從四川農(nóng)房災(zāi)后重建模式看農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

○虞晶

（云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 云南 昆明 650201）

一、前言

近年來自然災(zāi)害頻發(fā)，從汶川大地震、玉樹大地震、舟曲泥石流到最近的盈江地震等等，我國人民群眾的生命和財產(chǎn)安全受到了嚴(yán)重?fù)p害。據(jù)四川省國土管理部門統(tǒng)計，在“5·12”地震中，四川全省近16萬農(nóng)民失去宅基地，面積達(dá)1.2萬畝，損毀滅失的耕地總面積達(dá)17.6萬多畝。因此，農(nóng)房的安置和重建是一個擺在黨和政府面前的重大問題，是對“以人為本，民生為先”的執(zhí)政理念的嚴(yán)峻考驗，也是我國新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度變革的關(guān)鍵。

二、農(nóng)房災(zāi)后重建的幾種模式

1、國家征地拆遷

國家征地拆遷，必須充分尊重被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣補(bǔ)償?shù)确矫娴囊庠福瑖?yán)格按照國家的法律、法規(guī)執(zhí)行。一般而言，重大國家建設(shè)項目是由國土資源部進(jìn)行征地拆遷的組織和安排工作。國家建設(shè)項目征地拆遷工作是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、維護(hù)群眾合法權(quán)益、構(gòu)建社會主義和諧社會、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展的一項重要工作，需要廣大人民群眾的配合與支持。

國家征地拆遷要協(xié)調(diào)好多方面的關(guān)系：一是人地關(guān)系。要征用的土地大多是群眾賴以生存的耕地，征地的難度可想而知，在做好政策講解工作的同時也要對農(nóng)民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行安置；二是人人關(guān)系。人人關(guān)系主要是指征地地區(qū)的干群關(guān)系，干部要做好人民群眾的協(xié)調(diào)工作，權(quán)衡人民利益和國家利益，做好說服和勸解工作，避免強(qiáng)硬的工作態(tài)度和工作方式，密切干群之間的聯(lián)系；三是利益關(guān)系。征用群眾賴以生存的土地，一定要考慮到群眾的切身利益，做好征地拆遷補(bǔ)償工作，明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落實補(bǔ)償資金，兌現(xiàn)對人民群眾的承諾。

2、政府統(tǒng)一建設(shè)

2009年是汶川大地震的第二年，也是災(zāi)后重建的關(guān)鍵年，是實現(xiàn)過渡和轉(zhuǎn)變的一年。在中央確定的“4萬億”拉動內(nèi)需的投資計劃中，災(zāi)后恢復(fù)重建占到了1/4，其中僅成都市預(yù)計投資額就為1000億元。在國際金融危機(jī)的背景下，重建已經(jīng)成為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長的重要經(jīng)濟(jì)手段。這些都決定了災(zāi)后建設(shè)的方向必須以政府為主導(dǎo)、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的模式。事實證明，政府統(tǒng)一建設(shè)的模式的確有利于短期內(nèi)集中資源和力量，強(qiáng)有力地推進(jìn)大規(guī)模建設(shè)進(jìn)程。2008年下半年至2009年初，農(nóng)房開工比例超九成，建成比例達(dá)84%。這種超快速的建設(shè)速度一方面來自于災(zāi)后的現(xiàn)實壓力，另一方面也來自于政府的統(tǒng)一指導(dǎo)建設(shè)。

3、社會資金聯(lián)建

據(jù)四川省政府初步統(tǒng)計，初步估算四川省災(zāi)后重建總投資額將超過1萬億元以上。這么龐大的資金需求，單靠國家和政府的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能實現(xiàn)的。社會資金聯(lián)建，尤其是以企業(yè)為主導(dǎo)的代建模式應(yīng)運而生。社會資金聯(lián)建是在政府統(tǒng)一規(guī)劃前提下，社會資金可與受災(zāi)的原住民所有權(quán)人進(jìn)行住房聯(lián)建，解決了農(nóng)村受災(zāi)群眾重建資金瓶頸問題，也解決了農(nóng)村受災(zāi)群眾的居住問題，提高了重建水平。企業(yè)聯(lián)建，既能促使地方政府按照中央的要求在規(guī)定的時間內(nèi)有效組織災(zāi)后重建工作，又能滿足企業(yè)和其他社會力量積極參加災(zāi)后重建的愿望，具有操作性和實用性，對地震災(zāi)后重建模式是一種創(chuàng)新。

4、村民自主建設(shè)

由于農(nóng)村居民特定的生活習(xí)慣和社會風(fēng)俗，有不少居民選擇了自建的方式。自建是在政府的扶持之下，中央政府加大轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌和引導(dǎo)地方財政、社會捐贈、對口支援、銀行貸款等各種資金的力度，對參與自建的村民給予一定程度的自建補(bǔ)貼，提供合理的設(shè)計方案，發(fā)揮群眾參與重建的主動性和積極性。

在國外災(zāi)后重建非常強(qiáng)調(diào)公民參與，而在我國的建設(shè)都是以政府為主導(dǎo)的，民眾參與很少。災(zāi)民對自己生活的區(qū)域區(qū)情最了解，最有發(fā)言權(quán)，因此鼓勵災(zāi)民自建，按照適合于本人、本地區(qū)的模式進(jìn)行設(shè)計和改良，充分發(fā)揚自力更生的精神，積極自找門路籌措資金，加快重建進(jìn)度。

三、不同模式下的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

1、國家征地拆遷

國家建設(shè)項目征地拆遷是根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定來施行的。國家征地的適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地，指向的標(biāo)的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)。國家征地拆遷的直接后果就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消失，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收歸國有。

將農(nóng)村集體土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民對土地的用益物權(quán)不受影響，被收繳的僅僅是“集體所有”之虛名。中、外法律幾乎都規(guī)定，所有權(quán)包括四項權(quán)能，即占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。我國現(xiàn)行憲法、法律雖將農(nóng)村和城郊土地的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體，但現(xiàn)行關(guān)于土地管理的一系列法律、法規(guī)、政策都規(guī)定農(nóng)民集體和農(nóng)民個人對自己所占有、使用的土地都沒有處分權(quán)，都不得擅自改變土地的用途，連土地被征收時的征地補(bǔ)償價高低也只有政府決定之后聽證一下的權(quán)利。所以，在憲法、法律、法規(guī)層面都規(guī)定原農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)全部收歸國有，將原農(nóng)民集體所有土地的占有權(quán)、使用權(quán)及其合法收益權(quán)仍然無限期地賦予農(nóng)民，農(nóng)民群眾的實際利益并不受到損害。即將農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)收歸國有，農(nóng)民失去的僅僅是一個他們本來就不曾享有、卻常常使他們心理失衡的虛名。

2、政府統(tǒng)一建設(shè)

2004年10月，國務(wù)院頒布《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

地震導(dǎo)致四川省災(zāi)區(qū)部分房屋和土地所有權(quán)的滅失，而實施掛鉤項目將新建住房、新增耕地，土地權(quán)屬從法律的角度，經(jīng)法定程序予以明確，加快了農(nóng)村土地制度在法律上的確認(rèn)并資本化，有利于豐富土地的流轉(zhuǎn)形式。掛鉤項目以城鄉(xiāng)建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為城市反哺農(nóng)村的紐帶，將土地極差地租收益投入到農(nóng)村住房建設(shè)中，加快了災(zāi)區(qū)住房重建。同時，還將改善傳統(tǒng)的農(nóng)地利用格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

3、社會資金聯(lián)建

社會資金聯(lián)建是在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、對外包地、集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)頒證的基礎(chǔ)上建立起來的。農(nóng)戶將符合規(guī)劃的剩余宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織，經(jīng)由集體組織與聯(lián)建戶簽訂協(xié)議，收益由集體經(jīng)濟(jì)組織研究分配?？梢猿闪ｉT的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，鼓勵和吸引社會資金，參與到永久性農(nóng)房的建設(shè)中來。這種模式可實現(xiàn)的前提就是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的明確和可抵押。通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的抵押方式獲得資金，緩解農(nóng)房重建的資金壓力，實現(xiàn)受災(zāi)農(nóng)戶的多渠道融資。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革不僅加快了農(nóng)房重建的進(jìn)度，也改善了受災(zāi)農(nóng)戶的居住水平，為他們以后的生產(chǎn)生活預(yù)留了很大的發(fā)展空間。

4、村民自主建設(shè)

對農(nóng)村宅基地，《物權(quán)法》第一百五十四條規(guī)定“宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地”。按《物權(quán)法》等規(guī)定，房屋所有者對房下土地仍享有土地使用權(quán)，可以在原址重建房屋，但重建應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一規(guī)劃。如果不在原址上重建的房屋所有權(quán)人按照《物權(quán)法》規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律另有規(guī)定的除外。災(zāi)后村民自建的房屋符合規(guī)劃原址重建或按照規(guī)劃集中自建的，農(nóng)戶可以重建房屋產(chǎn)權(quán)作抵押，向金融機(jī)構(gòu)申請災(zāi)后農(nóng)村住房重建貸款的，并到當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)行政主管部門申請辦理房屋抵押登記。

四、結(jié)束語

通過對四川省農(nóng)房災(zāi)后重建幾種模式的盤點可以看出農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變革主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，產(chǎn)權(quán)制度的變革讓農(nóng)戶有了災(zāi)后重建的資本。不少村民實行“拆院并院”或者引入社會資金，村民按宅基地大小整理宅基地集體建設(shè)用地集體建設(shè)用地，村民每戶房屋所占用集體建設(shè)用地外，多余的集體建設(shè)用地實行流轉(zhuǎn)，通過資源換資金，輕松實現(xiàn)災(zāi)后重建。其次，明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新農(nóng)村土地房屋產(chǎn)權(quán)制度，允許集體土地進(jìn)入土地市場。農(nóng)民通過手中的權(quán)證可以將承包地以各種方式流轉(zhuǎn)，獲取一定的經(jīng)濟(jì)利益。同時有助于不斷推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，積極引導(dǎo)龍頭企業(yè)、社會業(yè)主與農(nóng)民建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。再次，聯(lián)建房政策就是讓市場主體、社會資金能夠進(jìn)入到重建過程中，并給市場主體分發(fā)相應(yīng)的土地權(quán)屬證書，使其產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)。逐步農(nóng)村宅基地和集團(tuán)建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)邊界的確定所設(shè)定的限制性條件，做到“還權(quán)賦能”。

在農(nóng)房災(zāi)后重建的過程中，政府為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革所作出了很大努力，但由于經(jīng)濟(jì)水平總體落后、時間短、社會機(jī)制不完善、農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)意識不高等特點，也決定了產(chǎn)權(quán)改革中的風(fēng)險和不足。首先，最大的風(fēng)險是地方政府由于利益沖動，可能通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中的一些不公正的或者灰色的程序設(shè)計來控制土地。其次，如果在規(guī)劃、政府引導(dǎo)、監(jiān)管過程中缺乏力度或者不到位，確實可能在流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生失地農(nóng)民。最后，可能產(chǎn)生非糧化現(xiàn)象，也就是“失地農(nóng)民”的出現(xiàn)。這種傾向的出現(xiàn)最需要檢討的是我們的農(nóng)業(yè)政策。這就要求我國政府充分利用W TO相關(guān)的規(guī)則，對糧食進(jìn)行大規(guī)模的補(bǔ)貼，同時形成糧價的市場機(jī)制，讓農(nóng)民得到更大的實惠。

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