沿海大開發(fā)背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究

卞海霞

（中共鹽城市委黨校鄉(xiāng)村治理研究中心，江蘇 鹽城 224002）

沿海大開發(fā)背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究

卞海霞

（中共鹽城市委黨校鄉(xiāng)村治理研究中心，江蘇 鹽城 224002）

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是完善農(nóng)村基本經(jīng)濟制度、維護農(nóng)民承包權(quán)益、實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略舉措。我們要以沿海大開發(fā)為契機，進一步深化農(nóng)村體制改革，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，促進制度創(chuàng)新，消除制約土地流轉(zhuǎn)的制度性障礙，從而實現(xiàn)江蘇沿?！巴莸亍钡目焖籴绕稹?/p>

沿海大開發(fā)；土地承包；經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)程序；流轉(zhuǎn)模式

江蘇沿海地區(qū)地處中國沿海、沿江和沿隴海線三大生產(chǎn)力布局主軸線交匯區(qū)域，是長三角的重要組成部分，區(qū)位優(yōu)勢獨特，戰(zhàn)略地位重要。長期以來，由于多方面的原因，江蘇沿海發(fā)展一直相對滯后，成為我國東部沿海地區(qū)的一個經(jīng)濟“洼地”。2009年6月10日，國務院常務會議審議并原則通過了《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》，沿海大開發(fā)正式上升為國家戰(zhàn)略。隨著該戰(zhàn)略的推進，對土地資源的需求將與日俱增。我們應充分利用本地良好的光照、溫度、濕度等生態(tài)資源，加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，做大做強特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進土地資源集約高效利用，將江蘇沿海地區(qū)建成國家大型的商品糧棉基地、農(nóng)副產(chǎn)品出口加工產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)觀光休閑基地，增加農(nóng)業(yè)供給能力，全面推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，縮小城鄉(xiāng)和南北地區(qū)差距，促進經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，使本地成為江蘇沿海地區(qū)重要的經(jīng)濟增長極，實現(xiàn)江蘇沿海“洼地”的快速崛起。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和特點

土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，指的是在充分尊重和保障農(nóng)民土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則將土地經(jīng)營權(quán)(即使用權(quán))有償、有序、合理讓渡給其他經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)方式，簡稱土地流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)應遵循三項原則：一是自愿。即土地流轉(zhuǎn)必須是農(nóng)戶的完全自愿行為,任何組織和個人不得采取任何方式強迫命令農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)。二是依法。即土地流轉(zhuǎn)必須按法律規(guī)定的內(nèi)容、程序和方式進行。三是有償。即農(nóng)戶對享有承包權(quán)的土地流轉(zhuǎn)具有收益權(quán)。土地流轉(zhuǎn)若違背了這些原則,就必然會產(chǎn)生一系列的糾紛[1]。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然要求，是對家庭承包經(jīng)營制度的必要補充和完善。推進農(nóng)村土地依法有序流轉(zhuǎn)，是改善土地資源配置效率，激活剩余勞動力轉(zhuǎn)移，發(fā)展規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢，也是解決“三農(nóng)”問題、促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進適度規(guī)模經(jīng)營，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措。2008年10月,黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》從制度層面允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，解決了中國農(nóng)村“地盡其用”的問題，堪稱第三次土地革命。

土地流轉(zhuǎn)發(fā)端于上世紀80年代，近年呈加快趨勢。截至2009年12月底,全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達到1.5億畝,超過全國承包耕地總面積的12%。[2]其主要呈現(xiàn)出如下特點：

（一）土地流轉(zhuǎn)進程加快。江蘇沿海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)肇始于上世紀80年代中后期，90年代以來，呈現(xiàn)出面積大、范圍廣、公開化、規(guī)?；内厔?。實行二輪承包后，隨著土地承包30年不變政策的落實，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快。

（二）土地流轉(zhuǎn)效益凸顯。隨著土地流轉(zhuǎn)進程的加快，越來越多的種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)，租用較多的成片土地集中規(guī)模經(jīng)營，出現(xiàn)了一批苗木、花卉、名特優(yōu)水果、高效水產(chǎn)、觀賞農(nóng)業(yè)基地，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模效應日趨明顯。

（三）土地流轉(zhuǎn)形式多樣。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要有以下五種形式：一是個人轉(zhuǎn)包。一般發(fā)生在親屬和本村村民之間，流轉(zhuǎn)的土地分散，規(guī)模小，期限短，近年來開始向村外大戶流轉(zhuǎn)，期限延長。二是委托轉(zhuǎn)包。農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)委托給村委會，由村委會出面轉(zhuǎn)包給種養(yǎng)大戶或龍頭企業(yè)經(jīng)營，轉(zhuǎn)包費歸農(nóng)戶。這種形式流轉(zhuǎn)的土地集中連片、規(guī)模較大。三是租賃經(jīng)營。農(nóng)戶將承包期內(nèi)的土地在一定期限內(nèi)租賃給他人或經(jīng)濟組織經(jīng)營并收取租金。這是當前土地連片流轉(zhuǎn)的主要形式。四是股份合作。農(nóng)戶自愿以土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股，組建土地股份合作社或股份合作公司，參與年終分紅。五是季節(jié)性流轉(zhuǎn)。經(jīng)營者根據(jù)生產(chǎn)需要，向農(nóng)戶包租土地的一個生產(chǎn)季節(jié)，或者農(nóng)戶只耕種一個生產(chǎn)季節(jié)，其余時間將土地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營。

（四）土地流轉(zhuǎn)域差明顯。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，流轉(zhuǎn)的范圍、數(shù)量、規(guī)模、方式等各有所不同。經(jīng)濟發(fā)展較快的地方，土地流轉(zhuǎn)的比重高于經(jīng)濟較落后地方，城郊區(qū)流轉(zhuǎn)比邊遠鄉(xiāng)村的要多。

（五）簽約規(guī)范程度迥異。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間少量的土地流轉(zhuǎn)很少簽訂書面合同；而農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)企業(yè)之間較大數(shù)量的土地流轉(zhuǎn)正常簽有書面合同，但合同條款不太健全，以致發(fā)生糾紛時難以查明事實。

（六）流轉(zhuǎn)效益日趨多元。土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進農(nóng)民增收起到了積極的推動作用。一是解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。土地流轉(zhuǎn)使土地向種田能手和專業(yè)大戶轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模經(jīng)營，促進了農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)的提高，增加了農(nóng)民收入。二是節(jié)約種糧成本。適度規(guī)模經(jīng)營使得科學規(guī)劃決策、合理配置生產(chǎn)要素成為可能，極大地節(jié)約了生產(chǎn)成本。三是加速了農(nóng)村勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)使越來越多的農(nóng)民脫離土地束縛，推動了農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化的進程。

二、當前制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要因素

（一）流轉(zhuǎn)程序和方式不規(guī)范。土地流轉(zhuǎn)程序存在許多不規(guī)范的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在：一是口頭流轉(zhuǎn)，雙方往往圖方便，通常采取“口頭協(xié)議”的方式進行私下流轉(zhuǎn)，沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務關(guān)系。二是供需雙方訂立的流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，合同條款不完備，內(nèi)容不完整甚至違反法律規(guī)定，致使矛盾不斷。三是大多數(shù)承包合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機構(gòu)審查、鑒證、備案或公證機關(guān)公證。上述問題的存在使得流轉(zhuǎn)雙方的利益難以得到有效保障，為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，對新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也將產(chǎn)生不利影響。

（二）流轉(zhuǎn)信息傳播渠道不暢。當前土地流轉(zhuǎn)交易平臺和中介服務組織的缺乏，使得統(tǒng)一的土地供需信息網(wǎng)絡(luò)平臺難以建立，土地供求雙方的信息傳播渠道不暢，信息輻射面狹小，供需雙方發(fā)生土地流轉(zhuǎn)具有很大的偶然性，一定程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。同時因政府職能部門沒有制定可操作的價格標準，土地流轉(zhuǎn)過程中容易出現(xiàn)競相壓低價格，流轉(zhuǎn)價格不能真實反映土地價值的現(xiàn)象，造成土地流轉(zhuǎn)市場價格混亂，損害農(nóng)民利益。

（三）缺乏有實力的農(nóng)業(yè)投資主體。許多農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，卻由于缺乏有實力的農(nóng)業(yè)投資主體，難以真正實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，導致拋荒和棄耕現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）流轉(zhuǎn)風險尚難有效規(guī)避。農(nóng)民是“理性的經(jīng)濟人”，[3]在沒有解除后顧之憂的情況下，土地仍然是其主要的生產(chǎn)資料和生存保障手段，其不敢輕易放棄土地經(jīng)營權(quán)。而經(jīng)營者擔心農(nóng)民單方任意毀約，在流入的土地上亦不敢過多投入，往往搞掠奪式經(jīng)營。農(nóng)業(yè)投資亦存在自然和市場的“雙重風險”，若不建立相應的土地流轉(zhuǎn)風險保障制度，則既影響土地經(jīng)營者的投資積極性，又影響土地經(jīng)營權(quán)的良性流轉(zhuǎn)，不利于農(nóng)村的發(fā)展。

（五）違法流轉(zhuǎn)時有發(fā)生。一些村在土地大面積流轉(zhuǎn)中，簡單地依據(jù)多數(shù)人意見進行流轉(zhuǎn)，剝奪少數(shù)人的承包權(quán)，甚至不尊重農(nóng)戶意見，撤銷其承包合同,集中土地搞對外招商,強行流轉(zhuǎn)或低價流轉(zhuǎn)，忽視承包農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位,截留甚至挪用流轉(zhuǎn)收益,與民爭利,損害農(nóng)民利益，造成不穩(wěn)定因素。

（六）流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處不力。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)尚未完全成立，在發(fā)生糾紛時，沒有權(quán)威的仲裁機構(gòu)及時處理，流轉(zhuǎn)雙方相互扯皮，影響正常生產(chǎn)生活和農(nóng)村社會穩(wěn)定。

此外，流轉(zhuǎn)后土地“非糧化”勢頭非常明顯，流入方為追求利潤最大化，將種植各種經(jīng)濟作物作為首選，這種現(xiàn)象容易威脅糧食安全，損害國家利益，應引起高度重視。

三、土地流轉(zhuǎn)引發(fā)糾紛之原因分析

（一）流轉(zhuǎn)制度不健全。目前農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營正處于探索和起步階段，對流轉(zhuǎn)范圍、補償標準、配套政策、管理措施等相關(guān)問題的研究尚未深入，對流轉(zhuǎn)中存在的苗頭性問題亦未能引起足夠重視。因諸多問題缺乏明確的政策和法律規(guī)定,多數(shù)地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)，亟待職能機關(guān)建立健全相應的流轉(zhuǎn)制度及配套措施。

（二）流轉(zhuǎn)市場未形成。作為一種市場行為，土地流轉(zhuǎn)目前已成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的一個較為普遍的現(xiàn)象，但遺憾的是統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，土地供需方之間缺乏足夠的信息聯(lián)系和規(guī)章監(jiān)管，這在一定程度上阻礙著土地流轉(zhuǎn)在更大范圍和更高層次上進行。土地流轉(zhuǎn)經(jīng)紀人隊伍也未形成，多數(shù)流轉(zhuǎn)靠自發(fā)，致使流轉(zhuǎn)主體范圍小、流轉(zhuǎn)信息不暢通，未能真正實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)信息化、網(wǎng)絡(luò)化、招商化。

（三）服務管理不到位。目前承擔農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)職能的主要是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，由于管理體制不順，其只承擔了流轉(zhuǎn)合同簽訂的監(jiān)督工作和經(jīng)營權(quán)證的變更登記工作；與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)聯(lián)的評估、咨詢公證、仲裁等中介機構(gòu)尚待設(shè)立。監(jiān)督管理機構(gòu)不健全與中介服務組織的缺乏使得管理和服務跟不上流轉(zhuǎn)的需要，很大程度上延緩了土地流轉(zhuǎn)的進程。

（四）融資渠道不暢通。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營前期需要投入的資金數(shù)額巨大、回籠周期長，資金問題已經(jīng)成為制約土地流轉(zhuǎn)進程和影響農(nóng)村生產(chǎn)力解放的重要瓶頸。目前，金融信貸業(yè)務很少涉足農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，經(jīng)營者主要依靠自有資金和社會高息借款維持經(jīng)營，缺乏更加暢通的融資渠道。

（五）社保措施跟不上。土地是農(nóng)民群眾最重要的生產(chǎn)生活資料，承擔著就業(yè)和社會保障的功能。由于農(nóng)村社會保障體系尚未起步，在流轉(zhuǎn)中失去土地的農(nóng)民也就等于理論上失去了社會保障，影響著農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，制約著土地流轉(zhuǎn)健康有序有效的發(fā)展。

四、推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序有效流轉(zhuǎn)的路徑探索

（一）加大政府扶持力度，激活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。政府扶持是土地流轉(zhuǎn)順利進行的必不可少的推動力。主要包括以下幾個方面。

一是有效整合各種財政支農(nóng)資金,發(fā)揮財政資金在支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的引導作用。建立健全農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、土地整理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、土地流轉(zhuǎn)補貼等專項資金，大力扶持農(nóng)業(yè)優(yōu)勢主導產(chǎn)業(yè)，加大對規(guī)模化的優(yōu)良品種、防疫體系、市場流通基礎(chǔ)設(shè)施、政策性農(nóng)業(yè)保險制度、規(guī)?；曫B(yǎng)方式等的支持力度。促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和特色效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，推進土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效結(jié)合，打造跨縣跨市的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢板塊，增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。

二是從銀行貸款、項目支持、稅收優(yōu)惠、工商登記、用水用電等方面支持土地流轉(zhuǎn)。

三是建立農(nóng)業(yè)風險減損機制，減輕農(nóng)業(yè)發(fā)展風險。具體包括：一要加強政策引導，暢通農(nóng)業(yè)風險信息傳播渠道，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風險預警系統(tǒng)和農(nóng)產(chǎn)品保護價制度，減少農(nóng)民經(jīng)營風險。二要建立農(nóng)業(yè)風險保障資金，試行政府補貼、商業(yè)保險機構(gòu)市場運作的農(nóng)業(yè)風險轉(zhuǎn)移和分攤機制，逐步推進農(nóng)業(yè)聯(lián)保機制，為加快土地流轉(zhuǎn)和促進規(guī)模經(jīng)營提供有力保障。

（二）發(fā)揮民間金融資本作用，完善農(nóng)村金融服務體系。金融資本是農(nóng)村發(fā)展的血脈，資金不足是制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸。要解決該問題，除了繼續(xù)健全現(xiàn)有農(nóng)村金融機構(gòu)外，還要在規(guī)范的前提下放松管制，鼓勵本地區(qū)容量巨大的工業(yè)資本、民間金融資本在農(nóng)村依法合理、有序的流動。政府應該通過制度建設(shè)、立法監(jiān)管等手段，因勢利導，將具有積極效應的民間金融資本引入農(nóng)村市場作為正式金融資本的后備和補充，采取積極扶持和引導政策，逐步建立起政策性、商業(yè)性、合作性涉農(nóng)金融機構(gòu)和村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、民間借貸組織等分工明確又相互配套的農(nóng)村金融體系，使其為土地流入戶的農(nóng)業(yè)規(guī)模化、效益化服務。同時要積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的有效途徑和形式，逐步建立完善以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款為主的土地流轉(zhuǎn)投融資體系，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資金投入不足問題。

（三）健全管理服務機制，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。土地流轉(zhuǎn)堪稱第三次土地革命，要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求,建立健全土地流轉(zhuǎn)各項機制。

建議立法機關(guān)盡快制定《農(nóng)村集體土地承包合同管理條例》和《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓條例》，出臺引導和鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策，健全法規(guī)制度體系。

在目前缺乏完善的流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的情況下，市級人民政府應明確本區(qū)域內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的具體范圍、流轉(zhuǎn)方式及程序，規(guī)定違規(guī)處理辦法。具體包括：一要市政府職能部門編制統(tǒng)一格式化的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)申請書、委托書及合同書，推薦各地使用；二要建立流轉(zhuǎn)合同的指導、簽訂、仲裁三位一體的工作制度，完善備案、登記和檔案管理制度，促進土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序發(fā)展；三要制定詳盡的市場運作規(guī)則及監(jiān)督機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)主體的行為；四要建立土地流轉(zhuǎn)作價評估制度。政府職能部門根據(jù)地級差別、地理位置等因素，合理確定土地的基準價格及年度浮動幅度，承包方與受讓方據(jù)此協(xié)商確定流轉(zhuǎn)價格及年度浮動比例以及情勢變更情況下的計價方式。

（四）加快建設(shè)服務平臺，健全流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。作為推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、服務沿海大開發(fā)的一項重要舉措，必須盡快建立健全土地流轉(zhuǎn)服務平臺。一要健全市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級土地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，建立土地流轉(zhuǎn)服務中心，為土地流轉(zhuǎn)提供法律政策宣傳、信息發(fā)布、合同審查、流轉(zhuǎn)咨詢、檔案管理、糾紛調(diào)處等服務；二要培育和發(fā)展土地流轉(zhuǎn)中介組織,包括農(nóng)地托管中心、農(nóng)地交易市場等，為土地流轉(zhuǎn)提供信息發(fā)布、價格評估、政策法律咨詢等服務工作，充分發(fā)揮其在土地供需主體之間的媒介和橋梁作用；三要積極建立土地承包和流轉(zhuǎn)信息系統(tǒng)，構(gòu)建完善的流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，促進流轉(zhuǎn)供求主體信息對接更加順暢，為土地流轉(zhuǎn)交易創(chuàng)造有利條件。

（五）培育農(nóng)村市場主體，增強土地承接能力。農(nóng)村市場主體是土地流轉(zhuǎn)得以順利進行的最活躍的因素，必須大力培育。一是培育規(guī)模經(jīng)營大戶。以特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、灘涂農(nóng)業(yè)板塊建設(shè)為契機，采取靈活的流轉(zhuǎn)方式把土地向種田能手集中，逐步培養(yǎng)種養(yǎng)大戶；二是大力扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)，探索“農(nóng)戶+合作社+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。要制定更加優(yōu)惠的政策，加大引導扶持力度，不斷提高農(nóng)民組織化程度，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。

（六）規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，堵塞流轉(zhuǎn)漏洞。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。政府職能部門必須加強引導和規(guī)范管理，建立健康有序的市場化流轉(zhuǎn)機制，逐步推行“制定規(guī)劃——發(fā)布信息——尋找受讓方——確定地塊——協(xié)商條件——簽訂協(xié)議——交接土地——協(xié)調(diào)服務”的土地流轉(zhuǎn)工作流程，做到流轉(zhuǎn)程序合法、合同規(guī)范、手續(xù)完備。規(guī)范合同簽訂程序。流轉(zhuǎn)雙方就流轉(zhuǎn)事項必須先向發(fā)包方提出書面申請，經(jīng)發(fā)包方審核同意后，簽訂書面意見；流轉(zhuǎn)雙方據(jù)此簽訂書面合同，依法確立土地流轉(zhuǎn)關(guān)系。合同簽訂后，應由各縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門對合同進行審查、監(jiān)督、登記、立卷、歸檔，實行制度化和規(guī)范化管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理機關(guān)要準確記錄和反映土地流轉(zhuǎn)情況，實行土地承包動態(tài)管理。

（七）創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，探索土地流轉(zhuǎn)機制。土地流轉(zhuǎn)并非剝奪農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，而是要讓農(nóng)民更好地分享農(nóng)村改革成果，實現(xiàn)財富增長，為此要創(chuàng)新流轉(zhuǎn)模式，探索土地流轉(zhuǎn)新機制。一是推動農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主以資金和技術(shù)入股，組建農(nóng)業(yè)合作社或公司，采取股份制形式集中土地進行規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，采取保底收入、盈余分紅的形式來保障農(nóng)民的土地收益權(quán)，不斷提升土地產(chǎn)值和經(jīng)濟效益。二是鼓勵城市和外來人才、資本、技術(shù)等資源要素向農(nóng)村流動，吸引“城市工商資本下鄉(xiāng)”，發(fā)展專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)場、莊園，推進適度規(guī)模經(jīng)營，讓農(nóng)民平等分享土地增值收益。要按照沿海大開發(fā)的戰(zhàn)略部署，在堅持“因地制宜、注重特色、優(yōu)質(zhì)高效”的原則的基礎(chǔ)上，建設(shè)一批“高起點、高標準、高要求”的高效生態(tài)農(nóng)業(yè)示范基地。三是積極探索農(nóng)村土地“信托流轉(zhuǎn)”和“整村流轉(zhuǎn)”試點，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。四是在科學評估定級定價的基礎(chǔ)上，大力推進土地互換，改變土地“小而散”的現(xiàn)狀，為土地規(guī)模流轉(zhuǎn)奠定基礎(chǔ)。五是積極探索承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場競價機制，擇優(yōu)選擇流轉(zhuǎn)的受讓方，確保土地效益最大化。六是探索建立新農(nóng)村土地銀行，農(nóng)民存地獲息，實現(xiàn)土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，達到存貸兩利的雙贏效果。

（八）構(gòu)建土地糾紛解決網(wǎng)絡(luò)，保護流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。農(nóng)村土地糾紛調(diào)處網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建能夠準確及時地解決土地流轉(zhuǎn)糾紛，緩解農(nóng)村矛盾，保護流轉(zhuǎn)當事人的積極性。第一，健全并暢通協(xié)商、調(diào)解、信訪、司法等多種流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處渠道。第二，根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，制定切實可行的糾紛調(diào)解和仲裁辦法，成立專門機構(gòu)，逐步完善仲裁調(diào)解體系，妥善處理土地流轉(zhuǎn)糾紛，切實維護當事人的合法權(quán)益，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。第三，各級法院要認真貫徹落實最高人民法院《關(guān)于當前形勢下進一步做好涉農(nóng)民事案件審判工作的指導意見》，加大對涉農(nóng)民事案件的審執(zhí)力度，依法充分維護農(nóng)民的合法權(quán)益。

（九）建立覆蓋農(nóng)村的社會保障體系，解決流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的后顧之憂?！靶∞r(nóng)經(jīng)濟堅守的是安全第一原則，具有強烈生存取向的農(nóng)民寧可避免經(jīng)濟災難，而不會冒險追求平均收益的最大化”[4]。目前農(nóng)村社會保障制度的缺失成為制約農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育進程的一個重要因素。因此在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，要進一步完善和提高農(nóng)村社會保障體系的功能。政府應通過建立和完善農(nóng)村最低生活保障、社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女教育、就業(yè)安置、戶籍等社會保障體系，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包土地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣Ｕ现贫?，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂，促使其安心流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，為適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。

（十）加快富余勞力轉(zhuǎn)移，解決農(nóng)民過剩問題。土地流轉(zhuǎn)使得越來越多的農(nóng)村勞動力離開土地,尋求新的增收方式。如何引導失地農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流動，解決其就業(yè)問題，成為當下農(nóng)村工作的重中之重。為此，一是建立農(nóng)村勞動力向非農(nóng)穩(wěn)定轉(zhuǎn)移機制。積極引導農(nóng)民發(fā)展投資少、見效快、就業(yè)容量大的二、三產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動人口的集聚，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村城市化進程，為土地流轉(zhuǎn)拓展新的空間。二是利用公共財政對農(nóng)村失地農(nóng)民進行針對性的職業(yè)教育和非農(nóng)技能培訓，提高其再就業(yè)能力，拓寬就業(yè)渠道，促進失地農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化建設(shè)。三是繼續(xù)加大農(nóng)村勞動力輸出力度。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和勞動力市場,健全勞務協(xié)作機制和信息網(wǎng)絡(luò),建立長期穩(wěn)定的勞務輸出基地,引導更多農(nóng)民在輸轉(zhuǎn)中實現(xiàn)勞務移民。

（十一）以信息化、網(wǎng)絡(luò)化為抓手，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)物流體系。江蘇沿海信息體系完整、交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)達，具備農(nóng)業(yè)物流一體化建設(shè)的諸多優(yōu)勢，我們要充分利用沿海大開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略的發(fā)展機遇，打造一個覆蓋東部沿海、輻射中部省份、并與廣大農(nóng)戶相聯(lián)系的農(nóng)業(yè)信息交流平臺，建立網(wǎng)絡(luò)化的農(nóng)產(chǎn)品物流的“綠色通道”。以農(nóng)產(chǎn)品深加工、儲運、銷售為突破口，充分挖掘資源，降低物流成本和農(nóng)產(chǎn)品損耗，提高服務水平與響應時間，發(fā)展專業(yè)的農(nóng)業(yè)物流服務組織，依托完善的物流信息網(wǎng)絡(luò)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使土地流轉(zhuǎn)后的種田大戶、各類農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織都能享受到專業(yè)化的服務，并使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈實現(xiàn)“用得好、產(chǎn)得出、賣得掉”的目的，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和沿海經(jīng)濟騰飛。

［1］遲福林.中國農(nóng)民的期盼：長期而有保障的土地使用權(quán)[M].北京：外文出版社,1991.

［2］2009年中國土地流轉(zhuǎn)面積已達1.5億畝.盛世金農(nóng)網(wǎng).發(fā)布時間：2009-12-16.

［3］王曙光，喬郁.農(nóng)村金融學[M].北京：北京大學出版社，2008.

［4］J.斯科特.農(nóng)民的道義經(jīng)濟學：東南亞的反叛與生存（中譯本）[M].南京：譯林出版社，2001.

〔責任編輯：陳 ?！?/p>

F301.2

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1002-2341(2011)03-0143-05

2011-04-30

卞海霞（1974-），女，江蘇鹽城人，副主任、講師，從事鄉(xiāng)村治理和食品安全問題研究。