持續(xù)程度等，權(quán)重30%。

5.影響。主要衡量貸款項(xiàng)目實(shí)施所帶來的正面或負(fù)面影響，包括示范與擴(kuò)散效應(yīng)、審計(jì)和財(cái)政檢查問題等。影響準(zhǔn)則具有10%的附加權(quán)重。

為了保證績效評價(jià)工作的客觀、公正和科學(xué)，在5項(xiàng)準(zhǔn)則的框架下，建立了一套完整的績效評價(jià)指標(biāo)體系：在相關(guān)性準(zhǔn)則下設(shè)立了3個(gè)一級指標(biāo)和4個(gè)二級指標(biāo)；在效率準(zhǔn)則下設(shè)立了3個(gè)一級指標(biāo)和8個(gè)二級指標(biāo)；在效果準(zhǔn)則下設(shè)立了4個(gè)一級指標(biāo)和9個(gè)二級指標(biāo)；在可持續(xù)性準(zhǔn)則下設(shè)立了3個(gè)一級指標(biāo)和5個(gè)二級指標(biāo)；在影響準(zhǔn)則下設(shè)立了3個(gè)一級指標(biāo)和4個(gè)二級指標(biāo)。

五、評價(jià)中體現(xiàn)的關(guān)鍵問題分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

1.績效評價(jià)關(guān)鍵問題的分析。

（1）項(xiàng)目背景與項(xiàng)目概況。首先了解項(xiàng)目建設(shè)目的，是否和國家、地方發(fā)展規(guī)劃有一定的相關(guān)性；項(xiàng)目投資規(guī)模和計(jì)劃完成情況。根據(jù)項(xiàng)目基本情況，對為何要利用外國政府貸款建設(shè)該項(xiàng)目有了基本正確的認(rèn)識。

（2）基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集。首先，整理分析項(xiàng)目單位提交的與項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息調(diào)查表、項(xiàng)目案卷資料以及評價(jià)所需的資料和證明文件。其次，配合項(xiàng)目績效評價(jià)專家組通過面訪財(cái)政部等相關(guān)管理部門，并配合互聯(lián)網(wǎng)上項(xiàng)目信息查詢和電話訪問等，收集并分析與評價(jià)工作有關(guān)的補(bǔ)充信息，從而建立真實(shí)可靠的評價(jià)依據(jù)。

（3）案卷研究及預(yù)評價(jià)。對項(xiàng)目的案卷研究資料主要包括項(xiàng)目信息調(diào)查表、項(xiàng)目申請利用外國政府貸款的請示、省級相關(guān)管理部門對項(xiàng)目的批復(fù)文件、項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書、國家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于該項(xiàng)目作為備選項(xiàng)目的函、年度財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告等。根據(jù)對這些資料和補(bǔ)充信息的分析和討論，專家組對項(xiàng)目提出了若干個(gè)需要調(diào)研核查的問題以及需要補(bǔ)充的項(xiàng)目資料，并對照外國政府貸款單個(gè)項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)對該項(xiàng)目進(jìn)行了預(yù)評分。

（4）實(shí)地調(diào)研及座談會(huì)。專家組會(huì)同省級政府管理部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)代表等進(jìn)行實(shí)地考察并進(jìn)行座談。專家組就案卷研究中發(fā)現(xiàn)的問題和有待核查的信息與項(xiàng)目單位代表進(jìn)行充分交流，并到現(xiàn)場了解所購設(shè)備的運(yùn)行狀況能否達(dá)到預(yù)期效果以及項(xiàng)目單位對設(shè)備的質(zhì)量反饋。

（5）綜合分析與績效評價(jià)。對外國政府貸款單個(gè)項(xiàng)目評價(jià)的準(zhǔn)則采用OECD國家、世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等通用的5項(xiàng)準(zhǔn)則，即相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性和影響。

根據(jù)評價(jià)準(zhǔn)則和權(quán)重，借鑒世行、亞行等國際組織以及一些OECD國家對于項(xiàng)目績效評價(jià)方式，結(jié)合我國情況，將得出的績效評價(jià)結(jié)果化為最終得分。最后將總得分分為4個(gè)等級：A，優(yōu)，分值區(qū)間總分≧2.55分；B，良，分值區(qū)間1.95分≦總分≤2.55分；C，中，分值區(qū)間1.50分≦總分≤1.95分；D，差，分值區(qū)間總分≤1.50分。

2.績效評價(jià)方法分析與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

（1）定量與定性指標(biāo)。項(xiàng)目的評價(jià)指標(biāo)具有定量和定性兩種特點(diǎn)。定性指標(biāo)通過評價(jià)人員的主觀判斷，采用分段打分法，可使定性指標(biāo)轉(zhuǎn)換成定量指標(biāo)。

（2）事實(shí)與觀點(diǎn)判斷。績效評價(jià)可依據(jù)項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息、客觀事實(shí)、利益相關(guān)者的觀點(diǎn)等內(nèi)容進(jìn)行判斷。在一定條件下，觀點(diǎn)指標(biāo)從理論上可以轉(zhuǎn)換成事實(shí)指標(biāo)，但仍需依據(jù)評價(jià)人員的主觀判斷。

通過外貸項(xiàng)目的績效評價(jià)，建議財(cái)政部進(jìn)一步完善外國政府貸款招標(biāo)采購管理，確保貸款競爭性，避免貸款國指定供貨商的設(shè)備價(jià)格高于同期同型號同質(zhì)量的設(shè)備價(jià)格。同時(shí)，改善售后服務(wù)保證設(shè)備能夠持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從而使項(xiàng)目真正達(dá)到預(yù)期效果。

六、對外國政府貸款績效評價(jià)工作的建議

通過外貸項(xiàng)目的績效評價(jià)，發(fā)現(xiàn)采用的指標(biāo)體系在評價(jià)某些指標(biāo)如項(xiàng)目運(yùn)行開始時(shí)間、效益等指標(biāo)時(shí)，存在項(xiàng)目運(yùn)行開始時(shí)間不好確定、以經(jīng)濟(jì)效益為主還是以社會(huì)效益為主的問題，這些都需要對現(xiàn)有指標(biāo)體系進(jìn)行修訂完善，研究制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，以便評價(jià)結(jié)果客觀、正確。為了進(jìn)一步搞好外貸項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，我們提出如下建議。

1.進(jìn)一步完善制度建設(shè)。為進(jìn)一步保證外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)工作的順利開展，加大對該項(xiàng)工作的重視程度，把績效評價(jià)工作切實(shí)納入制度化、規(guī)范化管理軌道，有必要在財(cái)政部金融司出臺的《外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)暫行辦法》（財(cái)金[2008]24號）的基礎(chǔ)上，出臺更高層次的相關(guān)文件。

2.進(jìn)一步加強(qiáng)評價(jià)能力建設(shè)。為提高績效評價(jià)工作效率，促使項(xiàng)目單位更快、更好地投入準(zhǔn)備工作，建議相關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目單位的專門培訓(xùn)工作，組織全國經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，促使各省對績效評價(jià)工作進(jìn)行總結(jié)分析，交流經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)共同提高。同時(shí)建議加強(qiáng)評價(jià)能力建設(shè)，重視中介機(jī)構(gòu)的作用。專業(yè)評價(jià)隊(duì)伍是評價(jià)能力建設(shè)的重要內(nèi)容，也是長期、大規(guī)模開展績效評價(jià)工作的需要。河南省聘請了中介機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，通過3年的外貸項(xiàng)目評價(jià)工作，逐漸穩(wěn)定了一支以科技評估機(jī)構(gòu)為主力軍的評價(jià)工作團(tuán)隊(duì)，中介機(jī)構(gòu)的作用也逐漸凸顯。在實(shí)施方式的選擇上，各省都不一樣，有條件的自己做，自己做不了的都聘請中介機(jī)構(gòu)來具體實(shí)施，但中介機(jī)構(gòu)的選聘都是根據(jù)各省情況確定或行業(yè)推薦的，缺乏可供參考的指導(dǎo)性文件。建議財(cái)政部出臺績效評價(jià)機(jī)構(gòu)選聘辦法，以便省級以下財(cái)政部門遵照執(zhí)行，保證評價(jià)工作的整體質(zhì)量和時(shí)效性。

3.采用多指標(biāo)綜合分析法。在績效評價(jià)中，應(yīng)綜合運(yùn)用案卷研究法、成本效益法、比較分析法、因素分析法、綜合指數(shù)法、公眾評價(jià)法等多種分析方法，使評價(jià)過程更加全面，評價(jià)結(jié)果更加準(zhǔn)確。要關(guān)注項(xiàng)目目標(biāo)群體的受益效果，充分體現(xiàn)以人為本的理念，關(guān)注項(xiàng)目給目標(biāo)群體帶來的變化，將目標(biāo)群體的滿意度作為效果評價(jià)的重要指標(biāo)。

4.進(jìn)一步完善評價(jià)指標(biāo)。

（1）項(xiàng)目運(yùn)行開始時(shí)間。有些項(xiàng)目如河南公共衛(wèi)生項(xiàng)目要采購多批次、多臺（套）設(shè)備，設(shè)備到貨有先有后，整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行開始時(shí)間以最先批次到貨設(shè)備的開始運(yùn)行時(shí)間，還是以最后批次到貨設(shè)備開始運(yùn)行時(shí)間為準(zhǔn)，需要研究制定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）設(shè)備良好運(yùn)行時(shí)間。對項(xiàng)目的設(shè)備使用效率進(jìn)行評分時(shí)，設(shè)備良好運(yùn)行時(shí)間難以衡量，特別是對于城市管理系統(tǒng)、污水處理廠來說，由于其對城市的日常生活非常重要，所以城市管理系統(tǒng)、污水處理廠設(shè)備需要365天且每天24小時(shí)運(yùn)行。設(shè)備良好運(yùn)行時(shí)間在總體上而言是365天，但具體到個(gè)別設(shè)備可能達(dá)不到。建議對于城市管理系統(tǒng)、污水處理廠等特殊企業(yè)，此指標(biāo)取整體設(shè)備的良好運(yùn)行時(shí)間。

（3）可持續(xù)性。根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《外國政府貸款項(xiàng)目績效評價(jià)暫行辦法（財(cái)金）[2008]24號》及有關(guān)評價(jià)指標(biāo)的通知中的可持續(xù)性評分說明，若項(xiàng)目破產(chǎn)或停產(chǎn)2年（含）以上，則項(xiàng)目可持續(xù)性為零分。但文件中對于項(xiàng)目主體已改制、重組和項(xiàng)目工程已分離，工程的運(yùn)營與原項(xiàng)目主體單位已無任何關(guān)系等情況如何評分未作詳細(xì)說明。建議財(cái)政部針對類似情況，制定更為詳細(xì)的績效評價(jià)細(xì)則，以保證績效評價(jià)工作的順利實(shí)施和績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性、公正性。

5.強(qiáng)化績效評價(jià)成果的應(yīng)用。外貸項(xiàng)目的績效評價(jià)不僅對我國與外國政府貸款機(jī)構(gòu)合作的戰(zhàn)略調(diào)整與工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)變有著非常重要的意義，而且對探索建立我國公共資金項(xiàng)目的績效評價(jià)體系也具有重大參考價(jià)值。建議在3年外國政府貸款單個(gè)項(xiàng)目績效評價(jià)完成后，開展整體項(xiàng)目評估，以便各省不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并將績效評價(jià)的成果運(yùn)用到新項(xiàng)目的申報(bào)、執(zhí)行等過程中，使之更加科學(xué)、規(guī)范