云南農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制創(chuàng)新

○王美玲 陳 新

（云南師范大學(xué) 云南 昆明 650000）

農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，是指供給主體（包括各級(jí)政府、組織和個(gè)人）在為農(nóng)民提供公共服務(wù)過(guò)程中形成的一系列體系和制度，通常包括組織體系、權(quán)責(zé)劃分、運(yùn)行模式等。實(shí)際上，公共服務(wù)機(jī)制是一種權(quán)力和利益的轉(zhuǎn)移和再分配，它是由多種具有關(guān)聯(lián)性的規(guī)則、制度構(gòu)成的一個(gè)體系或組合。這個(gè)體系的每一個(gè)組成部分都有多種不同的選擇，隨著這些選擇的變動(dòng)，可以形成一種新的制度。任何一種公共服務(wù)機(jī)制都是由下列幾個(gè)分項(xiàng)機(jī)制構(gòu)成的。首先是公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制，即公共服務(wù)的需求通過(guò)什么樣的方式、途徑表達(dá)出來(lái)，是否形成一項(xiàng)較為完善的制度。其次是公共服務(wù)的決策機(jī)制，即在公共服務(wù)的需求通過(guò)某種方式表達(dá)出來(lái)后，由誰(shuí)通過(guò)什么樣的方式?jīng)Q定是否提供及提供的數(shù)量，這是公共服務(wù)體制的核心部分。再次是激勵(lì)機(jī)制，即公共服務(wù)的決策是否滿足其需求、提供的質(zhì)量如何等，并進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。最后是運(yùn)行過(guò)程中的模式選擇，即在公共服務(wù)提供過(guò)程中，選擇什么樣的模式，這將直接影響到供給的數(shù)量、質(zhì)量等問(wèn)題。

一、云南農(nóng)村基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

近年來(lái)，云南的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)有了較快的發(fā)展，人民生活水平有了顯著提高。農(nóng)村基本公共服務(wù)也有了較迅速的發(fā)展，覆蓋范圍日益擴(kuò)大，服務(wù)水平大幅改進(jìn)。但總體來(lái)看，云南農(nóng)村基本公共服務(wù)還存在著若干突出的問(wèn)題。

1、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境衛(wèi)生

根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示，2006年末，云南省有99.04%的行政村和80.32%的自然村通公路，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)接近全國(guó)平均水平。但是，云南鄉(xiāng)村道路的質(zhì)量與全國(guó)水平相比有顯著差異。其中進(jìn)村道路以沙石路面為主，占37.3%，而水泥和柏油路面僅占23.9%，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)61.5%的平均水平，而且低于西部30.5%的平均水平。在電網(wǎng)和通訊方面，2006年末，云南有45.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了農(nóng)村電網(wǎng)改造，與全國(guó)81.9%的平均水平相差較大。99.27%的行政村通電，97.42%的行政村通電話，接近全國(guó)平均水平。有95.19%的自然村通電，82.94%的自然村通電話，比全國(guó)平均水平分別低3個(gè)和10個(gè)百分點(diǎn)，也落后于西部地區(qū)的平均水平。環(huán)境衛(wèi)生方面，根據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示，云南省普查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，14.8%的行政村飲用水經(jīng)過(guò)集中凈化處理，8.46%的行政村實(shí)施垃圾集中處理，76.4%的村有沼氣池，28.6%的村完成改廁。農(nóng)村的環(huán)境整治取得明顯效果，農(nóng)民生活衛(wèi)生有較大改善，但在農(nóng)村的生活污水和垃圾處理方面還存在一些不足。

2、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)

截至2007年1月31日，全省129個(gè)縣（市、區(qū)）全面推開(kāi)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，以縣為單位覆蓋面達(dá)到了100%，有3100.65萬(wàn)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達(dá)86.14%。云南新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度由局部試點(diǎn)到全面推進(jìn)，農(nóng)民群眾“看病難、看病貴、因病致貧、因病返貧”等民生問(wèn)題得到有效緩解。雖然云南省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)取得長(zhǎng)足發(fā)展，但就目前來(lái)看云南省農(nóng)村的衛(wèi)生醫(yī)療總體水平仍然較低。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院在職人員中，醫(yī)學(xué)專業(yè)大學(xué)學(xué)歷僅占3.31%，大專學(xué)歷占24.8%，中專學(xué)歷（含職高）占55.94%，鄉(xiāng)村醫(yī)生中具有中專及以上學(xué)歷的僅占32.09%。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施差，設(shè)備利用率低下。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院危房面積尚有37.6萬(wàn)平方米，危房率20.07%。由于人員、設(shè)備、技術(shù)不配套，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的資源利用率低下。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院有的衛(wèi)生人員在職業(yè)素質(zhì)、服務(wù)技能和態(tài)度方面也存在著許多問(wèn)題。

3、農(nóng)村教育

自2001年云南進(jìn)入基本普及九年義務(wù)教育、基本掃除青壯年文盲的“兩基”攻堅(jiān)階段以來(lái)，云南實(shí)施了農(nóng)村中小學(xué)危房改造、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程、邊境學(xué)校建設(shè)、國(guó)家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、西部地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展項(xiàng)目、農(nóng)村現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程等，極大地改善了各地農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校的辦學(xué)條件。2008年，全省共有126個(gè)縣基本普及九年義務(wù)教育，“普九”地區(qū)人口覆蓋率達(dá)94.7%。雖然經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，云南農(nóng)村基礎(chǔ)教育有了長(zhǎng)足發(fā)展，但農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)仍然普遍較低。據(jù)第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查資料顯示，云南農(nóng)村勞動(dòng)力資源中，文盲的比重占13.3%，小學(xué)文化程度占50.91%，這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于6.8%和32.7%的全國(guó)平均水平，也高于10.7%和41.0%的西部地區(qū)平均水平。與此相反，而云南農(nóng)村勞動(dòng)力資源中，初中文化程度或初中文化程度以上比重占35.9%，不但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)60.5%的平均水平，也明顯低于西部48.3%的平均水平?？梢钥闯?，云南農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展任務(wù)仍然十分艱巨。

二、云南農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展不均衡的原因

1、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低，城鄉(xiāng)差距較大

云南是一個(gè)邊疆民族省份，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低，貧困問(wèn)題嚴(yán)重。云南省129個(gè)縣市區(qū)中，有73個(gè)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣和7個(gè)省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年底，云南省絕對(duì)貧困人口與低收入人口合計(jì)為737.8萬(wàn)人，占全國(guó)的11.5%。近年來(lái)，云南省不斷加大扶貧開(kāi)發(fā)力度，僅2008年就解決了60萬(wàn)人口的溫飽問(wèn)題。2009年國(guó)家將扶貧標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為人均1196元，并將對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。按照新標(biāo)準(zhǔn)，云南省還有貧困人口555萬(wàn)人，占全國(guó)的13.9%。目前，我省貧困人口大多集中分布在農(nóng)村少數(shù)民族地區(qū)，受歷史條件和地理環(huán)境影響，扶貧的難度更大，成本更高。另外，云南城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大差距。2008年，云南省城鄉(xiāng)居民收入差距為4.27：1，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，農(nóng)民人均純收入僅達(dá)到1994年城鎮(zhèn)居民可支配收入的水平，落后城鎮(zhèn)14年。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是決定公共服務(wù)供給的一個(gè)重要因素，云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低，城鄉(xiāng)差距較大，嚴(yán)重制約著云南農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)分割的二元體制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和二元公共服務(wù)體制，使廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各方面的權(quán)利和利益受到損害。城市和農(nóng)村的差距不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，也體現(xiàn)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各個(gè)方面，政策對(duì)城市發(fā)展明顯傾斜。在基本公共服務(wù)的提供方面，城市的公共服務(wù)主要由國(guó)家提供，而農(nóng)村的同類服務(wù)則主要由農(nóng)民自己解決，在不合理的制度安排之下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距日益擴(kuò)大。

三、構(gòu)建農(nóng)村公共物品供給新機(jī)制

1、公共物品需求表達(dá)機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略上的城市傾向，致使廣大農(nóng)村對(duì)公共物品的需求在相當(dāng)時(shí)期被忽視或被壓制，農(nóng)村公共產(chǎn)品相當(dāng)缺乏。如今，我國(guó)城市有了長(zhǎng)足的發(fā)展，城市的政治和經(jīng)濟(jì)地位明顯高于農(nóng)村，政治地位和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，使得農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品需求很難反映到?jīng)Q策層。因此國(guó)家要根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)建立公共物品需求有效的表達(dá)機(jī)制。農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)機(jī)制要在推行農(nóng)村基層民主、實(shí)行村民自治的基礎(chǔ)上，反映多數(shù)人的意見(jiàn)，再根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)確定相應(yīng)渠道，反映到相關(guān)決策主體。

2、公共物品供給責(zé)任確定機(jī)制

公共產(chǎn)品根據(jù)其效用提供可分為基本公共產(chǎn)品、一般公共產(chǎn)品和差別公共產(chǎn)品。基本公共產(chǎn)品是滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的基本需求，其范圍是國(guó)家根據(jù)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)確定的，是不斷變化的，其提供是必須的，供給組織責(zé)任應(yīng)由地政府來(lái)承擔(dān)，基層和上級(jí)人大應(yīng)行使反映和監(jiān)督責(zé)任，其資金應(yīng)通過(guò)財(cái)政預(yù)算專向基金來(lái)解決，資金籌措責(zé)任應(yīng)根據(jù)情況分別由本級(jí)或上級(jí)政府來(lái)安排。一般公共產(chǎn)品對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展有重要作用，其供給責(zé)任也應(yīng)由地方政府來(lái)承擔(dān)，其資金一般通過(guò)財(cái)政預(yù)算來(lái)保證。差別公共產(chǎn)品是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所表現(xiàn)出的對(duì)公共產(chǎn)品的不同需求。政府在其中的作用是采用有效的激勵(lì)機(jī)制來(lái)增加公共產(chǎn)品的供給，提高當(dāng)?shù)匕傩盏母＠?/p>

3、公共物品的融資機(jī)制

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革后，特別是農(nóng)村推行稅費(fèi)改革后，當(dāng)?shù)卣图w很難通過(guò)制度外的手段籌集資金，所以建立適宜的公共產(chǎn)品融資機(jī)制很有必要。從世界各國(guó)對(duì)農(nóng)村公共物品的供給經(jīng)驗(yàn)看，除了完全通過(guò)公共財(cái)政的方法來(lái)解決公共產(chǎn)品的資金問(wèn)題外，還有其他融資渠道：第一，政府和私人聯(lián)合供給公共物品；第二，私人提供政府補(bǔ)貼的方式；第三，完全由私人或非營(yíng)利組織提供。建立以公共財(cái)政為主、社會(huì)各方共同參與的農(nóng)村公共物品融資體制是解決我國(guó)農(nóng)村公共物品短缺的較好選擇。

4、建立農(nóng)民自主自愿、民主決策的勞動(dòng)積累機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制

農(nóng)民是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的直接受益者，承擔(dān)部分建設(shè)與維護(hù)費(fèi)用是必要的，也是合情合理的。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施特別是小型基礎(chǔ)設(shè)施點(diǎn)多面廣線長(zhǎng)，欠賬又多，不可能由國(guó)家和財(cái)政全包下來(lái)；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成后的管理、養(yǎng)護(hù)是長(zhǎng)期的，需要農(nóng)民投入。因此，為改善農(nóng)民自己一些基本的生產(chǎn)生活條件而讓農(nóng)民共同出錢(qián)出力，農(nóng)民還是通情達(dá)理的，是樂(lè)于慷慨解囊的，其關(guān)鍵是農(nóng)民的自愿和決策的民主。為此，應(yīng)建立引導(dǎo)農(nóng)民在國(guó)家政策扶持下發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗，依靠自己辛勤勞動(dòng)建設(shè)自己幸福家園的激勵(lì)機(jī)制。

（注：2009年云南省院省校合作項(xiàng)目《云南縣鄉(xiāng)公共品供給研究》（課題號(hào)：09XYSX11）。 ）

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