江西構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的若干思考

○徐正華 （東華理工大學(xué)經(jīng)管學(xué)院 江西 撫州 344000）

一、江西當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的問題

1992年，按照民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），江西省在94個縣（區(qū)）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，這種養(yǎng)老保險模式一度被稱為“農(nóng)民交錢養(yǎng)活自己”。1998年以后，江西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本處于停滯狀態(tài)。實踐表明，1992年后建立起的“舊農(nóng)?！敝贫葘嵤┑男Ч懿焕硐耄湓蚴恰芭f農(nóng)?！敝贫仍O(shè)計存在一些問題。

1、缺乏公共財政支持

《基本方案》規(guī)定：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在資金籌集上堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。1999年以前，江西省參加農(nóng)保的多數(shù)農(nóng)民是個人繳付保險費，政府和集體沒有資金支持；少數(shù)是個人繳付保險費，集體給予資金補助。這樣，由于大多數(shù)集體無力或不愿對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給予補助，政府也沒有給予資金支持，絕大多數(shù)普通農(nóng)民得不到任何補貼。

2、基金保值增值困難

《基本方案》規(guī)定：基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值。但在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、投資人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式。目前國有銀行存款利率比國家規(guī)定計入個人賬戶的農(nóng)?；鹄实停r(nóng)保系統(tǒng)為了保證農(nóng)?；疬\營安全，不能輕易把農(nóng)?；鹜度雱e的增值渠道，再加上通貨膨脹等因素的影響，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金要保值增值相當(dāng)困難。

3、保障水平過低

《基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險費時，可以根據(jù)自己的實際情況分2元、4元、6元、8元……20元等10個檔次繳費。但由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度缺乏信心等原因，大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民投保時都選擇了保費最低的2元／月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農(nóng)民在繳費10年后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，每月可以領(lǐng)取4.7元，15年后每月可以領(lǐng)取9.9元。以江西省1993—1999年參加農(nóng)保的50萬人繳付的3.7億元農(nóng)保費計算，每人平均繳付的農(nóng)保費只有246.6元，這樣低的農(nóng)保繳費率到時候所得養(yǎng)老金自然是很低的，不能真正起到養(yǎng)老作用。

二、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的特征

1、按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的方式建立籌資機制

籌資模式的創(chuàng)新是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最為顯著的特點，也是新模式農(nóng)保與《基本方案》的根本區(qū)別。1992年民政部制定的原方案中規(guī)定了“個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持”的資金籌措原則，但在具體的實施環(huán)節(jié)中，集體補助有限、國家扶持畫餅，社會養(yǎng)老保險實質(zhì)上就是一種強制性的個人儲蓄。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分級補助補貼的資金將占一半左右，個人的繳費比例一般不超過50%，能較好地體現(xiàn)出個人、集體、國家三者在養(yǎng)老保險制度中的責(zé)任，激發(fā)廣大農(nóng)民參保的熱情和積極性，提高保障水平，擴大覆蓋率。

2、確立合理的繳費基數(shù)和籌資標(biāo)準(zhǔn)

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度確保農(nóng)民退休時養(yǎng)老待遇一般不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。新農(nóng)保參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險辦法，制定較為科學(xué)的籌資標(biāo)準(zhǔn)和繳費基數(shù)，農(nóng)民的基本養(yǎng)老金與參保人的繳費基數(shù)和繳費年限掛鉤，克服了絕大多數(shù)農(nóng)村居民由于選擇的投保檔次過低而出現(xiàn)的養(yǎng)老待遇養(yǎng)老作用微乎其微的尷尬。

3、養(yǎng)老基金采用了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合

大賬戶小統(tǒng)籌的模式改變了原方案中的單一的個人賬戶模式，且適時為農(nóng)民增發(fā)適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，以保障農(nóng)民的基本生活水平不因通貨膨脹等因素的影響而降低。

4、建立多層次全覆蓋的養(yǎng)老保障制度

我國城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的經(jīng)濟發(fā)展還有著較大的差別，這種差別在相當(dāng)長的時間內(nèi)難以消除。這就決定了我們在推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的時候，要面對現(xiàn)實，正視差別。為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保障全覆蓋，必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、不同人群的養(yǎng)老方式、不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進(jìn)行分類設(shè)計和分步實施。

5、與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度銜接

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的框架設(shè)計基本上與城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險制度相一致，區(qū)別主要在于繳費基數(shù)的不同，通過繳費基數(shù)的調(diào)節(jié)可在未來較好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接，根據(jù)農(nóng)村各地的不同時機情況，采取過渡的措施，逐步實現(xiàn)并軌。

三、江西構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策

1、建立“個人繳費、集體補助和政府補貼”三方分擔(dān)保險費的籌資機制

（1）個人繳費。為確保新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠有效運作和可持續(xù)發(fā)展，參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)在自愿的基礎(chǔ)上繳納一定的保費。江西新農(nóng)保制度可設(shè)計一套激勵農(nóng)民參保和繳費的機制。比如實行大賬戶小統(tǒng)籌模式，為每個參保人員建立農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險個人賬戶，個人繳納的基本養(yǎng)老保險費和村集體補助部分全部計入個人賬戶。以各地上年度農(nóng)民人均純收入為繳費基數(shù)，在統(tǒng)一基數(shù)的基礎(chǔ)上確定個人繳費比例為繳費基數(shù)的10%～30%，由參保人員根據(jù)自身經(jīng)濟承受能力自行選擇，選擇比例越高，繳費數(shù)額越大，將來領(lǐng)取的養(yǎng)老金越多。個人賬戶養(yǎng)老金依據(jù)本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得、長繳多得。

（2）集體補助。在參保個人繳費的基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)赜袟l件的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的經(jīng)濟實力，為參保農(nóng)民繳納一定比例的保費補助。江西新農(nóng)保原則上可規(guī)定“村集體按3%～10%的比例為每名參保人員進(jìn)行平均補助”，“集體土地轉(zhuǎn)為國有的按出讓收入10%的比例提取社會保險儲備金”，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處）財政按不低于3%的比例補助。

（3）政府補貼。當(dāng)?shù)卣畡t應(yīng)根據(jù)地方財政實力狀況，為農(nóng)民參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險提供一定的資金補貼。中央財政對江西最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，江西地方各級政府對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元；對選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費的，可給予適當(dāng)鼓勵，具體標(biāo)準(zhǔn)和辦法由江西省人民政府確定。對農(nóng)村重度殘疾人等繳費困難群體，地方政府應(yīng)為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。

2、構(gòu)建多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

為確保農(nóng)村居民社會養(yǎng)老保障全覆蓋，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須同江西經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，同農(nóng)民的承受能力相適應(yīng)，必須根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平、不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式、不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，來進(jìn)行分類設(shè)計和分步實施，建立與地區(qū)經(jīng)濟增長非均衡戰(zhàn)略相適應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老非均衡保障制度。首先，分地區(qū)推進(jìn)。在貧困型農(nóng)村，養(yǎng)老保險必須通過政府的非納費型社會救助養(yǎng)老金來進(jìn)行，建立起以生活救濟和生活資助為主的救濟性質(zhì)的社會保障制度。在溫飽型農(nóng)村，農(nóng)民基本生活需求已得到滿足，應(yīng)為這些地區(qū)的農(nóng)民提供養(yǎng)老和醫(yī)療方面的基本保障，同時積極推進(jìn)新型養(yǎng)老保險制度的試點。富裕型農(nóng)村主要集中于東南沿海和大城市的近郊，其農(nóng)民收入水平高，思想觀念新，對社會保障的要求也比較高，這類地區(qū)可積極實施城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險試點。其次，分人群實施。在同一地區(qū)內(nèi)部，由于其人群的就業(yè)方式和生活方式不同，不同人群的社會養(yǎng)老方式、保障水平和需求是不同的，針對這一點，必須分批推進(jìn)不同人群的養(yǎng)老保險。

3、提供新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律保障

各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法基本都是在1992年民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，普遍缺乏法律規(guī)定性，法律制度的欠缺給新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險帶來一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩(wěn)定、保險管理方面的隨意性和盲目性等，使農(nóng)村養(yǎng)老保險具有很大的不穩(wěn)定性。加快新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險立法進(jìn)程是關(guān)系到農(nóng)村養(yǎng)老保險的可持續(xù)性和農(nóng)村養(yǎng)老保險基金保值增值的一個根本性問題。為了保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正常運行，建議在目前修改《中華人民共和國社會保險法（草案）》的同時，擬定《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險條例》，以法律形式明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金的運營情況、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的監(jiān)督及相關(guān)部門的責(zé)任等。江西各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利推進(jìn)提供良好的法制環(huán)境保護(hù)。

4、處理好新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度間的關(guān)系

隨著江西城市化的不斷加快，越來越多的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，這對新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了迫切要求。從長期看，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)居民享有公平的養(yǎng)老權(quán)益，應(yīng)該推進(jìn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化，努力建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險制度。

新農(nóng)保制度的責(zé)任主體為個人、集體和國家，考慮到江西各地區(qū)集體經(jīng)濟實力有限的現(xiàn)狀，新農(nóng)保的責(zé)任主體主要是國家和參保者個人。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度責(zé)任主體為國家、企業(yè)和個人，企業(yè)和個人的責(zé)任主要體現(xiàn)在為參保者繳納養(yǎng)老保險費方面，國家的責(zé)任主要體現(xiàn)在為城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶提供財政支持等方面。新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的責(zé)任分擔(dān)結(jié)構(gòu)有差異，這為江西城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)設(shè)置了障礙，不利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的一體化。因此，在新農(nóng)保制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度實施或發(fā)展過程中，應(yīng)該采取有力措施，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的合理銜接，并為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一奠定基礎(chǔ)。

此外，江西還要處理好新農(nóng)保制度與農(nóng)村其他社會保障制度間的關(guān)系。農(nóng)村社會保障制度體系是一個整體系統(tǒng)，新農(nóng)保制度是這個整體系統(tǒng)的一個重要子系統(tǒng)。作為農(nóng)村社會保障制度體系的一部分，新農(nóng)保制度不可能孤立運行，它的可持續(xù)發(fā)展不僅與其制度自身的健康運行相關(guān)，而且與其他農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展緊密相連。如重視新農(nóng)保與農(nóng)村社會救助制度之間的整合與協(xié)調(diào)、新關(guān)注農(nóng)保與家庭養(yǎng)老之間的協(xié)調(diào)等。

[1]江西農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作情況調(diào)研課題組：江西“農(nóng)保”向何處去[J].社會工作·實務(wù)版，2006（9）.

[2]徐正華、樂業(yè)：江西新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建[J].江西社會科學(xué)，2011（2）.

[3]韓俊江、金喜在：推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)[N].光明日報，2009-04-07.