論公共行政人員的道德規(guī)束

唐良友

（長江師范學院 思想政治理論課教學科研部，重慶 408100）

論公共行政人員的道德規(guī)束

唐良友

（長江師范學院 思想政治理論課教學科研部，重慶 408100）

公共行政人員的道德規(guī)束是基于理想、價值、責任、德性、內(nèi)省等個人精神追求與自我完善基礎(chǔ)上的自我控制或道德自覺。道德規(guī)束是確保制度正義實現(xiàn)的德性基礎(chǔ)，是構(gòu)建權(quán)力運行制約與監(jiān)督機制的核心要素，它在與制度約束、社會文化環(huán)境約束的交相輝映中共同實現(xiàn)對權(quán)力運行主體的持續(xù)作用、協(xié)同作用和整體作用，從而使權(quán)力運行制約與監(jiān)督機制的構(gòu)建真正不落制度建設(shè)或道德建設(shè)的單向度而徒勞無功的窠臼。

公共行政人員；道德規(guī)束

就對公共行政人員的約束來說，道德化的制度設(shè)計和制度安排無疑是最根本的，但制度或憲政的設(shè)計無論多么無懈可擊，并不能全部解決制度運行中的問題，它只有通過政府的日常工作，通過行政人員對公共權(quán)力的行使，才能使制度獲得完美實現(xiàn)的可能。因此，基于行政人員道德自覺與倫理自主基礎(chǔ)上的道德規(guī)束，并非可有可無，也非制度約束的補充或派生物，作為一種獨特的約束力量它有其自身作用的廣闊空間或存在的客觀必要性，它在與制度約束、社會文化環(huán)境約束的交織共進和相互作用中共同實現(xiàn)對公共行政人員的權(quán)力運行的制約與監(jiān)督。

一 道德規(guī)束存在的客觀必要性

（一）制度缺陷

狹義上講，制度缺陷是指社會、國家生活制度體制本身的不完滿而表現(xiàn)出的欠缺性。表現(xiàn)出制度對某項內(nèi)容的規(guī)定既可以這樣做，也可以那樣做的不確定性。筆者認為，廣義的制度缺陷主要是指制度缺失、制度不適應(yīng)以及制度不正義。制度的這種缺陷并非主觀因素所致，而是因為主體、客體、內(nèi)容、環(huán)境等客觀因素的變化所致，這種變化使制度的設(shè)計與再設(shè)計永遠不可能周詳?shù)乜紤]到制度操作中所面臨的社會環(huán)境和公眾的真正意見，即任何制度都不可能是絕對完美無缺的。如果沒有行政人員的倫理支持，制度不僅不能實現(xiàn)制度設(shè)計者的預(yù)期，而且還會遠離制度應(yīng)遵循的相關(guān)理念。

（二）行政自由裁量權(quán)

所謂行政自由裁量權(quán)是指法律認可的，行政機關(guān)在具體的行政管理過程中，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或是在法律條文沒有具體限定的情況下,依據(jù)情勢所需，自行判斷行為的條件，自行選擇行為的方式和自行做出行政決定的法定權(quán)限。簡言之，就是行政機關(guān)合法、合理進行自由選擇的權(quán)力。行政自由裁量權(quán)的存在，表明行政人員在行政管理活動中并不是“一只關(guān)在籠中的獅子”，也不只是一部完全受人擺布的機器，而是具有獨立意識的行為主體，并且可以將其滲透于行政行為之中，也就是說，法律和制度不能在全部領(lǐng)域規(guī)范行政人員的行為，行政人員的公共行政活動在千變?nèi)f化的行政環(huán)境中進行，許多時候行政人員必須根據(jù)自由裁量權(quán)隨機做出裁決和自主做出決定。[1]

（三）“骯臟的手”

在French看來，“骯臟的手”是指“在某些情況下，行政人會發(fā)現(xiàn)成功做好其工作、滿足其公共職責的唯一方式，從私人生活的視角來看是道德上無法接受的”。即行政人員為了實現(xiàn)公共利益，不得不作某些私人生活領(lǐng)域不被認同的事，為了行善（追求政府目標，保障國家安全等目的善）而不得不作惡（手段的不道德）。[2]“骯臟的手”問題在政治上是許可的（無法革除），但在道德上是禁止的，因為“骯臟的手”易使行政人員常處道德困境之中，若處理不當，存在行政人員假公濟私和揚善抑惡的可能性。解決“骯臟的手”需要個人倫理的支持。

（四）有限理性

由于個人認識的局限和社會歷史條件的制約，加之環(huán)境的不確定性，個人無法實現(xiàn)完善的理性，所以人所具有的僅僅是“有限理性”。理性的有限性使得人們常傾向于注重眼前打算而忽視長遠考慮，追求表面的、強烈的享受甚于追求較為平和的滿足，即使這種平和的滿足要更優(yōu)些。公共選擇理論認為，政府中的個人與市場中的人一樣，是“經(jīng)濟人”，天生地具有追求自身利益最大化的傾向。抑制這種傾向失控，或者說達到公共利益最大化與個人利益正當化均勢狀態(tài)需要道德規(guī)束力量的激發(fā)和釋放。

二 道德規(guī)束狀態(tài)下的倫理境界

行政道德作為行政價值體系，本身就是先進性的最高要求和群眾性的基本要求的統(tǒng)一，由于其獨特的價值和意義，它對社會道德建設(shè)有著重要的影響和作用。其中對行政人員的基本要求就是行政底線倫理，是保證現(xiàn)代社會中行政人員如同社會公民一樣能夠遵從社會正常或日常生活秩序的道德條件，也是現(xiàn)代社會中行政道德秩序建設(shè)所要求的基本內(nèi)容，失去這一底線，就意味著他就是一個在道德操守上不夠格的行政人員。對行政人員的最高要求就是行政道德境界，行政道德境界本意是指行政人員在自己的行政職業(yè)生涯中所追求達到的最高倫理道德修養(yǎng)層次，即行政人員在行政活動中體現(xiàn)出來的高尚思想、情操和行動，它是社會對行政人員在職業(yè)生涯中所形成的崇高行政道德人格的期待，失去了對這一境界追求，一個行政人員可以是合格的但絕不是一個優(yōu)秀的行政人員。

雖然自我約束狀態(tài)下公共行政人員的道德修養(yǎng)或道德層次難以量化，但筆者認為定性把握還是存在可能的，甚至是可行的。具體來講，我們可以從以下幾個方面來加以認識：第一，認識上的自覺性。即。公共行政人員對行政倫理規(guī)范的遵循，并不是對外在要求的一味盲從和被迫執(zhí)行，而是建立在對道德必然性深刻認識基礎(chǔ)上的理性自覺；第二，情感上的自發(fā)性。主要體現(xiàn)在。公共行政人員把根據(jù)自己所選擇的道德價值目標去行動視作一種樂趣、需要和自我價值的實現(xiàn)，自覺將個人利益排斥在公共行政活動之外，因此行政倫理能與道德認識一起融合成堅定的道德信念，成為其道德行為的動力；第三，行為上的自決性。這包括：其一，把一般性的倫理規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體指令的自主性。例如，一個決策者如何把比較抽象一般的道德規(guī)范—“公正”，貫徹于各種各樣的具體行為中，這就取決于該道德主體的自決性。其二，在不同的甚至相反的倫理規(guī)范中作出選擇的自擇性。即在復雜的道德生活中，公共行政人員能夠根據(jù)主客體的價值關(guān)系，正確判定道德規(guī)范的等級，勇于選取最值得選取的道德價值，遵循最值得遵循的倫理準則，且有不利用制度缺陷的道德義務(wù)精神。

三 道德規(guī)束的實現(xiàn)——行政人格的塑造

基于道德自覺或倫理自主基礎(chǔ)上的道德規(guī)束（內(nèi)部控制，自律）是與基于制度和規(guī)范基礎(chǔ)上的制度約束（外部控制，他律）相對應(yīng)的。在制度性安排中，起約束作用的規(guī)范是公共行政人員自身以外存在著的、并以某種外在強制性力量為保證的規(guī)范，是一種外部的異己力量。而道德規(guī)束是依靠公共行政人員自身內(nèi)在的道德良知、信念、人格實現(xiàn)的規(guī)范力量，存在于人的內(nèi)心，是一種內(nèi)在的靈魂制約。換言之，道德規(guī)束的實現(xiàn)依賴于公共行政人員的行政人格的塑造與倫理自主性的獲得。

（一）行政人格的內(nèi)涵、特征

行政人格是公共行政人員的倫理品質(zhì)、倫理境界以及他本人所接受的社會倫理道德價值的總和。它是行政人員道德意識和倫理道德行為的升華，是行政人員把法律、行政道德規(guī)范和監(jiān)督機制積累、沉淀、內(nèi)化而生成的一種優(yōu)良素質(zhì)。它集中表現(xiàn)為公共行政人員的道德尊嚴、道德品質(zhì)、行為規(guī)范和價值觀的具體形式。行政人格作為行政系統(tǒng)諸因素所規(guī)定的行政人員的本質(zhì)特征，是行政資格、行政規(guī)格、行政品格和行政風格的內(nèi)在統(tǒng)一。它顯示了行政人員的價值和尊嚴，是行政人員在行政系統(tǒng)中的主體性地位和作用的體現(xiàn)，也是對行政仙員進行道德評價的依據(jù)，是行政道德的基礎(chǔ)和行政發(fā)展的動力。

由于公共行政人員已不是一般職業(yè)人，而是擔負特殊任務(wù)的公共人，行政人格也因此有了與其他職業(yè)人格迥然不同的特征，即公共性、服務(wù)性和責任性。

（二）行政人格塑造的途徑

1.樹立“公共人”理想。無論是“信仰”、“信念”還是“價值觀”，表達的都是一種高出于行為并在行為背后指導行為的一種內(nèi)在的精神氣質(zhì)或心靈狀態(tài)，決定著主體的道德人格特征和內(nèi)容。行政人員被選擇為公共領(lǐng)域中的活動主體，要有獻身公共行政事業(yè)的堅定信念，要有為公眾服務(wù)和謀利的崇高理想，要把公共利益至上作為自己的價值選擇和行動指南。行政人員作為公共權(quán)力運用的代表主體，如果他的“公共人”的一面愈是突出愈是純粹，就愈適宜于在公共領(lǐng)域中承擔維護公共利益的責任。作為公共利益的代表者和維護者，如果也像“經(jīng)濟人”那樣追逐個人利益，不僅不能自然地生成公共利益，反而會對公共利益造成極大的危害。而公共利益又是私人領(lǐng)域中無數(shù)個個人利益存在的基礎(chǔ)和實現(xiàn)的前提，公共利益受到侵害，也就意味著普遍的個人利益受到侵害。因此，行政人員沒有追求個人利益的合理性。相反，行政人員必須是“公共人”，必須無條件地在公共利益的前提下作出自己的行為選擇，因為他的行政行為如果不是對社會有益的，就必然是對社會有害的。

2.培育公共行政精神。行政精神是指一個國家或行政組織及其行政人員共同認可的行政理念和長期形成的精神風貌，是行政文化的靈魂和精髓。在行政精神的指導下，行政組織成員形成共同的價值觀和行為方式，體現(xiàn)在行政管理活動中，就是共同的理想信念、正確的價值取向、良好的心理狀態(tài)和整體的精神風貌。在當代，行政精神具體表現(xiàn)為：全心全意為人民服務(wù)的公仆精神、平等開放的民主精神、維憲遵法的法治精神、公開公正的公共精神、守信重諾的誠信精神、實事求是的科學精神、改革開拓的創(chuàng)新精神、高效務(wù)實的效率精神、兼容并包的學習精神、和而不同的寬容精神、嚴于律己的自律精神等。這些公共精神為行政人格的塑造提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實動力。

3.培養(yǎng)行政良心。行政良心是與行政責任直接相關(guān)的行政倫理范疇。從詞源上說良心是人們對自己行為善惡性質(zhì)的意識、判斷和評價，所以良心既是人們對自己行為的一種善惡意識，即自我道德意識；又是一種對自己行為善惡性質(zhì)的評價，即自我道德評價。行政良心由三個部分組成：一是自我道德認識，這是公務(wù)員在行政過程中對自己行政行為善惡性質(zhì)的自我體認、自我觀察和自我思考；二是自我道德情感，這是公務(wù)員在行政道德實踐中發(fā)生的情感體驗，具體表現(xiàn)形式有自豪感、責任感、自卑感、愧疚感等；三是自我道德意志，這是公務(wù)員在自我道德認識和體驗基礎(chǔ)上產(chǎn)生的道德意志，是公務(wù)員對自己的行政行為從動機確定到實際實現(xiàn)的整個心理活動過程，具體表現(xiàn)為公務(wù)員在行政倫理行為動機和執(zhí)行上的自我激勵、道德規(guī)束、自我命令、自我完善等。

行政良心作為公共行政人員內(nèi)在的倫理追求和倫理調(diào)節(jié)力量，其作用的發(fā)揮主要是通過內(nèi)部驅(qū)動機制和內(nèi)部調(diào)節(jié)機制實現(xiàn)的。內(nèi)部驅(qū)動機制在于使行政人員不是消極被動地執(zhí)行職務(wù)、履行職責，而是在服務(wù)國家和人民的行政目標范圍內(nèi)積極主動地執(zhí)行職務(wù)、履行職責。內(nèi)部調(diào)節(jié)機制在于防止行政人員作出違背行政倫理的行為選擇，同時引導行政人員作出合乎倫理或負責任的行為選擇。這種調(diào)節(jié)力量體現(xiàn)在行政行為之前（審查作用），行政行為過程之中（監(jiān)控作用）和行政行為之后（評價和反思作用）。用費爾巴哈的話來說，就是“行為之前的良心，伴隨行為的良心和行為之后的良心”[3]。行政良心的這種調(diào)節(jié)作用還突出地表現(xiàn)在它引導行政人員擺脫倫理困境（利益沖突、權(quán)力沖突、角色沖突、任期沖突等），即當行政人員面臨復雜的責任沖突或二難選擇情景時，行政良心會使行政人員尋求并找到緩解沖突或擺脫困境的方法。

4.實現(xiàn)個人倫理自主。所謂個人倫理自主性是指當組織的目標偏離了公民的期待和公民的利益時，行政人員必須劃分自己對組織的責任范圍來保證對公民的責任。個人倫理自主性是指當行政人員面對激烈的倫理沖突時的一種自主選擇，一種負責任的行為，它要求個人內(nèi)心深處的道德感和敢于做出選擇的道德勇氣，其最終的價值取向只有一個：為公眾負責。行使個人倫理自主性的依據(jù)主要有：一是憲法、法律以及職業(yè)道德規(guī)范中所體現(xiàn)的行政人員應(yīng)對社會公眾負責，為社會公眾服務(wù)的制度要求；二是行政人員內(nèi)心的德性、良知與信仰。從這一點來看，個人倫理自主性是一種個人道德，是個人道德的理論底線和行動的最高指向。

筆者認為，個人倫理自主性的獲得的主要途徑主要有：

第一，培養(yǎng)公共行政主體超越組織的身份認同。行政人員身份的雙重性，即公共行政人員角色和公民角色就決定了行政人員在面臨組織利益與公共利益沖突時就必須突破組織的限定獲得公民身份，從而維護公共利益、公民利益和社會公正，推動個體倫理自主性的形成。

第二，培養(yǎng)行政人員的責任意識。行政人員的責任包括客觀責任和主觀責任。客觀責任源于法律、組織機構(gòu)、社會行政人員的角色期待，主觀責任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認同的信仰。行政人員只有具備強的責任意識才有犧牲（放棄）個人利益謀求公共利益的精神力量，才有正確行使自由裁量權(quán)，主動接受監(jiān)督，努力維護公共精神和社會公正的動力。

第三，求真、求善、求美。行政人格從本質(zhì)上講就是一種真善美相統(tǒng)一的人格。真是理性價值，指合規(guī)律性；善是意志價值，指合目的性；美是情感價值，它是人所追求的“合規(guī)律性”與“合目的性”的統(tǒng)一（李澤厚）。是人追求人與自然、人與社會、人與人以及人自身心靈和諧的一種理想境界。就公共行政來說，當前就是全面落實科學發(fā)展觀，遵循行政活動的客觀規(guī)律，科學決策，高效行政；全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)最廣大人民群眾的最大利益；深化行政體制改革，構(gòu)建服務(wù)性政府，實現(xiàn)社會和諧。

第四，追求“慎獨”境界?！吧鳘殹笔莻惱碜灾鞯牡赖轮?。慎獨是指個人在獨處而無人監(jiān)督之時，或者推而廣之，就是個人在任何時候、任何場合、任何情況下，都不起絲毫壞念頭，都不做丁點違背仁、義、禮的壞事，即仰不愧天，俯不愧地，上不欺天，下不欺人，永遠做到問心無愧。慎獨是道德必然與道德自由的高度統(tǒng)一，是道德動機與道德效果的高度統(tǒng)一，是道德言行與道德品質(zhì)的高度統(tǒng)一，是社會道德人格與自我道德人格的高度統(tǒng)一。追求“慎獨”一方面需要加強自我修養(yǎng)，不斷提高自身的道德水平；另一方面還需要加強自控力（抗誘力、耐挫力、承受力等）的培養(yǎng)，做到不以物喜，不以己悲，淡泊明志，寧靜致遠。

[1]劉法威，劉勁松.論行政人員的倫理自主性[J].長春工程學院學報（社會科學版），2005，（2）.

[2]王 鋒.行政正義論[M].北京：中國社會科學出版社，2007.102-103.

[3]本書編寫組.費爾巴哈哲學著作選集（上卷）[M].北京：商務(wù)印書館，1984.585.

[4]王 偉，鄯愛紅.行政倫理學[M].北京：人民出版社，2005.

[5]李春秋，毛蔚蘭.傳統(tǒng)倫理的價值審視[M].北京：北京師范大學出版社，2003.

[6]王錦全.對我國幾種行政主體定義的比較[J].滁州學院學報，2005，（4）.

[7]行政主體之再思考[J].中國法學，2001，（2）.

[8]李穎，趙有聲.論公共行政精神與公務(wù)員行政人格的塑造[J].云南行政學院學報，2004，（2）.

[9]李建華，夏方明.簡論行政人格的特質(zhì)[J].湖南行政學院學報，2004，（7）.

[10]張康之.行政人員的道德自主性及其合作治理[J].中共福建省委黨校學報，2006，（8）.

[11]曹淑芹.論行政人員的個人倫理自主性[J].內(nèi)蒙古大學學報（社科版），2003，（9）.

[責任編輯：黃江華]

Moral Restriction on Public Administrative Personnel

TANG Liang－you
(Teaching and Research Department of Ideological and Political Theories,Yangtze Normal University,Chongqing 408100,China)

Moral restriction on public administrative personnel refers to the self control or self-consciousness of moral on the basis of individual’s personal pursuit and self-improvement such as ideal,value,responsibility,personality,and introspection.Moral restriction is the moral basis for achieving justice and the kernel element for constructing mechanism of power operation and supervision.It functions sustainably,coordinately and organically with system restriction and socio-cultural environment restriction,so that the construction of power operation and supervision mechanism will not fall behind the system construction and moral construction.

public administrative personnel;moral restriction;necessity;attaining approach

B822.9

A

1674-3652（2011）02-0081-04

2010-12-12

唐良友（1966- ），男，四川武勝人，長江師范學院思想政治理論課教學科研部副教授，主要從事思想政治教育及倫理學研究。