論我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的新理念與新使命——以《社會(huì)保險(xiǎn)法》為主要分析樣本

李 雄 劉 俊

(1、2.西南政法大學(xué),重慶 410031)

2010年 10月 28日,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議通過的《社會(huì)保險(xiǎn)法》把深入推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革、切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益、使全體國(guó)民共享改革發(fā)展成果等重大民生問題推到了時(shí)代的風(fēng)口浪尖,《社會(huì)保險(xiǎn)法》引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注,牽動(dòng)著億萬(wàn)勞動(dòng)者和用人單位的神經(jīng)。作為一項(xiàng)事關(guān)民生的重大制度安排,《社會(huì)保險(xiǎn)法》不僅是勞動(dòng)者的權(quán)益法和福利法,而且是彰顯公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定的一項(xiàng)重要社會(huì)政策,任何有遠(yuǎn)見的政治家都不會(huì)忽視它的作用。面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革前所未有的新形勢(shì)、新課題和新考驗(yàn),社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)秉承新的立法理念,承載新的歷史使命。

一、社會(huì)保險(xiǎn)立法面臨的新形勢(shì)

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期而曲折的發(fā)展過程。1951年 2月 26日,當(dāng)時(shí)的政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》)標(biāo)志著我國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的誕生,為全國(guó)職工的生、老、病、死、傷、殘等問題的解決提供了堅(jiān)實(shí)的保障[1]?！皬牧⒎夹g(shù)上、制度系統(tǒng)上講,這一行政法規(guī)到目前為止,其科學(xué)含量仍值得肯定?！盵2]改革開放以來(lái),我國(guó)開始了社會(huì)保險(xiǎn)制度的重構(gòu),這一過程與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革是同步的。當(dāng)前,社會(huì)保險(xiǎn)立法面臨著新形勢(shì)、新課題和新考驗(yàn),集中體現(xiàn)在三個(gè)根本轉(zhuǎn)變上:

首先,社會(huì)保險(xiǎn)立法從主要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。

1993年《中華人民共和國(guó)憲法 (修正案)》將“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”寫入憲法,中國(guó)開始全面進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。1993年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆三中全會(huì)提出的“效率優(yōu)先,兼顧公平”原則左右了本階段的社會(huì)保險(xiǎn)立法,社會(huì)保險(xiǎn)居于為經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的次要地位。無(wú)論是作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施,還是作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的支柱之一,都顯著地讓社會(huì)保險(xiǎn)制度在改革中打上了效率優(yōu)先的烙印。這不僅造成了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面窄、負(fù)擔(dān)不均等現(xiàn)象,而且過分夸大了個(gè)人責(zé)任,忽略了社會(huì)保險(xiǎn)制度是為了解除勞動(dòng)者后顧之憂這一根本目標(biāo)[3]。比如,五種社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由用人單位籌集,并實(shí)行“以支定收”的繳費(fèi)原則,這造成了新舊制度轉(zhuǎn)軌過程中大量中老年職工缺乏養(yǎng)老金積累而形成的資金缺口即所謂的“歷史債務(wù)”。又比如,醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革因只考慮限制參保人的疾病醫(yī)療消費(fèi)而放大了“看病貴”、“看病難”等尖銳問題。當(dāng)時(shí)光的腳步跨過單純追求經(jīng)濟(jì)增加的工業(yè)時(shí)代而邁入后工業(yè)時(shí)代后,不僅持續(xù)發(fā)作的“社會(huì)病”呼喚社會(huì)保險(xiǎn)制度改革駛?cè)肟燔嚨?而且“民生”難題凸現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的緊迫性和艱巨性。當(dāng)前,處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)遭遇了許多發(fā)達(dá)國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中曾經(jīng)出現(xiàn)的問題,暴露了一些社會(huì)矛盾。盡管經(jīng)濟(jì)在不斷增長(zhǎng),但人們的心情卻十分焦慮,人們對(duì)未來(lái)缺乏安全感成為一個(gè)普遍的心理,而時(shí)下的全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)使人們的心理蒙上揮之不去的陰影。值得注意的是,正義是社會(huì)主義制度的首要價(jià)值,與之一脈相承的則是近年來(lái)已經(jīng)深入人心的“和諧社會(huì)”、“以人為本”和“科學(xué)發(fā)展觀”等執(zhí)政新理念。盡管它們與美國(guó)的“羅斯福新政”、“偉大社會(huì)”構(gòu)想產(chǎn)生于不同的社會(huì)土壤,但不約而同的是,追求社會(huì)公正,關(guān)懷弱勢(shì)群體,都是支撐這些深刻社會(huì)變革的脊梁。這既是我們考察中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的新的時(shí)代背景,也是確立中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)新理念的最基本的社會(huì)依據(jù)。2003年底新一屆中央政府成立,社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)公平色彩日益突出。2004年中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆四中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》,提出要構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),為此必須“健全社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和慈善事業(yè)相銜接的社會(huì)保障體系”。社會(huì)保障制度不再僅僅為經(jīng)濟(jì)體制改革配套服務(wù),也成為國(guó)家的一項(xiàng)基本社會(huì)政策①社會(huì)政策這一學(xué)科淵源于社會(huì)行政學(xué)。根據(jù) Taylor-Gooby和Dale的定義,社會(huì)行政學(xué)是關(guān)于如何滿足人們的福利需求及其所進(jìn)行的社會(huì)安排的研究。M ishra把社會(huì)行政學(xué)研究的特點(diǎn)歸結(jié)為:(1)關(guān)注于國(guó)家的政策;(2)面向社會(huì)問題,具有解決社會(huì)問題的干預(yù)主義傾向; (3)聚焦于政府制定的福利項(xiàng)目;(4)是跨學(xué)科的研究;(5)具有經(jīng)驗(yàn)主義的色彩,研究福利事實(shí)?！吧鐣?huì)政策”這一術(shù)語(yǔ)發(fā)軔于 19世紀(jì)后半葉。20世紀(jì)70年代,“社會(huì)政策”研究已經(jīng)形成一門獨(dú)立的學(xué)科,是指政府通過提供服務(wù)或資金直接影響公民福利的一系列行動(dòng),其核心包括社會(huì)保險(xiǎn)、公共援助、衛(wèi)生福利服務(wù)和住房政策。目前,國(guó)外對(duì)社會(huì)政策的界定大都側(cè)重于對(duì)社會(huì)政策研究對(duì)象的描述。事實(shí)上,由于社會(huì)政策的界定可以在多層面上審視,人們對(duì)于社會(huì)政策涵義的理解自然存在差異。我們贊同這樣的觀點(diǎn),即社會(huì)政策作為一個(gè)獨(dú)立的學(xué)術(shù)領(lǐng)域或?qū)W科,其核心領(lǐng)域是社會(huì)保障。當(dāng)然,社會(huì)政策研究又不僅限于社會(huì)保障領(lǐng)域,也要涉及公共衛(wèi)生政策、住房政策、就業(yè)政策、家庭政策以及與社會(huì)服務(wù)相關(guān)的政策。參見:Taylor-Gooby,P.and Dale,J.(1981):Social Theory and SocialW elfare.London:A rnold,P.3;M ishra,R.(1977):Society and Social Po licy,The Second Edition(1981),London:HM SO.,P.7;Leisering,Lutz(2003):Nation StatesandW elfare States:An In tellectualand Political H istory,Jou rnalof European Social Po licy,Vo l.13(2):175-185;M arshall,T.H.(1975):Social Po licy,The Fou rth Edition:Hu tchinson;林卡、陳夢(mèng)雅:《社會(huì)政策的理論和研究范式》,中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社 2008年版,第15～20頁(yè)。,為構(gòu)建和諧社會(huì)服務(wù)。作為社會(huì)保障體系的核心和支柱,社會(huì)保險(xiǎn)立法的指導(dǎo)思想也開始從主要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變。在這一時(shí)期,不僅中國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)開始受到重視,農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)待遇被寫入國(guó)務(wù)院頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》,而且養(yǎng)老保險(xiǎn)政策變革的一項(xiàng)重要舉措是縮小個(gè)人賬戶而擴(kuò)大社會(huì)統(tǒng)籌部分,從而體現(xiàn)了公平優(yōu)先的指導(dǎo)思想和價(jià)值取向[4]。

其次,社會(huì)保險(xiǎn)立法從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動(dòng)保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個(gè)人安全感的進(jìn)取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變。

社會(huì)保險(xiǎn)制度起源于德國(guó)。德國(guó)于 1883—1889年間先后頒布的有關(guān)工人的《疾病保險(xiǎn)法》、《意外事故保險(xiǎn)法》和《傷殘老年保險(xiǎn)法》[5],不僅為工業(yè)化進(jìn)程中的失地農(nóng)民提供了生活保障,也為資本主義生產(chǎn)方式下“市場(chǎng)失靈”導(dǎo)致的大量貧困者提供了生存依據(jù)。初創(chuàng)時(shí)期的社會(huì)保險(xiǎn)制度在其價(jià)值取向上僅僅是關(guān)注反貧困和保生存,借以調(diào)和勞資關(guān)系并維護(hù)統(tǒng)治集團(tuán)利益。這與當(dāng)時(shí)的社會(huì)歷史背景是密不可分的。盡管如此,社會(huì)保險(xiǎn)立法是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步中的一項(xiàng)文明立法,是資本主義社會(huì)擺脫野蠻而逐漸進(jìn)入文明發(fā)展階段的分界線,它在保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、安定社會(huì)生活秩序、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步等方面所起的作用,是不能被忽視的。自社會(huì)保險(xiǎn)制度創(chuàng)立以來(lái),世界上絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)先后建立了自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度?；仡欀袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的歷史,我們不難看出,從新中國(guó)成立初期的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》到其后陸續(xù)出臺(tái)的各種保險(xiǎn)政策及規(guī)定,社會(huì)保險(xiǎn)立法的價(jià)值理念經(jīng)歷了從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動(dòng)保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個(gè)人安全感的進(jìn)取和發(fā)展保障觀的根本轉(zhuǎn)變。譬如,《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》把適用對(duì)象局限于 100人以上的工廠、礦廠及其附屬單位,以及鐵路、航運(yùn)、郵電三個(gè)產(chǎn)業(yè)所屬企業(yè)單位和附屬單位[6];《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定企業(yè)單方負(fù)擔(dān)勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi),勞動(dòng)者個(gè)人不負(fù)擔(dān)任何勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi);《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》規(guī)定職工在醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、工傷等方面享有最低標(biāo)準(zhǔn)的保險(xiǎn)待遇,國(guó)家通過企業(yè)辦社會(huì)模式把勞動(dòng)者的生老病死全部包下來(lái),勞動(dòng)者不承擔(dān)任何社會(huì)保險(xiǎn)義務(wù)?？梢哉f,以《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為代表的改革前期的社會(huì)保險(xiǎn)立法在其指導(dǎo)思想上主要貫徹了反貧困、保生存的價(jià)值理念,這與當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件是密不可分的。在新的歷史背景下,秉承公平正義的社會(huì)保險(xiǎn)理念正全面進(jìn)入決策層和立法者的視野,作為一項(xiàng)關(guān)系民生的重大制度安排,社會(huì)保險(xiǎn)立法需要新思維和新觀念。社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)軔于維護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)利的客觀需要,無(wú)論社會(huì)保險(xiǎn)制度怎樣更替與演進(jìn),社會(huì)保險(xiǎn)保障勞動(dòng)者的基本權(quán)利的品格始終沒有“褪色”;恰恰相反,社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注現(xiàn)實(shí)社會(huì)的民生問題,回應(yīng)民生訴求。必須指出的是,大量的研究結(jié)果表明:盡管我們已經(jīng)建立了有中國(guó)特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度,但人們的安全感和滿意度卻不容樂觀。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的調(diào)查報(bào)告顯示,多數(shù)人對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)狀是不滿意的。目前,社會(huì)保險(xiǎn)改革造成了“三輸”的局面,即政府、企業(yè)和個(gè)人都沒有從改革中受益[7]。因此,考察中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的新環(huán)境與新形勢(shì),不能不關(guān)注社會(huì)保險(xiǎn)立法承載的價(jià)值功能面臨又一個(gè)重大轉(zhuǎn)變,即社會(huì)保險(xiǎn)立法從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動(dòng)保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個(gè)人安全感的進(jìn)取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變。

再次,社會(huì)保險(xiǎn)立法在全球化視野中正經(jīng)歷著一場(chǎng)從“國(guó)家福利”向“工作福利”的重大轉(zhuǎn)變。

1945年英國(guó)頒布的《家庭援助法》和 1946年頒布的《國(guó)民健康服務(wù)法》,標(biāo)志著福利國(guó)家型社會(huì)保障法的誕生①“福利國(guó)家”論原是 19世紀(jì)英國(guó)、德國(guó)一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家的主張。進(jìn)入 20世紀(jì) 30年代,英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古提出福利經(jīng)濟(jì)學(xué)說,30年代又興起了凱恩斯學(xué)派的就業(yè)理論等經(jīng)濟(jì)學(xué)說,為英國(guó)戰(zhàn)后實(shí)施社會(huì)福利政策提供了理論依據(jù)。劉誠(chéng):《社會(huì)保障法比較研究》,中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2006年版,第 17頁(yè)。。同時(shí),福利國(guó)家型社會(huì)保障理念在著名的“貝弗里奇報(bào)告”中得以充分體現(xiàn),主要包括:社會(huì)保障應(yīng)遵循強(qiáng)制性和普遍性原則;社會(huì)保障的管理應(yīng)該統(tǒng)一;國(guó)家有責(zé)任防止貧困和不幸,社會(huì)福利是一種社會(huì)責(zé)任;實(shí)現(xiàn)充分就業(yè);每個(gè)國(guó)民能夠有權(quán)從社會(huì)獲得救濟(jì),使自己的生活水平達(dá)到國(guó)民最低生活標(biāo)準(zhǔn)[8]。在這些理念的指導(dǎo)下,英國(guó)建立了世界上第一個(gè)“福利國(guó)家”。繼英國(guó)之后,許多西歐發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛實(shí)施社會(huì)福利政策,建設(shè)自己的“福利國(guó)家”。然而,20世紀(jì) 70年代,這些福利國(guó)家的社會(huì)保障不同程度地面臨“社會(huì)福利危機(jī)”的重大考驗(yàn),主要包括:以國(guó)家財(cái)政為支撐的無(wú)所不包的全民福利制度使政府財(cái)政不堪重負(fù),面臨著不斷攀升的債務(wù)[9]。同時(shí),高居不下的社會(huì)保障支出已經(jīng)成為政府的沉重包袱,引起社會(huì)保障的信任危機(jī);充分就業(yè)和擴(kuò)大社會(huì)保障支出難以兼顧,使得以標(biāo)榜充分就業(yè)和實(shí)行全民普遍的社會(huì)保障的福利國(guó)家模式自相矛盾[10];高福利、高補(bǔ)貼的社會(huì)保障制度導(dǎo)致不勞而獲或少勞多得的現(xiàn)象日益突出,挫傷公民勞動(dòng)的積極性,滋生新的不平等,使社會(huì)保障的效率受損。有學(xué)者就指出,福利國(guó)家“削弱了個(gè)人的進(jìn)取和自立精神,并且在我們這個(gè)自由社會(huì)的基礎(chǔ)上醞釀出某種一觸即發(fā)的怨恨”[11];高福利模式下的高水平社會(huì)保障稅使人們很難感覺到社會(huì)保障帶給他們的好處,加重了雇主和雇員的負(fù)擔(dān);社會(huì)保障機(jī)構(gòu)官僚化、機(jī)構(gòu)臃腫、管理成本過高,而受保人申請(qǐng)待遇卻手續(xù)繁雜,許多生活在社會(huì)保障保護(hù)范圍之內(nèi)的人,無(wú)法通過領(lǐng)取社會(huì)保障金迷霧般的程序,而被排斥在外[12];隨著傳統(tǒng)的國(guó)家“大包大攬”式社會(huì)保障面臨的問題日益尖銳化,一向標(biāo)榜“福利國(guó)家”具有無(wú)比優(yōu)越性的社會(huì)保障日漸式微并走向衰落等②有研究指出,福利國(guó)家的失敗與再分配緊密關(guān)聯(lián)。再分配是一個(gè)浸透“社會(huì)公正”理念的過程。它的基礎(chǔ)是在公民和組織間重新配置產(chǎn)權(quán)的各種政治權(quán)力。然而,當(dāng)再分配性政策手段干預(yù)具體的市場(chǎng)過程或以具體的后果為目標(biāo)時(shí),這類干預(yù)活動(dòng)的后果往往被低估。在 20世紀(jì)的后半期里,再分配在西方“福利民主制”中的重要性和影響力大大上升。這一膨脹給公共政策帶來(lái)了諸多問題,包括:許多再分配的政治性方案沒有起作用;再分配在福利接受者當(dāng)中造成了“索取心理”;再分配加劇了窮人與富人之間的緊張關(guān)系;再分配削弱了引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體并提供行動(dòng)激勵(lì)的市場(chǎng)信號(hào)機(jī)制;等等。[德]柯武剛、史漫飛:《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)社會(huì)秩序與公共政策》,商務(wù)印書館 2000年版,第 379—393頁(yè)。。社會(huì)保障通過收入轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的價(jià)值理念經(jīng)歷了“福利國(guó)家危機(jī)”的嚴(yán)重挫折后,人們開始深刻反思社會(huì)保障存在的若干深層次問題及其在全球化背景下面臨的新挑戰(zhàn),核心是全球化背景下社會(huì)保障的價(jià)值理念應(yīng)當(dāng)有一個(gè)積極的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)。我們認(rèn)為,面對(duì)全球化形勢(shì)下的新風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)政策更多需要考慮預(yù)防和管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),社會(huì)政策的社會(huì)投資作用應(yīng)被重新認(rèn)識(shí);同時(shí),作為社會(huì)政策的核心組成部分,社會(huì)保障的價(jià)值理念應(yīng)當(dāng)從“國(guó)家福利”向“工作福利”積極轉(zhuǎn)變。這是我們考察中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的最重要的國(guó)際背景。工作福利早在凱恩斯所倡導(dǎo)的充分就業(yè)和貝弗里奇提出的國(guó)民最低保障的理念中就有所體現(xiàn)。工作福利產(chǎn)生的社會(huì)背景是:一方面,在以往充分就業(yè)的條件下,人們可以通過雇主和雇員對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的投入而有一個(gè)穩(wěn)定的收入保障;但在新的社會(huì)背景下,人們生活在一個(gè)充滿風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)里,就業(yè)日益不穩(wěn)定,雇傭狀況的不確定性意味著社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)與獲得保障津貼的日漸脆弱。這就迫使人們主張工作福利的理念,強(qiáng)調(diào)通過努力工作為自己的生活和福利狀況提供保障[13]。另一方面,根據(jù)福利國(guó)家以往由政府包攬的責(zé)任過大和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)過多而個(gè)人幾乎不承擔(dān)什么責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的弊病,各種改革方案都提出了個(gè)人在福利事務(wù)中的責(zé)任問題[14]?？茽柲握J(rèn)為,“福利國(guó)家的改革應(yīng)該在首先確立個(gè)人自主性和責(zé)任感的新文化的基礎(chǔ)上進(jìn)行”[15]。當(dāng)然,雖然改革的總趨勢(shì)是要增強(qiáng)個(gè)人的自主權(quán)和責(zé)任心,反對(duì)和克服把責(zé)任都往社會(huì)和政府身上推的傾向,但是又不能放棄社會(huì)和政府應(yīng)有的責(zé)任。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó),應(yīng)當(dāng)汲取發(fā)達(dá)國(guó)家的深刻教訓(xùn),社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)以“科學(xué)發(fā)展觀”為統(tǒng)率,積極倡導(dǎo)“工作福利”理念,就是要把享受福利保障與個(gè)人的工作貢獻(xiàn)相結(jié)合,把解決勞動(dòng)者后顧之憂的國(guó)家責(zé)任與勞動(dòng)者的自主權(quán)和責(zé)任心相結(jié)合,重構(gòu)以國(guó)家、單位和個(gè)人為責(zé)任主體的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度。

二、社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)秉承的新理念

社會(huì)保險(xiǎn)作為一種調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的最重要的社會(huì)政策,必然在我國(guó)未來(lái)的改革中彰顯其特別重要的意義。面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革廣泛而深刻的新形勢(shì),社會(huì)保險(xiǎn)立法首先需要先進(jìn)的理念作支撐,并以此作為指導(dǎo)社會(huì)保險(xiǎn)立法與社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)的精神與靈魂。

(一)《社會(huì)保險(xiǎn)法》是勞動(dòng)者的權(quán)益法和福利法

“社會(huì)保險(xiǎn)法就其性質(zhì)而言,并不是社會(huì)保險(xiǎn)管理法或社會(huì)保險(xiǎn)行政法,而是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利保障法。這一法律直接的社會(huì)目的是保障勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利?！盵16]縱觀世界社會(huì)保險(xiǎn)的立法史,我們不難看出:各國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度不僅由被動(dòng)應(yīng)對(duì)工人階級(jí)的反抗變?yōu)橹鲃?dòng)解除勞動(dòng)者的后顧之憂,而且增進(jìn)了社會(huì)公平與促使勞動(dòng)者福利增長(zhǎng)的色彩。因此,社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)質(zhì)上是勞動(dòng)者的權(quán)益法和福利法,立法中應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國(guó)家建立該制度的根本目的是確立全體勞動(dòng)者的福利權(quán)益[17]。我國(guó)社會(huì)主義制度性質(zhì)決定了社會(huì)保險(xiǎn)立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),都在于“不斷提高人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活水平”,也就是社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)貫徹關(guān)注人本身和人的需要的權(quán)利理念。譬如,社會(huì)保險(xiǎn)立法經(jīng)歷了從主要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價(jià)值觀的根本轉(zhuǎn)變,就旗幟鮮明地體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)立法宗旨,突出維護(hù)勞動(dòng)者的福利權(quán)益的先進(jìn)理念。

在堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)法是勞動(dòng)者的權(quán)益法和福利法的同時(shí),必須澄清兩種基本觀念:一是“需要就是權(quán)利”的觀念。社會(huì)保險(xiǎn)作為勞動(dòng)者的一項(xiàng)重要權(quán)利,既是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求,也是社會(huì)公平價(jià)值在社會(huì)立法中的直接反映。同時(shí),社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)作為勞動(dòng)者基本人權(quán)的內(nèi)容,主要體現(xiàn)在勞動(dòng)者的生存權(quán)的保障上。生存權(quán)是人的自然權(quán)利,對(duì)于這種屬于人的自然權(quán)利性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán),突破了“權(quán)利與義務(wù)對(duì)等”的一般法律原則,人們擁有并享受這種權(quán)利,并不要求必須履行相應(yīng)的義務(wù),它完全有別于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)“按勞分配”的基本價(jià)值取向。人的基本需要,不僅成為社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)生成的正當(dāng)性基礎(chǔ),而且也由此衍生出一系列社會(huì)保險(xiǎn)特有的權(quán)利配置與權(quán)利消滅法律規(guī)則[18]。比如,“需要就是權(quán)利”理念產(chǎn)生了社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性原則,產(chǎn)生了國(guó)家對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)有不可推卸的責(zé)任等。二是“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的觀念。社會(huì)保險(xiǎn)立法在全球化視野中正經(jīng)歷著一場(chǎng)從“國(guó)家福利”向“工作福利”的重大轉(zhuǎn)變,恰如其分地說明了社會(huì)保險(xiǎn)立法在捍衛(wèi)勞動(dòng)者福利權(quán)益的同時(shí),也必須貫徹增強(qiáng)個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)中的自主權(quán)和責(zé)任心的“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的新觀念。實(shí)際上,“工作福利”催生了福利權(quán)利的重構(gòu),福利給付從公民權(quán)轉(zhuǎn)向了一種契約性義務(wù),而這種轉(zhuǎn)變需要國(guó)家實(shí)施積極的就業(yè)政策作為支撐。從該意義上講,“需要就是權(quán)利”仍然是有限的,它必須受到“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的合理限制。從我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的歷史來(lái)看,“企業(yè)辦社會(huì)”向“勞、資、政三方籌資”的根本轉(zhuǎn)變,就是“權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”理念在社會(huì)保險(xiǎn)立法中的鮮明體現(xiàn)。

(二)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持發(fā)展型社會(huì)保障理念

西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度改革從“國(guó)家福利”向“工作福利”的根本轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊?guó)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)制度改革提出兩個(gè)最嚴(yán)肅的問題:中國(guó)究竟需要一部什么樣的《社會(huì)保險(xiǎn)法》?有哪些問題需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》解決?回答第一個(gè)問題,首先需要厘清中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革面臨的新形勢(shì),即傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)所秉承的僅僅關(guān)注反貧困、保生存的理念已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)中人們對(duì)安全感和幸福感的強(qiáng)烈訴求,而以國(guó)家“大包大攬”為典型特征的國(guó)家責(zé)任亦不能應(yīng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)面臨的新課題和新考驗(yàn)?；仡欀袊?guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革歷史,我們必須重新審視和反思傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)觀對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響和對(duì)參保人的負(fù)激勵(lì)作用,社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)參保人的自助能力和動(dòng)力,提供更多的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì),在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)人的全面發(fā)展,不斷增強(qiáng)人們的安全感和幸福感。這當(dāng)是中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)堅(jiān)持的主線。

當(dāng)我們清晰地認(rèn)識(shí)到中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革所面臨的復(fù)雜形勢(shì)后,重構(gòu)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的制度模式就不再那么困難了。從整體上看,中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的模式應(yīng)當(dāng)從消極、被動(dòng)和防御型社會(huì)保險(xiǎn)模式向積極、主動(dòng)和進(jìn)取型社會(huì)保險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)變;中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的中心任務(wù)是建立一種既符合世界趨勢(shì),又適應(yīng)中國(guó)國(guó)情,彰顯公平正義,促進(jìn)人的全面發(fā)展與社會(huì)和諧的發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)制度。發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)的根本涵義是:一方面,社會(huì)保險(xiǎn)首先應(yīng)當(dāng)促進(jìn)人的全面發(fā)展。即是說,社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)“以人為本”,把促進(jìn)人的全面發(fā)展置于基礎(chǔ)和首要位置,實(shí)現(xiàn)從保障人的基本權(quán)利向促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本轉(zhuǎn)變,把保障人權(quán)與滿足人的發(fā)展需要全面納入社會(huì)保險(xiǎn)各項(xiàng)制度的考慮和設(shè)計(jì)。另一方面,社會(huì)保險(xiǎn)還要積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的客觀需要,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供足夠的激勵(lì)和動(dòng)力,而不是簡(jiǎn)單地解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的各種問題。同時(shí),發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)需要廣泛參與,尤其是參保人的積極參與。這不僅是因?yàn)槿藗冏粤⒂^念與權(quán)利意識(shí)的崛起,也是因?yàn)榘l(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)必須始終立足于權(quán)利本身,還權(quán)于民。發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)的整體架構(gòu)為:以促進(jìn)就業(yè)和發(fā)展人力資源為中心,全面建構(gòu)有中國(guó)特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。這里,我們把促進(jìn)就業(yè)作為社會(huì)保險(xiǎn)新結(jié)構(gòu)的核心內(nèi)容,絕不是要把社會(huì)保險(xiǎn)與促進(jìn)就業(yè)兩種社會(huì)政策對(duì)立起來(lái),而是在社會(huì)保險(xiǎn)全球性危機(jī)與中國(guó)就業(yè)問題日益嚴(yán)峻的情況下,致力于在社會(huì)保險(xiǎn)與促進(jìn)就業(yè)之間建立一種全新的互動(dòng)機(jī)制與合作關(guān)系,構(gòu)建以促進(jìn)就業(yè)為中心任務(wù)的社會(huì)保險(xiǎn)新結(jié)構(gòu),破解社會(huì)保險(xiǎn)面臨的各種僵局和就業(yè)難題,實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與促進(jìn)就業(yè)兩者又快又好地協(xié)調(diào)發(fā)展[19]。

(三)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)樹立正確的公平與效率觀

西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度改革實(shí)踐無(wú)不說明:公平與效率的關(guān)系是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的“軸心關(guān)系”。在我們解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡問題、構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中,以公平正義為核心價(jià)值觀的社會(huì)政策的重要性日益凸現(xiàn)。同時(shí),社會(huì)政策的意義還不止于此,它還是形成社會(huì)凝聚力的一塊基石。如果說社會(huì)保險(xiǎn)立法已經(jīng)從主要為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)的效率觀向公平正義的價(jià)值觀轉(zhuǎn)變,那么,《社會(huì)保險(xiǎn)法》就應(yīng)當(dāng)把這種轉(zhuǎn)變予以確認(rèn)和表達(dá)。公平與效率是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,公平原則一般體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面;二是社會(huì)保險(xiǎn)基金的給付和具體糾紛的處理上應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。就前者而言,《社會(huì)保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定仍顯得不成熟,集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是最迫切需要社會(huì)保險(xiǎn)的農(nóng)民還沒有被這一民生法所覆蓋,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二十條、二十四條只是原則性地規(guī)定了“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”以及“國(guó)家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度”?！懊癫换脊?而患不均”,從社會(huì)保險(xiǎn)立法入手,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等保障上的“破冰”,當(dāng)是較為現(xiàn)實(shí)的選擇。二是《社會(huì)保險(xiǎn)法》仍沿用以身份、職業(yè)為導(dǎo)向的分類標(biāo)準(zhǔn),對(duì)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員有過度保障之嫌。“一種職業(yè),一種制度,一種法律”,不但未能促進(jìn)社會(huì)平等,反而可能擴(kuò)大社會(huì)不平等。社會(huì)保險(xiǎn)只有從以職業(yè)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的個(gè)別性制度逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿裥浴⑵栈菪缘闹贫劝才?方符合憲法有關(guān)平等權(quán)的規(guī)定[20]。在社會(huì)保險(xiǎn)“擴(kuò)面”問題上,人們擔(dān)心更多的是全民社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)加重政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成不可估量的危害。這里有一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū):即“社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)水平相適應(yīng)”本無(wú)問題,但卻被人們誤解了?；厮菸覈?guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革歷程,“社會(huì)保險(xiǎn)水平與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致”是一個(gè)一直被堅(jiān)持和貫徹的立法指導(dǎo)思想。它直接產(chǎn)生了“?；尽钡纳鐣?huì)保險(xiǎn)立法理念?！氨；尽敝饕轻槍?duì)我國(guó)公費(fèi)醫(yī)療過高而“體制外”的人員卻無(wú)醫(yī)療保障的兩個(gè)極端而提出的改革指導(dǎo)方針,但它不能推而廣之,適用于其他所有社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目,甚至成為社會(huì)保險(xiǎn)法的立法指導(dǎo)思想。需要指出的是,社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)保障體系的核心和支柱,是勞動(dòng)者福利權(quán)益的基本保障依據(jù)。我們不能希望等國(guó)家富裕后再建立健全社會(huì)保險(xiǎn)制度,因?yàn)槿魏螄?guó)家的錢總是有限的。一個(gè)國(guó)家建立合理科學(xué)的社會(huì)保險(xiǎn)制度與這個(gè)國(guó)家是否有經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力是沒有關(guān)系的。判斷社會(huì)保險(xiǎn)水平是否合理,應(yīng)當(dāng)看有限的社會(huì)保險(xiǎn)資源是否被有效地配置給那些最需要保障的人們。因此,“社會(huì)保險(xiǎn)水平與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相一致”不能被簡(jiǎn)單化,更不能讓中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)停留在“慈善的侏儒”階段。經(jīng)濟(jì)學(xué)家早就說過,發(fā)展中國(guó)家不必等著經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)以后再關(guān)注人們所享有的社會(huì)保障的自由。即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不好,收入水平不高,仍然可以通過一些社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目提高人們的生活水平。盡管法律制度內(nèi)沒有免費(fèi)的好處,一切有價(jià)值的東西都是有限的,但對(duì)包括社會(huì)保險(xiǎn)在內(nèi)的公共資源的合理配置,是民眾對(duì)政府作為的最大期待。社會(huì)保險(xiǎn)依據(jù)的是大數(shù)法則,是參保人共同參與、共同繳費(fèi)(包括雇主分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)與政府財(cái)政支持)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的互助機(jī)制。歷史反復(fù)證明:社會(huì)保障權(quán)得以較好保證的國(guó)家并不是 GDP增長(zhǎng)最快的國(guó)家,也不是經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的國(guó)家?！霸谙∪毙猿蔀橹饕萍s的條件下,應(yīng)堅(jiān)持所有新的法律方法都必須通過社會(huì)資源配置的某些改善來(lái)彌補(bǔ)其所引發(fā)的代價(jià)?！盵21]從根本上講,必須從個(gè)人福祉的角度來(lái)分析社會(huì)政策。這并不僅僅,甚至也不主要取決于個(gè)人的錢財(cái)[22]。即是說,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和生活資源的調(diào)配以及對(duì)社會(huì)保障支出的分配都不是取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的快慢與高低,而是取決于國(guó)家如何公平合理地配置公共資源和公共產(chǎn)品,并取決于國(guó)家是否把有限的資源配置給了那些最需要的個(gè)人和群體。如果真是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)成為社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值的障礙,那么,我們就應(yīng)當(dāng)檢討國(guó)家財(cái)政支出的正當(dāng)性與合理性問題?？上驳氖?《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)適用范圍的規(guī)定使社會(huì)保險(xiǎn)的公平理念向前“邁了一小步”?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第三條規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)制度堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針,社會(huì)保險(xiǎn)水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)?！薄皬V覆蓋”與西方發(fā)達(dá)國(guó)家改革所堅(jiān)持的福利普遍性原則都體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的公平理念,而“多層次”則體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)有的效率理念。就后者而言,公平原則要求社會(huì)保險(xiǎn)體系中的每一個(gè)成員承受的負(fù)擔(dān)與其自身的經(jīng)濟(jì)狀況保持一致;而相同社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域條件下的投保人所獲得的基本保障也應(yīng)當(dāng)是相同的,不論其最初繳納的保險(xiǎn)費(fèi)是多少。在出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)糾紛時(shí),應(yīng)以公平原則作為處理事務(wù)的指導(dǎo)精神[23]。

正確處理公平與效率的關(guān)系,目前迫切需要達(dá)成的共識(shí)是:一方面,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)影響重大,但絕非唯一因素,任何國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立,都必然受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化甚至觀念的影響。從保障社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)的角度來(lái)看,任何國(guó)家都是不夠的。我們還沒聽說哪一個(gè)國(guó)家真正能夠滿足人們對(duì)社會(huì)福利增長(zhǎng)的需求。我們只能說,人們對(duì)社會(huì)福利增長(zhǎng)的需求是無(wú)限的,國(guó)家的責(zé)任應(yīng)當(dāng)是不斷增進(jìn)人們的福利:首先是讓人們有安全感,其次是讓人們有幸福感。這就是為什么現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)正經(jīng)歷著從僅僅關(guān)注反貧困、保生存的防御和被動(dòng)保障觀向注重維持生活水平質(zhì)量、增加個(gè)人安全感的進(jìn)取和發(fā)展保障觀轉(zhuǎn)變的根本原因。另一方面,我們強(qiáng)調(diào)社會(huì)保險(xiǎn)需要公平理念,并不是要否定效率。應(yīng)當(dāng)說,從社會(huì)保險(xiǎn)的本質(zhì)出發(fā),社會(huì)保險(xiǎn)恰恰是公平的象征,它的效率只能來(lái)自公平,是公平里面出效率,而且在社會(huì)保險(xiǎn)中講效率的根本目的也是為了更加公平。因此,社會(huì)保險(xiǎn)視野中的公平與效率的關(guān)系是目標(biāo)與手段的基本關(guān)系,社會(huì)保險(xiǎn)中的效率是有條件的而不是無(wú)條件的,目標(biāo)與手段的基本關(guān)系千萬(wàn)不能本末倒置。

(四)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化政府的角色與義務(wù)

政府在社會(huì)保險(xiǎn)中應(yīng)扮演什么角色以及如何扮演,是社會(huì)政策領(lǐng)域的一個(gè)根本問題,無(wú)論如何處理,都會(huì)產(chǎn)生全局性的影響。回顧中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度 30年改革歷史,我們大致可以作如下兩個(gè)方面的歸結(jié):一方面,中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革基本上是一個(gè)政府逐步放權(quán)于市場(chǎng)的過程,在這個(gè)過程中,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也經(jīng)歷了一個(gè)政府職能轉(zhuǎn)變甚至演變?yōu)檎顺龅倪^程;另一方面,大多數(shù)有關(guān)社會(huì)政策和社會(huì)保險(xiǎn)的概念和理論主要來(lái)自西方,中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法過程中的一些主導(dǎo)思想,基本上都來(lái)自西方經(jīng)典著作或這一時(shí)期他們的改革理論和經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),在考慮社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革時(shí),我們被和西方國(guó)家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是一個(gè)從社會(huì)主義“大鍋飯”的全民福利基礎(chǔ)出發(fā),西方很多發(fā)達(dá)國(guó)家則是在福利國(guó)家“全民福利”的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革,很多問題具有表面上的共同性,這使我們把他們要改革的問題當(dāng)成了我們必須避免的問題[24]。因此,強(qiáng)化政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的角色與義務(wù),首先應(yīng)當(dāng)正確區(qū)分西方發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)兩種不同的語(yǔ)境,集中體現(xiàn)在兩個(gè)層面:一是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革所處的歷史階段不同?？v觀世界社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷程,我們不難發(fā)現(xiàn),社會(huì)保險(xiǎn)是在資本主義發(fā)展到一定階段的歷史產(chǎn)物,是工業(yè)化與資本主義生產(chǎn)方式的必然結(jié)果。社會(huì)保險(xiǎn)的主要目的是保護(hù)雇傭工人的生存權(quán)利并解決其生存危機(jī),化解社會(huì)矛盾,維護(hù)資本主義統(tǒng)治地位。處于轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革,則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義、促進(jìn)人的全面發(fā)展與社會(huì)和諧的一項(xiàng)重要社會(huì)政策。因此,我們不能被動(dòng)地用西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)處理中國(guó)的問題,而應(yīng)始終立足于中國(guó)國(guó)情,始終把握社會(huì)主義制度的本質(zhì)要求與社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中廣大人民的各種利益訴求。這就要求我們要通過社會(huì)保險(xiǎn)制度重構(gòu)社會(huì)公共資源與財(cái)政分配體系,把社會(huì)保險(xiǎn)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧的重要“推手”。在這種理念指導(dǎo)下,我們就不難理解為什么要強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的角色與義務(wù)這個(gè)事關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革成敗與發(fā)展方向的大問題。二是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革所遵循的路徑不同。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)正經(jīng)歷著從“國(guó)家福利”向“工作福利”的根本轉(zhuǎn)變,中國(guó)則是從殘缺型和基礎(chǔ)型社會(huì)保險(xiǎn)向完整型和發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)的根本轉(zhuǎn)變。西方福利國(guó)家社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是在資本主義已經(jīng)有相當(dāng)積累的基礎(chǔ)上進(jìn)行的,改革的直接動(dòng)因是過度的社會(huì)福利造成了一系列社會(huì)問題,轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)個(gè)人在社會(huì)保險(xiǎn)中的自主權(quán)和責(zé)任心。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革是伴隨著經(jīng)濟(jì)體制改革而逐步發(fā)展的,面臨比西方發(fā)達(dá)國(guó)家更加復(fù)雜的因素和環(huán)境,改革的一個(gè)重要任務(wù)是重構(gòu)政府與市場(chǎng)在社會(huì)保險(xiǎn)中的關(guān)系,不斷增大廣大勞動(dòng)者的福利權(quán)益。這就要求政府在社會(huì)保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)更加積極主動(dòng),不斷建立健全社會(huì)保險(xiǎn)體系,提升社會(huì)保險(xiǎn)水平。清晰地認(rèn)識(shí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家和中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)所處的不同歷史階段和社會(huì)保險(xiǎn)制度改革所遵循的不同路徑,是正確判斷政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中應(yīng)有角色與義務(wù)的關(guān)鍵。

同時(shí),我們強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中的角色與義務(wù),還與中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的實(shí)踐密不可分。總結(jié)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革 30年的實(shí)踐,一個(gè)最值得檢討的不足或教訓(xùn)就是政府責(zé)任還沒有完整地構(gòu)建起來(lái),主要包括:一是歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任不清晰?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第十三條第一款只是原則性地規(guī)定“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)”,但對(duì)于如何準(zhǔn)確測(cè)算舊制度下對(duì)中老年職工的養(yǎng)老金責(zé)任以及如何準(zhǔn)確測(cè)算新制度的未來(lái)負(fù)擔(dān)水準(zhǔn)等實(shí)質(zhì)問題卻持回避態(tài)度。二是政府財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任模糊。其應(yīng)承擔(dān)的雇主繳費(fèi)責(zé)任因機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革不同步而未履行,其應(yīng)承擔(dān)的因制度轉(zhuǎn)軌而出現(xiàn)的中老年職工養(yǎng)老金歷史欠賬亦未有明晰的測(cè)量與合理的承擔(dān)責(zé)任規(guī)劃,其應(yīng)承擔(dān)的確保社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行的公共財(cái)政責(zé)任還未能全部承擔(dān),如社會(huì)保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后的格局就構(gòu)成了該制度良好運(yùn)行的重大制約因素。三是中央政府與地方政府的責(zé)任含混不清?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第五條只是原則性地規(guī)定了“縣級(jí)以上人民政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”,缺乏明確、合理的責(zé)任分擔(dān)依據(jù)。四是用人單位、勞動(dòng)者、政府三方之間的責(zé)任分擔(dān)缺乏正常的標(biāo)準(zhǔn)。各地責(zé)任分擔(dān)比重及繳費(fèi)費(fèi)率差異較大,客觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所需要的公平環(huán)境造成了損害[25]。

強(qiáng)化政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的角色與義務(wù),首先要樹立社會(huì)保險(xiǎn)的國(guó)家責(zé)任觀念。社會(huì)保險(xiǎn)是一項(xiàng)事關(guān)基本民生的重大制度安排,反思中國(guó)改革開放 30年的歷史,我們正面臨有目共睹的“有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展”的陷阱,短短的 30年過后,中國(guó)社會(huì)的貧富差距幾乎接近警戒線,相當(dāng)一部分社會(huì)成員未能分享到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。這種社會(huì)分化的局面對(duì)社會(huì)凝聚力以及社會(huì)穩(wěn)定的沖擊之大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出我們的想象;若不慎重解決,我們將付出昂貴的社會(huì)代價(jià)。面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的新形勢(shì)、新課題和新考驗(yàn),政府應(yīng)有的姿態(tài)是:既要積極主動(dòng)地參與到社會(huì)保險(xiǎn)中來(lái),而不能僅僅把自己定位在一個(gè)輔助、次要和被動(dòng)的位置;又必須與社會(huì)保險(xiǎn)保持適當(dāng)?shù)木嚯x。政府必須在社會(huì)保險(xiǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用必須基于這樣一種認(rèn)識(shí),即只有政府承擔(dān)起為社會(huì)成員提供社會(huì)福利的責(zé)任,才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而更有保障的利益共享機(jī)制[26]。同時(shí),政府主導(dǎo)作用的一個(gè)具體表現(xiàn)是承擔(dān)起社會(huì)福利的投資主體角色,即政府要確立其在社會(huì)保險(xiǎn)中的前沿位置,從社會(huì)保險(xiǎn)的后方走向前臺(tái)。譬如,在社會(huì)保險(xiǎn)金的分擔(dān)中,社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)屬性決定了三方籌資機(jī)制。盡管世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)模式不盡相同,但三方負(fù)擔(dān)的方式是最符合社會(huì)保險(xiǎn)的特點(diǎn)和實(shí)踐要求的一種模式。另外,從世界各國(guó)社會(huì)保障制度改革的歷史長(zhǎng)河中,我們注意到這樣一個(gè)趨勢(shì):隨著改革的不斷深入,政府越來(lái)越重視其在社會(huì)保險(xiǎn)制度中的角色重構(gòu)。一方面,政府在社會(huì)保險(xiǎn)方面的直接參與作用逐步減少,而將重點(diǎn)放在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的法律保證、制度規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)上;另一方面,政府從社會(huì)保險(xiǎn)中剝離出來(lái)的那部分再分配功能已經(jīng)逐步由社會(huì)救助計(jì)劃承擔(dān),其結(jié)果是大大加強(qiáng)了政府通過社會(huì)救助計(jì)劃對(duì)公民提供最基本的社會(huì)保障的責(zé)任。這意味著社會(huì)救助制度與社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的方向是不同的,在將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則和私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與引入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的過程中,政府的職能調(diào)整和工作重心也隨之發(fā)生變化[27]。應(yīng)當(dāng)看到,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革必須置身于整個(gè)社會(huì)保障制度體系,統(tǒng)籌安排各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的恰當(dāng)角色,合理運(yùn)用各個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的作用機(jī)制,整合社會(huì)保障體系的各項(xiàng)資源,最大化發(fā)揮其應(yīng)有的積極效用。立足于福利國(guó)家的深刻教訓(xùn)和我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平,并考慮到社會(huì)保險(xiǎn)與其所承載的以促進(jìn)就業(yè)為代表的新的價(jià)值功能之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,在強(qiáng)調(diào)政府角色與義務(wù)的同時(shí),也要防止“早熟的福利國(guó)家”[28],即應(yīng)當(dāng)讓社會(huì)保險(xiǎn)與國(guó)家財(cái)政保持適當(dāng)?shù)木嚯x。當(dāng)然,這并不意味著為政府推卸責(zé)任又找了一個(gè)美麗的借口。關(guān)鍵是如何把握好政府介入社會(huì)保險(xiǎn)的度,也就是如何處理好公平與效率的關(guān)系。

其次要建立健全政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的責(zé)任制度體系。社會(huì)保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)責(zé)任分擔(dān),勞、資、政三方共同參與并按比例分擔(dān)一定責(zé)任是世界各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的通行規(guī)則。政府在社會(huì)保險(xiǎn)中事實(shí)上承擔(dān)著財(cái)政支持、行政監(jiān)督和公共服務(wù)等三種主要責(zé)任。其中:政府的財(cái)政責(zé)任又包括兩個(gè)方面:一是作為雇主為其工作人員參加社會(huì)保險(xiǎn)承擔(dān)繳費(fèi)義務(wù);二是作為政府采取補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)支出或者分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi),以及提供管理及運(yùn)行經(jīng)費(fèi)等方式來(lái)承擔(dān)公共財(cái)政惠及全民的責(zé)任[29]。從國(guó)際范圍來(lái)看,據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示:以 2006年社會(huì)保障性支出占國(guó)家財(cái)政支出總額的比例為例,挪威為 52.25%,瑞典為 44.14%,法國(guó)為 39.39%,德國(guó)為 39.17%,英國(guó)為 27.40%,日本為 25.65%,美國(guó)為 20.55%,我國(guó)僅為10.87%。在建設(shè)和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)等執(zhí)政理念的指導(dǎo)下,強(qiáng)化政府對(duì)以社會(huì)保險(xiǎn)為支柱的社會(huì)保障的投入,是非常必要的。目前,我國(guó)理論界比較認(rèn)可及實(shí)踐中通常的做法是政府補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)支出 (即“托底政策”)①《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)“托底政策”采取了保留態(tài)度。相關(guān)規(guī)定包括:第五條第二款規(guī)定:“國(guó)家多渠道籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持?！钡谑粭l第二款規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)以及政府補(bǔ)貼等組成?！钡谑龡l第二款規(guī)定:“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí),政府給予補(bǔ)貼?！钡诙鍡l第二、三款規(guī)定:“城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼相結(jié)合?！薄跋硎茏畹蜕畋Ｕ系娜恕适趧?dòng)能力的殘疾人、低收入家庭六十周歲以上的老年人和未成年人等所需個(gè)人繳費(fèi)部分,由政府給予補(bǔ)貼?！钡诹鍡l規(guī)定:“社會(huì)保險(xiǎn)基金通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡?？h級(jí)以上人民政府在社會(huì)保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí),給予補(bǔ)貼?！薄５矐?yīng)當(dāng)看到,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的歷史階段性和價(jià)值取向決定了政府在社會(huì)保險(xiǎn)中的“托底政策”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,必須依法明確政府分擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的比例責(zé)任?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此沒有明確規(guī)定,不能不說是一個(gè)立法上的疏忽。另外,政府還應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保險(xiǎn)問題。非正規(guī)就業(yè)是我國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的一種新的重要就業(yè)形式,是指在勞動(dòng)者時(shí)間、收入報(bào)酬、工作場(chǎng)地、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)關(guān)系等幾方面 (至少是一方面)不同于建立在工業(yè)化和現(xiàn)代工廠制度基礎(chǔ)上的、傳統(tǒng)的主流就業(yè)方式的各種就業(yè)形式的總稱[30]。目前,我國(guó)非正規(guī)就業(yè)人員主要由進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民、城市國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)的下崗失業(yè)人員構(gòu)成。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示,我國(guó)非正規(guī)就業(yè)人員的規(guī)模約為 9000萬(wàn)[31]。非正規(guī)就業(yè)人員在社會(huì)保險(xiǎn)方面面臨的一個(gè)棘手問題是,養(yǎng)老保險(xiǎn)新政策實(shí)施后,參保人員繳費(fèi)負(fù)擔(dān)加重,斷保的風(fēng)險(xiǎn)可能加大。按照國(guó)務(wù)院[2005]38號(hào)文件《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》統(tǒng)一參保繳費(fèi)政策后,多數(shù)地區(qū)除費(fèi)率有所提高外,繳費(fèi)基數(shù)也大幅上升,加大了參保人員負(fù)擔(dān)。以北京市為例:如按國(guó)務(wù)院 38號(hào)文件 20%的社會(huì)平均工資繳費(fèi),以北京市 2005年 32808元的社會(huì)平均工資計(jì)算,則每月需要繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)為 548元,比原來(lái)的 127元增加了 421元,是原來(lái)的 4.3倍。這樣的繳費(fèi)負(fù)擔(dān),一方面,原來(lái)按最低檔參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的靈活就業(yè)人員(占該市靈活就業(yè)參保者的53%)肯定承擔(dān)不起,因而一半以上的低收入非正規(guī)就業(yè)參保人員將面臨斷保的風(fēng)險(xiǎn);另一方面,尚未參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的非正規(guī)就業(yè)人員因本人及家庭窘迫的收入和生活狀況,將難以跨越統(tǒng)一后的制度門檻[32]。如何解決大量非正規(guī)就業(yè)人員在制度轉(zhuǎn)換過程中的社會(huì)保險(xiǎn)問題,是政府面臨的又一現(xiàn)實(shí)問題。就社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法而言,我們認(rèn)為,政府既要激勵(lì)有能力的非正規(guī)就業(yè)人員參加社會(huì)保險(xiǎn),強(qiáng)制用人單位切實(shí)履行繳費(fèi)義務(wù),也要容忍無(wú)確定雇主又無(wú)繳費(fèi)能力的低收入非正規(guī)就業(yè)者不參加社會(huì)保險(xiǎn),他們的基本保障問題應(yīng)由國(guó)家普遍性的非繳費(fèi)型福利制度來(lái)“兜底”解決。關(guān)于這一點(diǎn),《社會(huì)保險(xiǎn)法》既有突破,也存不足。突破之處在于《社會(huì)保險(xiǎn)法》第五條第三款規(guī)定的國(guó)家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)。不足之處在于《社會(huì)保險(xiǎn)法》忽略了以單向性給付為特質(zhì)的社會(huì)救助制度對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的必要補(bǔ)充作用以及社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助制度如何銜接等重要問題。

最后還要求政府切實(shí)解決好制度轉(zhuǎn)軌過程中的歷史遺留問題和新問題。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的歷史遺留問題和改革成本的分擔(dān)問題,實(shí)際上是新舊兩種模式轉(zhuǎn)換中的問題。自新中國(guó)成立以來(lái)到改革前的社會(huì)保險(xiǎn)制度,其顯著特征是社會(huì)保險(xiǎn)基金無(wú)積累、保險(xiǎn)項(xiàng)目無(wú)統(tǒng)籌和保險(xiǎn)待遇與個(gè)人繳費(fèi)無(wú)關(guān)聯(lián)。在新的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌制度下,用人單位將原來(lái)由自己承擔(dān)的對(duì)勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)責(zé)任通過繳費(fèi)義務(wù)交還給社會(huì)。從表面上看,這種從“單位辦社會(huì)”到“社會(huì)辦保險(xiǎn)”的轉(zhuǎn)化似乎對(duì)勞動(dòng)者沒有什么影響,但從整個(gè)制度成本的角度來(lái)看,用人單位履行繳費(fèi)義務(wù),僅僅是對(duì)處于勞動(dòng)階段的勞動(dòng)者在改革后的基金積累。從勞動(dòng)者個(gè)人權(quán)利的正當(dāng)性來(lái)看,勞動(dòng)者在改革前沒有社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的勞動(dòng)年限在改革后必須得到承認(rèn),這就必然產(chǎn)生由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)這種新舊制度轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致的改革成本的問題。同時(shí),按照《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》的規(guī)定以及我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo),事業(yè)單位的社會(huì)保險(xiǎn)正逐步納入社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌體系,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民的社會(huì)保險(xiǎn)與統(tǒng)籌也被提上議程,他們都面臨與國(guó)有企業(yè)中老年職工養(yǎng)老保險(xiǎn)類似的問題。如果《社會(huì)保險(xiǎn)法》無(wú)視這些重大的社會(huì)變化,無(wú)視制度轉(zhuǎn)軌過程中大量的社會(huì)成本,或者武斷地將改革形成的成本加諸現(xiàn)在的繳費(fèi)主體,簡(jiǎn)單奉行“以支定收”的原則,那么,我們的社會(huì)就會(huì)失去最起碼的公平與正義。關(guān)鍵問題是,這些改革的成本由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)呢?答案是顯而易見的,政府必須成為改革成本的消化者。道理非常簡(jiǎn)單:在我國(guó)長(zhǎng)期奉行的“先建設(shè),后享受”的發(fā)展理念指導(dǎo)下,“低工資、低消費(fèi)”模式使勞動(dòng)者創(chuàng)造的財(cái)富過多地由國(guó)家取走,主要被用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的投資與發(fā)展。勞動(dòng)者的工資中,除了本人及其供養(yǎng)的家庭人口基本生存需要之外,再也無(wú)法承載社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù),用人單位應(yīng)當(dāng)用于勞動(dòng)者社會(huì)保險(xiǎn)基金積累的費(fèi)用,也被國(guó)家以建設(shè)和發(fā)展的名義取走。因此,國(guó)家才是社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的利益相對(duì)人,國(guó)家承擔(dān)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革的成本,是理所當(dāng)然的[33]。值得注意的是,《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十三條第一款規(guī)定:“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前,視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)?！彼m然體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的支持和政府對(duì)新舊制度轉(zhuǎn)軌所形成的改革成本的關(guān)注,但是,這種支持和關(guān)注仍然是不夠的。有兩個(gè)問題需要《社會(huì)保險(xiǎn)法》徹底解決:一是政府對(duì)中老年職工養(yǎng)老金的歷史欠賬應(yīng)當(dāng)做出明確的測(cè)量與合理的承擔(dān)責(zé)任規(guī)劃;二是加大對(duì)事業(yè)單位職工、進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民等群體的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌的制度化建設(shè)。

(五)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)促進(jìn)勞動(dòng)者公平分享改革發(fā)展成果

社會(huì)保險(xiǎn)是事關(guān)基本民生的重大制度安排,是一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的基本社會(huì)政策。社會(huì)主義制度的性質(zhì)決定了我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都在于“不斷提高人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活水平”,而以“執(zhí)政為民”、“和諧社會(huì)”、“以人為本”等為代表的執(zhí)政新理念則把各項(xiàng)改革的核心價(jià)值觀推向了極致。社會(huì)保險(xiǎn)制度改革也不例外。從根本上講,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革不僅要解決該制度本身所面臨的各種問題,也要解決社會(huì)保險(xiǎn)在新的歷史條件下如何更好為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的問題,更要解決人們?nèi)绾卧诂F(xiàn)代社會(huì)中全面發(fā)展與自由的問題,最終致力于實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會(huì)和諧可持續(xù)發(fā)展的良性互動(dòng)。

當(dāng)前,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)步入深水區(qū),遇到了一些困難和障礙,甚至在 GDP不斷增長(zhǎng)的情況下,人們對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革所持的不滿情緒和懷疑態(tài)度還比較普遍。問題并非出在改革本身,而在于我們的改革是否堅(jiān)持了符合民意的理念,是否滿足了廣大人民的合法利益訴求。必須強(qiáng)調(diào)的是,作為一項(xiàng)涉及基本民生的重大制度的改革,如果缺乏民意的堅(jiān)定支持,或者出現(xiàn)偏差,改革的成果可能被葬送,而且,在這個(gè)階段任何激烈的沖突都會(huì)帶來(lái)難以想象的后果。因此,社會(huì)保險(xiǎn)立法必須始終關(guān)注民意,通過多種途徑和辦法,使社會(huì)保險(xiǎn)成為全體勞動(dòng)者共享改革發(fā)展成果的一個(gè)重要途徑。這當(dāng)是《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)有的歷史責(zé)任。

三、社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)承載新的歷史使命

如果說先進(jìn)的理念是社會(huì)保險(xiǎn)立法的精神和靈魂,那么,要把這些精神和靈魂貫穿于具體的立法規(guī)定和制度設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)立法從理念到制度、從應(yīng)然到實(shí)然的根本轉(zhuǎn)化,就必須有一種清晰的立法目標(biāo)做指導(dǎo)。因此,在厘定社會(huì)保險(xiǎn)立法理念的基礎(chǔ)上,繼續(xù)探討社會(huì)保險(xiǎn)的立法目標(biāo)和歷史使命,就不再是一個(gè)純粹的理論研究范式,更是一個(gè)事關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)立法如何實(shí)踐并如何為社會(huì)服務(wù)的重大現(xiàn)實(shí)問題。整體而言,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)承載的歷史使命是一個(gè)有機(jī)體系,其主要包括:

(一)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)解除勞動(dòng)者的后顧之憂,增進(jìn)其福利

解除勞動(dòng)者的后顧之憂并增進(jìn)其福利,是社會(huì)保險(xiǎn)法的核心價(jià)值觀和宗旨。社會(huì)保險(xiǎn)制度自誕生之日起,就承載著維護(hù)勞動(dòng)者基本權(quán)利的核心功能?？v觀世界社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷史,我們可以發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象,即凡是社會(huì)保險(xiǎn)制度健全的國(guó)家,勞動(dòng)者的諸多后顧之憂都得到了有效解除,勞資關(guān)系也必定由相互對(duì)立走向妥協(xié)與合作,社會(huì)因此步入和諧;凡是想獲得健康、持續(xù)、文明發(fā)展的國(guó)家或地區(qū),都必定高度重視社會(huì)保險(xiǎn)制度的建設(shè)[34]。中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法,也應(yīng)當(dāng)把解除勞動(dòng)者的后顧之憂作為最基本的立法宗旨;同時(shí),伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展,作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的一種重要社會(huì)政策,社會(huì)保險(xiǎn)立法還應(yīng)當(dāng)不斷增進(jìn)勞動(dòng)者的福利,逐步實(shí)現(xiàn)從維護(hù)基本權(quán)利到提升勞動(dòng)者生活質(zhì)量的根本轉(zhuǎn)變。這要求社會(huì)保險(xiǎn)立法在目標(biāo)定位、保險(xiǎn)項(xiàng)目、保險(xiǎn)水平和保險(xiǎn)權(quán)益救濟(jì)等方面做出全面、細(xì)致、可行的規(guī)定,使社會(huì)保險(xiǎn)法能夠真正促進(jìn)勞動(dòng)者福利權(quán)益的發(fā)展。關(guān)于這一點(diǎn),《社會(huì)保險(xiǎn)法》開宗明義地規(guī)定了其立法宗旨?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第一條規(guī)定:“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系,維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇的合法權(quán)益,使公民共享發(fā)展成果,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定,根據(jù)憲法,制定本法?！爆F(xiàn)在的問題是,如何把這個(gè)立法目標(biāo)恰如其分地體現(xiàn)在各項(xiàng)制度與規(guī)定中,這是《社會(huì)保險(xiǎn)法》需要不斷完善的實(shí)質(zhì)問題。

(二)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)以人為本,促進(jìn)人的全面發(fā)展與自由

以人為本并促進(jìn)人的全面發(fā)展與自由,是社會(huì)保險(xiǎn)法的基石。如果說社會(huì)保險(xiǎn)法要實(shí)現(xiàn)其保障勞動(dòng)者福利權(quán)益的核心價(jià)值觀和宗旨,那么,以人為本并促進(jìn)人的全面發(fā)展與自由,則是社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)現(xiàn)這個(gè)核心價(jià)值觀和宗旨的基石。就像滿足人的發(fā)展需要是包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展在內(nèi)的所有社會(huì)發(fā)展的本源一樣,社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法也要確立這一最基本也是最重要的目標(biāo)?，F(xiàn)代福利國(guó)家強(qiáng)調(diào)要保證每一個(gè)公民最低標(biāo)準(zhǔn)的收入、營(yíng)養(yǎng)、保健、教育和住房,認(rèn)為公民享受這些服務(wù)是屬于公民的基本權(quán)利而不是接受施舍。我國(guó)早在 1954年公布的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》中就確認(rèn)了享有社會(huì)保障權(quán)是公民的基本權(quán)利。無(wú)論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍福利性原則,還是我國(guó)近年來(lái)在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中強(qiáng)調(diào)的廣覆蓋原則,都體現(xiàn)了以人為本的精神。在新的歷史背景下,以人為本是“科學(xué)發(fā)展觀”的本質(zhì)要求,是“科學(xué)發(fā)展觀”在社會(huì)保險(xiǎn)法中的貫徹和落實(shí)。以人為本對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)法的根本要求是:社會(huì)保險(xiǎn)法不僅要確認(rèn)勞動(dòng)者享有的社會(huì)保險(xiǎn)和福利權(quán)益,而且要把保障勞動(dòng)者各種福利權(quán)益的理念根植于具體的制度設(shè)計(jì);不僅要積極滿足勞動(dòng)者的各種福利需要,而且要把促進(jìn)人的全面發(fā)展和自由與權(quán)利保障有機(jī)結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)代社會(huì)最強(qiáng)勁的潮流是對(duì)個(gè)人成就與自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的追求。那些始終處于選擇、決定和自我塑造過程中的個(gè)體,他們渴望成為自己生活的主人,成為自我認(rèn)同的建構(gòu)者,享受私人空間的自由,這是我們這個(gè)時(shí)代的核心特征。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,隨著人們個(gè)體意識(shí)、自主觀念和權(quán)利意識(shí)的不斷崛起和強(qiáng)化,傳統(tǒng)的社會(huì)保險(xiǎn)也必須有一個(gè)重大的轉(zhuǎn)型,首先是制度目標(biāo)與歷史使命的轉(zhuǎn)型,即社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)以人為本,旨在增強(qiáng)參保人的自助能力、動(dòng)力和競(jìng)爭(zhēng)能力,促進(jìn)人的全面發(fā)展與自由。同時(shí),在這種目標(biāo)與使命的指引下,檢視社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法是非常必要的。譬如,《社會(huì)保險(xiǎn)法》所堅(jiān)持的“廣覆蓋”原則就值得認(rèn)真反思。換句話說,“廣覆蓋”真的能體現(xiàn)以人為本的精神嗎?以我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為基礎(chǔ)建立起來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)制度,一直以“勞動(dòng)”為權(quán)利的基礎(chǔ),伴隨著新的社會(huì)保障理念的誕生,在公平正義核心價(jià)值觀的指引下,現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)不宜再全部與“勞動(dòng)”掛鉤,建立覆蓋全民的特定項(xiàng)目的社會(huì)保險(xiǎn)體系勢(shì)在必行。實(shí)際上,“廣覆蓋”僅僅是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革過程中為盡快將未納入統(tǒng)籌范圍的群體納入而確立的方針,帶有明顯的過渡性質(zhì),不能作為具有突出穩(wěn)定性特征的社會(huì)保險(xiǎn)法的方針。因此,《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)有的姿態(tài)是:不要盲目地堅(jiān)持“廣覆蓋”原則,而應(yīng)認(rèn)真思考建立惠及全民社會(huì)保險(xiǎn)體系的項(xiàng)目與制度本身的現(xiàn)實(shí)問題。

(三)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)就業(yè)

促進(jìn)就業(yè)是社會(huì)保險(xiǎn)法在新的歷史背景下肩負(fù)的又一歷史使命,是實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法的核心價(jià)值觀和宗旨的根本途徑?，F(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)理念認(rèn)為,面對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革過程中財(cái)政危機(jī)與福利水平之間的深刻沖突、充分就業(yè)與擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)支出難以兼顧,以及高福利高補(bǔ)貼社會(huì)保險(xiǎn)導(dǎo)致不勞而獲或少勞多獲的現(xiàn)象日益突出等被動(dòng)局面,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革應(yīng)當(dāng)建立一種發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)模式,發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)以促進(jìn)就業(yè)為中心。一般認(rèn)為,就業(yè)是人們生活的核心,是人們?nèi)谌肷鐣?huì)、實(shí)現(xiàn)自我以及為后代帶來(lái)希望的基本手段;就業(yè)是民生之本,是安邦之策。近年來(lái),大多數(shù)歐美國(guó)家對(duì)失業(yè)者從提供“被動(dòng)的”收入保障轉(zhuǎn)向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”[35]。就對(duì)受助者的要求而言,以就業(yè)為核心的社會(huì)政策也是“第三條道路”所主張的權(quán)利與責(zé)任結(jié)合的實(shí)踐①“第三條道路”在社會(huì)福利方面的主要觀點(diǎn)之一是認(rèn)為福利國(guó)家造成權(quán)利與責(zé)任脫鉤,因此主張社會(huì)政策要體現(xiàn)責(zé)任與權(quán)利共存。A.Giddens.The ThirdW ay.Cambridge:Po lity Press,1998.。該主張認(rèn)為,公民有獲得政府幫助的權(quán)利,但必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,即參加工作。每個(gè)公民在享受福利的同時(shí),要盡到社會(huì)責(zé)任,通過參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)與就業(yè)、納稅、貢獻(xiàn)等多種途徑來(lái)履行自己的責(zé)任。在社會(huì)福利向“工作福利”轉(zhuǎn)變的過程中,很多歐美國(guó)家都對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行了調(diào)整,其中一個(gè)主要內(nèi)容就是激勵(lì)受助者回歸工作崗位[36]。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)并未帶來(lái)就業(yè)的高增長(zhǎng),當(dāng) GDP不斷飛漲的時(shí)候,中國(guó)卻因?yàn)榫蜆I(yè)問題成了“睡不著”的國(guó)家?？梢哉f,無(wú)論我們?cè)鯓又匾暰蜆I(yè)問題,都不過分。當(dāng)建立以促進(jìn)就業(yè)為中心任務(wù)的發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)模式成為時(shí)代主旋律的時(shí)候,社會(huì)保險(xiǎn)法就必須承載一個(gè)新的歷史使命即必須有利于促進(jìn)就業(yè)。為了達(dá)成這一歷史使命,社會(huì)保險(xiǎn)法必須注意以下三個(gè)基本問題:

一是社會(huì)保險(xiǎn)法的覆蓋面應(yīng)當(dāng)充分兼顧勞動(dòng)者就業(yè)問題。如上文所述,“廣覆蓋”僅僅是一種帶有過渡性質(zhì)的改革方案,它不能替代具有特定項(xiàng)目并覆蓋全民的社會(huì)保險(xiǎn)體系。政策與制度的著力點(diǎn)應(yīng)在于:我們需要認(rèn)真研究建立全民社會(huì)保險(xiǎn)體系的項(xiàng)目與制度本身的問題,在對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目科學(xué)分類的基礎(chǔ)上,優(yōu)先考慮哪些保險(xiǎn)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)首先納入全民社會(huì)保險(xiǎn)體系的問題。比較而言,由選擇性制度安排到普惠性制度,由受雇勞動(dòng)者到自由職業(yè)者和自我雇傭者等,是各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。同時(shí),在各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)過程中,社會(huì)保險(xiǎn)制度的覆蓋面并非一開始就是針對(duì)全體勞動(dòng)者的普惠性制度安排,而有一個(gè)逐步擴(kuò)大的漸進(jìn)過程。同時(shí),鑒于《勞動(dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)用工的深刻影響,社會(huì)保險(xiǎn)法必須扮演好化解各種矛盾的積極角色。進(jìn)一步講,在認(rèn)識(shí)并處理社會(huì)保險(xiǎn)與就業(yè)的關(guān)系上,我們需要達(dá)成這樣一種共識(shí):發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)只能促進(jìn)就業(yè),而不是阻礙就業(yè);發(fā)展型社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)促進(jìn)就業(yè)的基本功能就像“大禹治水”一樣,只能疏通,不能阻止。譬如,社會(huì)保險(xiǎn)法必須充分考慮中小企業(yè)的承受能力。據(jù)調(diào)查顯示:改革后企業(yè)承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)依然較重①以上海城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)為例,用人單位繳費(fèi)率為 37%,勞動(dòng)者繳費(fèi)率為 11%,兩者合計(jì)為 48%。劉金祥:“我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法的前車之鑒”,載《中國(guó)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)2008年年會(huì)論文集》,第 533頁(yè)。就我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平而言,這已經(jīng)是一個(gè)很高的要求了,它直接影響了用人單位招工的積極性和用工策略,最終是更多的勞動(dòng)者被擋在用人單位招工的“大門”之外。這時(shí)候,真正被剝奪的是廣大勞動(dòng)者,他們不僅喪失了就業(yè)機(jī)會(huì),而且喪失了通過社會(huì)保險(xiǎn)共享改革發(fā)展成果的機(jī)會(huì)。。這也是為什么很多企業(yè)不愿意甚至害怕與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的癥結(jié)所在。必須指出的是,中國(guó)的就業(yè)格局已經(jīng)發(fā)生了巨大變化,非公有制經(jīng)濟(jì)成為吸納勞動(dòng)力的主要陣地。大量勞動(dòng)者以靈活方式就業(yè),傳統(tǒng)的以單位為載體的社會(huì)保險(xiǎn)體系已經(jīng)不能適應(yīng)這種分散化、流動(dòng)性很強(qiáng)的就業(yè)格局?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》將為數(shù)眾多的非公有制經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員納入社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍,同時(shí)還應(yīng)充分考慮中小企業(yè)的承受能力,不宜和其他企業(yè)適用同等的法律,應(yīng)該允許國(guó)務(wù)院或各地作出適當(dāng)?shù)撵`活安排。改革思路是:國(guó)家在對(duì)中小企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)豁免或優(yōu)惠的內(nèi)容上既要考慮其特殊需求以及遵守現(xiàn)有制度的能力和現(xiàn)實(shí)可能性,減輕中小企業(yè)的負(fù)擔(dān),又要考慮如何保護(hù)被豁免企業(yè)職工的基本權(quán)利,不能因?yàn)橹行∑髽I(yè)的義務(wù)豁免而使其職工失去基本的保障[37]。

二是社會(huì)保險(xiǎn)的水平應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)就業(yè)。毋庸置疑,社會(huì)保險(xiǎn)水平首先應(yīng)符合公平正義的基本要求,而不能擴(kuò)大貧富差距。在社會(huì)保險(xiǎn)與促進(jìn)就業(yè)關(guān)系的范疇中,社會(huì)保險(xiǎn)水平的確立還取決于就業(yè)政策的能動(dòng)性和制度目標(biāo)。我們已經(jīng)注意到,積極的就業(yè)政策不僅要解決失業(yè)問題,還要促進(jìn)人的全面發(fā)展,不斷提升社會(huì)成員的福利水平。進(jìn)而,積極的就業(yè)政策對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的水平提出了新的要求:一方面,社會(huì)保險(xiǎn)水平在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平保持一致的基礎(chǔ)上,能夠促進(jìn)社會(huì)成員的福利增長(zhǎng),使全體國(guó)民公平分享改革發(fā)展成果。更為重要的是,如果適當(dāng)提高社會(huì)保險(xiǎn)水平,則可以降低民眾對(duì)就業(yè)的依賴,為就業(yè)“減壓”。另一方面,社會(huì)保險(xiǎn)水平的確立還必須為積極就業(yè)政策的有效實(shí)施留有余地,避免因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)水平過高而減損了積極就業(yè)政策應(yīng)有的制度效能[38]。比如,美國(guó)近期對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)金補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)做了專門研究,總體趨勢(shì)認(rèn)為對(duì)失業(yè)人員的保障水平不宜過高,一個(gè)重要原因在于要從更廣泛的視角思考失業(yè)問題,把社會(huì)保障與解決失業(yè)問題統(tǒng)籌謀劃,從制度上避免不愿工作而躺在國(guó)家福利政策上度日的弊端[39]。當(dāng)然,調(diào)整社會(huì)保險(xiǎn)水平并不是全面降低保障標(biāo)準(zhǔn),而是要在區(qū)分不同社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上,根據(jù)輕重緩急,建立多形式、多層次的社會(huì)保險(xiǎn)制度。同時(shí),在發(fā)展中國(guó)家普遍提高社會(huì)保障水平的情況下,降低社會(huì)保險(xiǎn)水平是改革中最為敏感的一個(gè)問題。主要原因是,讓國(guó)民接受那種一方受益而另一方受損的妥協(xié)策略是很不容易的,而選擇一種不讓任何人的利益受損的方案幾乎不可能。因此,在社會(huì)保險(xiǎn)水平的改革和調(diào)整中,必然有一個(gè)“軟著陸”的漸進(jìn)過程。

三是社會(huì)保險(xiǎn)金的支付條件和方式應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)就業(yè)?，F(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)觀認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)不僅要承載保障人的經(jīng)濟(jì)功能,也必須擔(dān)負(fù)投資資源與發(fā)展人的社會(huì)功能。在失業(yè)率居高不下的情形下,為了促進(jìn)人的全面發(fā)展,從根本上破解就業(yè)難題,各國(guó)普遍實(shí)施嚴(yán)格享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的條件和程序,使失業(yè)人員向崗位回歸。同時(shí),社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè),即建立有效的激勵(lì)機(jī)制,避免“搭便車”(free-rider p roblem)現(xiàn)象②“搭便車”理論的中心論點(diǎn)是:公共物品一旦存在,每個(gè)社會(huì)成員不管是否對(duì)該物品做過貢獻(xiàn),都能享受該物品帶來(lái)的好處。公共物品的這一特性決定了,當(dāng)一群理性的人聚在一起想為獲取某一公共物品而努力奮斗時(shí),其中的每一個(gè)人都可能想讓別人去為達(dá)到該目標(biāo)而努力,而自己則坐享其成。這樣一來(lái),就會(huì)形成所謂的搭便車?yán)Ь?。See O lson,M ancur.1966.The Logic of Co llective A ction.M ass.:Cam bridge University Press.,重新審視社會(huì)保險(xiǎn)資金的管理與投向,更加注重社會(huì)保險(xiǎn)資金在發(fā)展人的方面的有效性。譬如,改革社會(huì)保險(xiǎn)資金的融資方式,把它用在促進(jìn)就業(yè)和人力資源的開發(fā)上,而不是單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)效益而把社會(huì)保險(xiǎn)資金資本化。值得一提的是,對(duì)失業(yè)人員進(jìn)行培訓(xùn)是促進(jìn)就業(yè)的最有效途徑,各國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)為了實(shí)現(xiàn)就業(yè)目標(biāo),幾乎無(wú)一例外地將職業(yè)培訓(xùn)作為失業(yè)保險(xiǎn)工作和失業(yè)保險(xiǎn)金投放的重點(diǎn)。即是說,社會(huì)保險(xiǎn)基金的投向應(yīng)該更加接近保險(xiǎn)和服務(wù)的對(duì)象,應(yīng)當(dāng)向提升國(guó)民的就業(yè)技能與職業(yè)能力轉(zhuǎn)移和傾斜,而不應(yīng)局限于像撒胡椒面似的增加少量投入,或者把社會(huì)保險(xiǎn)仍然局限于低水平層面。所有這些重大的變化,都是我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)積極關(guān)注的,《社會(huì)保險(xiǎn)法》也應(yīng)當(dāng)深入思考如何促進(jìn)就業(yè)這一根本問題。

(四)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)有利于構(gòu)建和諧勞資關(guān)系

促進(jìn)和諧勞資關(guān)系的建設(shè),是社會(huì)保險(xiǎn)法肩負(fù)的最現(xiàn)實(shí)的歷史使命。從資本主義的發(fā)展史來(lái)看,勞資利益分歧與沖突始終是存在的。在勞資利益格局嚴(yán)重失衡的情形下,勞動(dòng)者只要年老、疾病、工傷時(shí)就會(huì)喪失收入來(lái)源,面臨生存危機(jī)。通過建立社會(huì)保險(xiǎn)制度,雇主必須承擔(dān)起為勞動(dòng)者參加各種社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的法定義務(wù),勞動(dòng)者則可以通過參加社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實(shí)際上兼顧了勞資雙方各自的利益訴求,在一定程度上平衡了勞資雙方的利益,使勞資雙方由對(duì)立走向妥協(xié)與合作,進(jìn)而促進(jìn)勞資關(guān)系走向和諧。在新的歷史背景下,勞資關(guān)系面臨更加復(fù)雜的環(huán)境和利益沖突,發(fā)軔于調(diào)節(jié)勞資矛盾的社會(huì)保險(xiǎn)法肩負(fù)著更為艱巨的歷史重任。同時(shí),社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法應(yīng)當(dāng)注意以下兩點(diǎn):一方面,擯棄“重資本、輕勞權(quán)”的舊思維,決不能以犧牲勞動(dòng)者合法利益來(lái)?yè)Q取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。也就是說,社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)對(duì)新時(shí)期勞動(dòng)者的利益訴求給予積極的回應(yīng),并使其制度化和法制化。另一方面,以“科學(xué)發(fā)展觀”為指導(dǎo),堅(jiān)持統(tǒng)籌與協(xié)調(diào),不能不切實(shí)際地加重用人單位的負(fù)擔(dān),置用人單位正當(dāng)利益于不顧,把用人單位推向改革的極端。換句話說,我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)保護(hù)勞動(dòng)者利益,是對(duì)改革開放 30年來(lái)發(fā)展道路的反思和經(jīng)濟(jì)自覺的結(jié)果,我們不可能希望一部社會(huì)保險(xiǎn)法就能夠解決勞動(dòng)者的所有問題。恰恰相反,社會(huì)保險(xiǎn)制度改革和社會(huì)保險(xiǎn)立法必然有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程,核心問題是如何處理好勞資雙方的利益沖突,也就是如何處理好市場(chǎng)與公平的矛盾。所有矛盾的化解,都必須通過改革與發(fā)展來(lái)最終解決?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》對(duì)此應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

(五)《社會(huì)保險(xiǎn)法》應(yīng)當(dāng)有利于推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)

推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè),是社會(huì)保險(xiǎn)法的終極目標(biāo)。作為社會(huì)保障體系的核心和支柱,社會(huì)保險(xiǎn)制度在維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定方面起著“減震”的關(guān)鍵作用。事實(shí)上,社會(huì)保險(xiǎn)通過有效化解勞資雙方的利益沖突和矛盾,解除勞動(dòng)者的后顧之憂,增強(qiáng)勞動(dòng)者的安全感,增進(jìn)勞動(dòng)者的福利權(quán)益,促進(jìn)人的全面發(fā)展與自由,使勞資雙方由對(duì)立走向妥協(xié)與合作。同時(shí),勞資關(guān)系是所有社會(huì)關(guān)系中的“軸心關(guān)系”,勞資關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,必然帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)關(guān)系的和諧與穩(wěn)定,進(jìn)而推進(jìn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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