中日科技決策體制對(duì)比與借鑒

陳明華,李華天

（1.大連民族學(xué)院校辦公室,遼寧 大連 116605；2.中國人民大學(xué)外國語學(xué)院,北京 100872）

中日科技決策體制對(duì)比與借鑒

陳明華1,李華天2

（1.大連民族學(xué)院校辦公室,遼寧 大連 116605；2.中國人民大學(xué)外國語學(xué)院,北京 100872）

從組織結(jié)構(gòu)、人員配備、權(quán)利設(shè)置、運(yùn)行機(jī)制、咨詢與參與機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制等方面研究了日本的科技決策體制及特點(diǎn),分析中國科技決策體制存在的缺陷,總結(jié)日本科技決策體制對(duì)中國的幾點(diǎn)啟示。

中國；日本；科技決策；體制

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力。在推動(dòng)國家科技發(fā)展過程中,政府的支持起著決定性的作用。就是說,國家科技政策制定和貫徹的針對(duì)性、有效性、科學(xué)性和及時(shí)性決定著國家科技發(fā)展的成敗。而在國家科技政策方面,科技決策決定著國家科技發(fā)展的行動(dòng)方向,因此最為關(guān)鍵的部分是科技決策體制。各國的科技管理機(jī)構(gòu)和職能也隨著科技和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化在不斷地調(diào)整,以使科技決策更加科學(xué)化和專業(yè)化,使科學(xué)技術(shù)最大限度地為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn),提升國家的國際競爭力。中國與日本的科技決策體制都是權(quán)利高度集中的模式,日本能從一個(gè)二戰(zhàn)戰(zhàn)敗國迅速成為具有重要影響力的科技強(qiáng)國,是有許多可取之處的。探究日本的科技決策體制的特點(diǎn)和成功之處,對(duì)推動(dòng)中國科技政策的科學(xué)制定和完善的科技決策體制有積極的借鑒作用。

1 日本科技決策體制及特點(diǎn)

日本的科技決策體制包括承擔(dān)科技決策的組織體系、人員配備、權(quán)力配置、運(yùn)行機(jī)制、咨詢與參與機(jī)制和聯(lián)動(dòng)機(jī)制。體現(xiàn)出決策機(jī)構(gòu)高層化、決策模式一元化、決策主體多元化和科技教育一體化的特點(diǎn)。

1.1 組織體系

組織體系是指科技決策信息收集、信息整理和決策的組織載體,包括科技決策中樞系統(tǒng)、科技決策咨詢系統(tǒng)。日本科技政策的最高決策機(jī)構(gòu)是綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議 （CSTP）,日本科技決策的具體操作平臺(tái)是文部科學(xué)省,設(shè)有三個(gè)有關(guān)科技管理部局,即科學(xué)技術(shù)·學(xué)術(shù)政策局、研究振興局、研究開發(fā)局。日本政府各省廳內(nèi)部都設(shè)有相應(yīng)的科學(xué)技術(shù)審議機(jī)構(gòu),如文部科學(xué)省的科技學(xué)術(shù)審議會(huì)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省的產(chǎn)業(yè)技術(shù)審議會(huì)、國土交通省的運(yùn)輸技術(shù)審議會(huì)等。這些科學(xué)技術(shù)審議機(jī)構(gòu)既是本部門的科技決策機(jī)構(gòu),又是部門長官的咨詢機(jī)構(gòu)。日本科技決策咨詢系統(tǒng)包括官方咨詢系統(tǒng)和民間咨詢系統(tǒng)。

1.2 人員配備

人員配備是指對(duì)組織中全體人員的配備,要求不同的崗位須有不同的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)的人與之相匹配。CSTP的最高長官是總理大臣,但實(shí)際上內(nèi)閣府還設(shè)有一名科學(xué)技術(shù)政策擔(dān)當(dāng)大臣來直接領(lǐng)導(dǎo)該機(jī)構(gòu),該機(jī)構(gòu)成員不少于 14人,其中除來自政府各相關(guān)省的由總理大臣指定的大臣外,還有一些來自民間的有識(shí)之士,如大學(xué)教授、大企業(yè)和公司總裁等,機(jī)構(gòu)下設(shè)的事務(wù)局有來自產(chǎn)、學(xué)、官界的 100余名工作人員負(fù)責(zé)日常事務(wù)。

1.3 權(quán)利配置

權(quán)力配置即科技決策權(quán)力在科技決策系統(tǒng)中的分配和行使。CSTP主要負(fù)責(zé)以下幾方面的工作:第一,制定涵蓋人文、社會(huì)科學(xué)、自然科學(xué)等以科學(xué)技術(shù)為對(duì)象的綜合戰(zhàn)略方針；第二,涉及科技的跨省行政事宜；第三,制定全面振興科學(xué)技術(shù)的基本政策；第四,制定有關(guān)科技預(yù)算、人才等資源分配的基本方針；第五,對(duì)國家科技重大研究發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)等[1-2]。文部科學(xué)省有關(guān)科技的職責(zé)是:“根據(jù)政府確定的科技綜合戰(zhàn)略和方針,制定各省廳統(tǒng)一實(shí)施的科技政策,制定和推進(jìn)、調(diào)整研究開發(fā)計(jì)劃,確保學(xué)術(shù)和科學(xué)技術(shù)研究的協(xié)調(diào)和綜合性,培養(yǎng)和確保具有獨(dú)創(chuàng)性的研究人員,搞好研究的環(huán)境條件,推進(jìn)尖端技術(shù)開發(fā)。”

1.4 運(yùn)行機(jī)制

運(yùn)行機(jī)制是指保障各項(xiàng)職能得以實(shí)現(xiàn)的相關(guān)法律和程序規(guī)定?！犊茖W(xué)技術(shù)基本法》是支撐日本科學(xué)技術(shù)體系的基本法律。該法規(guī)定了日本在發(fā)展科學(xué)與技術(shù)方面的基本國策和大政方針,要求增強(qiáng)憂患意識(shí),加強(qiáng)基礎(chǔ)研究,推進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和開發(fā)研究的協(xié)調(diào)發(fā)展,強(qiáng)調(diào)國家與地方及民間團(tuán)體的協(xié)調(diào)和產(chǎn)、學(xué)、官的聯(lián)合等。該法還明確規(guī)定:“政府要根據(jù)國家科技政策的最高審議機(jī)構(gòu)——綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議的討論精神制定科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃”,這為日本政府制定科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃、進(jìn)行科技決策提供了基本法律依據(jù)。《科學(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》也是日本科技決策的法律依據(jù)。例如,在第一期科技基本計(jì)劃中規(guī)定:要使公眾獲得對(duì)科技的意義 （meaning）、角色 （role）、成就 （achievements）、連帶效應(yīng) （ripple effects）和發(fā)展的理解 （understanding）與興趣 （interest）?！兜诙诳茖W(xué)技術(shù)基本計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)“構(gòu)筑科技與社會(huì)的溝通渠道”,主要內(nèi)容即為加強(qiáng)國民對(duì)科技的理解,加強(qiáng)國民對(duì)科技政策的參與度[1-2]。

1.5 咨詢與參與機(jī)制

咨詢與參與機(jī)制是提高執(zhí)行力的重要手段,包括專家咨詢、公眾參與。

（1）重視決策咨詢。為了避免政府高層獨(dú)立決策失誤造成的風(fēng)險(xiǎn),日本政府把民主機(jī)制引入科技決策過程。其科技決策除了有單純以政府科技官員為主的科技管理機(jī)構(gòu)外,還成立了許多由官、產(chǎn)、學(xué)、研多方高級(jí)權(quán)威組成的具有廣泛代表性的科技顧問機(jī)構(gòu),高度重視決策智囊的作用,使他們?yōu)閲抑贫萍颊呋蚩萍家?guī)劃提出建議。日本學(xué)術(shù)會(huì)議的成員全部是科研人員,直接向政府官員提出政策建議；國家科技政策研究所通過其出版物為政府科技決策提供參考。日本的民間智囊機(jī)構(gòu)在科技決策中也發(fā)揮著重要作用。

（2）強(qiáng)化專家參與。日本政府重視專家參與科技決策,并為其提供相應(yīng)的組織和制度保障。日本科技決策的最高機(jī)構(gòu)——綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議的組成人員中有 4名是著名的科學(xué)家或工程師；日本學(xué)術(shù)會(huì)議的成員來自全國優(yōu)秀的科研人員；民間智囊機(jī)構(gòu)的組成人員也大多是各界的優(yōu)秀人士。由此,無論是科技決策中樞機(jī)構(gòu)還是咨詢機(jī)構(gòu),都保障了專家的參與。同時(shí),日本還通過相關(guān)法律保證專家參與科技決策。

（3）引導(dǎo)公眾參與。日本政府在科技決策中日益重視并逐步引入公眾參與,在公眾理解科學(xué)的領(lǐng)域中,在“科學(xué)與公眾的溝通”的問題上進(jìn)行了全新的嘗試,這符合國際上公眾理解科學(xué)理論和科學(xué)傳播的最新發(fā)展趨勢(shì)。

1.6 聯(lián)動(dòng)機(jī)制

日本的科技事業(yè)與教育事業(yè)相互促進(jìn),相得益彰,實(shí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制,具體體現(xiàn)在日本政府將主管教育的部門與主管科技的部門合并起來,成立教育、科技合二為一的主管部門——文部科學(xué)省。文部科學(xué)省既管教育又管科技,能夠有效促進(jìn)兩者的協(xié)同發(fā)展。

2 中國科技決策體制的缺陷[3-5]

目前,中國的科技決策體制在上述 6個(gè)方面都存在不同程度的缺陷。

（1）組織體系模糊。中國的科技體制改革主要是針對(duì)科研院所和高校的科技人員,確實(shí)極大地調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性,促進(jìn)了科技的產(chǎn)業(yè)化。而國家宏觀的科技管理體制并沒有根本的改變?，F(xiàn)有的科技預(yù)算和投入體制,使國家綜合部門、產(chǎn)業(yè)部門和公共事業(yè)部門都有權(quán)獨(dú)立地提出國家的科技計(jì)劃。而計(jì)劃從策劃出臺(tái)、到預(yù)算、到實(shí)施完成,帶有很強(qiáng)的部門意識(shí),國家的目標(biāo)往往成為部門的目標(biāo)。尚未形成全國一體的、結(jié)構(gòu)清晰的科技決策組織體系。

（2）人員配備失衡?？萍紱Q策涉及政治層面、科技層面、經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面和法律層面,不同層面還要考慮到不同的角度,都需要有相應(yīng)知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力結(jié)構(gòu)的人來擔(dān)當(dāng)。而目前中國各層次的科技管理部門都是以行政管理人員為主,這就限制了認(rèn)識(shí)問題的角度和層次。

（3）權(quán)利配置錯(cuò)位。表面上看現(xiàn)行的科技決策機(jī)制是權(quán)利高度集中,領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)。而事實(shí)上是權(quán)力錯(cuò)位。有時(shí)普通行政人員對(duì)科技決策的影響力,甚至大于對(duì)科技發(fā)展有洞察力的專家。財(cái)務(wù)部門對(duì)科技的決策也有相當(dāng)大的影響力,不僅參與審批和決定科技部門總體經(jīng)費(fèi),而且還有權(quán)直接審核具體項(xiàng)目,不僅影響了科技經(jīng)費(fèi)的數(shù)量,而且可能影響科技經(jīng)費(fèi)投入方向。部分科技人員為了自己和專業(yè)的利益,揣測(cè)領(lǐng)導(dǎo)的喜好來提供決策參考,而不是完全從科技發(fā)展規(guī)律來計(jì)劃未來的方向。

（4）運(yùn)行機(jī)制匱乏。政府管理科技活動(dòng)的權(quán)力無所不包,且沒有相應(yīng)的制約手段。這導(dǎo)致了國家重大科技資源在分配上的隨意性,重大項(xiàng)目立項(xiàng)上的主觀性很強(qiáng),因人而定的項(xiàng)目還較普遍,導(dǎo)致了國家科技資源配置的低效。已經(jīng)頒布的科技進(jìn)步法、成果轉(zhuǎn)讓法、專利法等都是有關(guān)科技活動(dòng)的法律,還沒有關(guān)于科技決策的基本法律,而且相關(guān)的法律體系也不健全。

（5）咨詢與參與機(jī)制缺失。近年來關(guān)于專家咨詢與參與機(jī)制的探討很多,但主要都集中在強(qiáng)調(diào)專家咨詢與公眾參與的重要性和必要性,忽視了有關(guān)細(xì)節(jié)的研究,致使咨詢與參與機(jī)制只停留在紙面上,即使有些重大決策安排了相應(yīng)的專家咨詢與公眾參與環(huán)節(jié),也只是走走形式。自 2001年開始,國家科技部、中宣部、中國科協(xié)等部門聯(lián)合舉辦一年一度的科技活動(dòng)周活動(dòng),以此不斷提高全民的科學(xué)素質(zhì)。然而,這些活動(dòng)停留在公眾理解科學(xué)的淺層次上,并未深入到公眾參與科技決策的深層次。

（6）聯(lián)動(dòng)機(jī)制空白。主管科技事務(wù)的科技部與主管教育事務(wù)的教育部分設(shè),并共同隸屬于國務(wù)院。兩部在各自負(fù)責(zé)的事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)均發(fā)揮了積極的作用,然而,兩部門各自為政,由于部門職能的不同,在 R＆D預(yù)算和科技政策導(dǎo)向方面一直存在著競爭關(guān)系,不利于科技與教育的協(xié)調(diào)發(fā)展。近年來學(xué)術(shù)界非常關(guān)注產(chǎn)、學(xué)、研三方的聯(lián)動(dòng)機(jī)制,但一直沒有實(shí)質(zhì)上的運(yùn)作。

3 日本科技決策體制對(duì)中國的啟示

（1）以行政體制改革為依托。自 1996年起,日本中央政府開始醞釀?wù)误w制的改革,改革的核心是削減中央政府部門的權(quán)力,精簡機(jī)構(gòu),提高行政效率。作為這次行政體制改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié),日本的科學(xué)技術(shù)行政體系也隨之發(fā)生重要變化,由此取消了原來的科學(xué)技術(shù)會(huì)議。2001年在內(nèi)閣新設(shè)綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議,并賦予它更大的權(quán)力,使其成為名副其實(shí)的科技行政的最高司令部。任何體制的改革都是對(duì)已有利益結(jié)構(gòu)的沖擊,一種良性機(jī)制的建立,總要從一些良性的點(diǎn)、線、面開始啟動(dòng),而這樣一種機(jī)制不是依托習(xí)慣與傳統(tǒng),而是要改變一些習(xí)慣與傳統(tǒng),僅僅有良好的愿望是不夠的,必須依托行政體制的改革。

（2）明確科技決策主體的責(zé)權(quán)利。以往的研究中,各個(gè)層面的研究者都習(xí)慣在戰(zhàn)略思想上進(jìn)行論述,缺少各層面細(xì)節(jié)的深入研究,致使相關(guān)的法律、程序和規(guī)章制度遲遲不能出臺(tái)。無論是立法還是組織程序和規(guī)章制度的出臺(tái),首要任務(wù)是明確主體和主體的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。日本政府把民主機(jī)制引入科技決策過程,高度重視決策智囊的作用并逐步引入公眾參與,都是在非常細(xì)致的法律框架之下進(jìn)行的。在追求科技決策主體多元化時(shí)還應(yīng)該建立權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)統(tǒng)一的機(jī)制,杜絕在參與決策過程中夾帶私人和小團(tuán)體的利益,或者對(duì)決策的后果不聞不問?？萍紱Q策往往存在較大的不確定性,不可能完全由某一個(gè)人對(duì)一些決策的后果負(fù)責(zé)。但是,實(shí)事求是、客觀公正的態(tài)度應(yīng)該是對(duì)任何一位參與者的基本要求。

4 完善中國科技決策體制的建議

（1）分清政治層面與行政管理。在中國,人們往往將政治與行政混淆,認(rèn)為講政治就是領(lǐng)導(dǎo)說的算。重大科技活動(dòng)是一個(gè)國家政治活動(dòng)的重要組成部分,而政治層面也是科技決策的重要組成部分,科技活動(dòng)必須符合國家的根本利益和意識(shí)形態(tài)。而政治家在作出關(guān)于科學(xué)技術(shù)重大決策的時(shí)候是以政治目標(biāo)為前提,但必須與科學(xué)家相結(jié)合,如果一個(gè)科研機(jī)構(gòu)的首席領(lǐng)導(dǎo)是科學(xué)家,那么必須有政治方面的專家來參與。政治家與科學(xué)家在決策過程中承擔(dān)起不同的責(zé)任,扮演著不同的、很難說誰是更重要的角色。有時(shí)政治家是決策者,科學(xué)家是智囊；有時(shí)科學(xué)家是決策者,政治家是智囊。

（2）分清經(jīng)濟(jì)層面與預(yù)算撥款?？萍紱Q策的經(jīng)濟(jì)層面不僅僅指科技活動(dòng)的資金來源與預(yù)算,還包括科技活動(dòng)能取得多大的經(jīng)濟(jì)效益,能否推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素。有些科技決策盲目地削減經(jīng)費(fèi),沒有充分考察項(xiàng)目的實(shí)際情況,致使項(xiàng)目半途而廢,都是因?qū)萍紱Q策經(jīng)濟(jì)層面的誤解造成的。

（3）分清科技層面與專家咨詢。正如前邊提到的政治家與科學(xué)家的關(guān)系,科技決策的科技層面與專家咨詢也是不同的。專家包括相同領(lǐng)域的科學(xué)家和相關(guān)領(lǐng)域的其他專家?？萍紱Q策的科技層面是指由相同領(lǐng)域的不同科學(xué)家對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)性進(jìn)行論證。相關(guān)領(lǐng)域的其他專家的參與屬于科技決策的社會(huì)層面,二者不能相互替代。

（4）分清社會(huì)層面與公眾參與。公眾參與是完善科技決策社會(huì)層面的有效途徑,但不是社會(huì)層面的全部。公眾參與必須與專家咨詢相結(jié)合才能起到應(yīng)有的作用,二者亦不能相互替代。

5 結(jié) 語

日本科技決策模式也是隨著時(shí)代發(fā)展而不斷整合,使政府層面上的科技決策與管理體制發(fā)展到相對(duì)完善的程度。中國與日本的國情和意識(shí)形態(tài)都有所不同,不可能完全照搬日本的模式,但其在實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)與維護(hù)科學(xué)自主性之間實(shí)現(xiàn)平衡等方面的探索經(jīng)驗(yàn)值得中國借鑒。

[1]徐世剛.論日本科技發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換——從吸收到創(chuàng)造[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線,2006（3）:191.

[2]烏云其其格,袁江洋.日本科學(xué)技術(shù)決策與管理體制的歷史演變進(jìn)程[J].自然辯證法通訊,2010（4）:71-78.

[3]方新柳,卸林.我國科技體制改革的回顧及展望[J].求是,2004（5）:43-44.

[4]孫波.中美科技決策機(jī)制對(duì)比分析與借鑒[J].生產(chǎn)力研究,2010（5）:193-195.

[5]談毅,仝允桓.中國科技評(píng)價(jià)體系的特點(diǎn)、模式及發(fā)展[J].科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理,2004（5）:15-18.

（責(zé)任編輯 劉敏）

The Decision-making in Science and Technology of Japan and Its Enlightenments on China

CHEN Ming-hua1,LI Hua-tian2
（1.Office of the University Affairs,Dalian Nationalities University,Dalian Liaoning 116605,China；2.School of Foreign Languages,Renmin University of China,Bejing 100872,China）

Researches on the decision-making system of science and technology in Japan,which is from the following viewpoints:organizational system,staff allocation,function establishment,performance system and regulations related,are investigated.Besides,several enlightenments just to the decision-making of science and technology of China are developed.

China；Japan；decision-making of science and technology；system

C301 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

A

1009-315X（2011）01-0068-04

2011-10- 14；

2010-11-09

陳明華 （1972-）,男,山東沾化人,副研究員,東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生,主要從事教育管理研究。