構(gòu)建內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障創(chuàng)新體系的幾點(diǎn)思考

哈斯其其格

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 金融學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

構(gòu)建內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障創(chuàng)新體系的幾點(diǎn)思考

哈斯其其格

(內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院 金融學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

建立覆蓋民族地區(qū)城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，是驅(qū)動(dòng)內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必要條件，更是關(guān)乎構(gòu)建和諧社會(huì)的重要議題。綜合考慮民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與制度環(huán)境的復(fù)雜性和特殊性，依照社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策思路，在繼續(xù)強(qiáng)化社會(huì)保障體系的同時(shí)，拓展社會(huì)保障空間，構(gòu)建“政府——社會(huì)保障機(jī)制、市場(chǎng)——商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)——家庭、社區(qū)、民間救助機(jī)制”三位一體的民族地區(qū)社會(huì)保障創(chuàng)新體系，以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的總體要求。

民族地區(qū);社會(huì)保障;社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理

一、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度的發(fā)展?fàn)顩r

(一)內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度推進(jìn)情況

2004年9月，內(nèi)蒙古自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳發(fā)布《關(guān)于建立和完善農(nóng)村牧區(qū)居民最低生活保障制度實(shí)施意見(jiàn)》，提出了在2005年年底前全面建立農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度。從2006年開(kāi)始全面推行農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度，使農(nóng)牧區(qū)的困難群眾也能夠享受到基本生活保障，惠及全區(qū)40多萬(wàn)名特困農(nóng)牧民。農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度克服了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度存在的救濟(jì)范圍窄、標(biāo)準(zhǔn)低、隨意性大的缺陷，使貧困農(nóng)牧民的生活有了基本保障。

從內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)踐看，農(nóng)牧區(qū)10．1%的村(嘎查)有最低生活保障制度，89．9%的村(嘎查)沒(méi)有最低生活保障制度;農(nóng)村牧區(qū)最低生活保障制度建設(shè)程度低。享受最低生活保障待遇的貧困家庭占23．3%，沒(méi)有享受待遇的貧困家庭占76．7%。突出的問(wèn)題還有:一是農(nóng)牧區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)。當(dāng)前，低保對(duì)象究竟享有何種低保是以戶口為依據(jù)確定。當(dāng)前因戶籍制度的改革和城市化的迅速推進(jìn)，存在一個(gè)家庭多種戶口并存的現(xiàn)象，也給農(nóng)牧區(qū)低保政策的實(shí)施帶來(lái)了諸多困難。二是由于各地財(cái)政資金都緊張，全區(qū)除少數(shù)地區(qū)確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較合適之外，大多數(shù)地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)都較低，再加上是差額發(fā)放，低保對(duì)象很難靠此維持基本生活。三是存在資金不能及時(shí)籌足到位，低保金不能按時(shí)足額發(fā)放情況。

(二)新型農(nóng)村合作醫(yī)療迅速發(fā)展

內(nèi)蒙古自治區(qū)從2003年開(kāi)始實(shí)施新農(nóng)合試點(diǎn)項(xiàng)目，啟動(dòng)試點(diǎn)旗縣7個(gè)，分別是準(zhǔn)格爾旗、奈曼旗、多倫縣、化德縣、鄂溫克旗、阿左旗、臨河區(qū)。2005年底，試點(diǎn)旗縣增加到12個(gè)，共覆蓋了201萬(wàn)農(nóng)牧民，其中參加新農(nóng)合的人數(shù)達(dá)到162萬(wàn)人，參合率約為80．5%。內(nèi)蒙古自治區(qū)2006年又逐步啟動(dòng)了27個(gè)新農(nóng)合試點(diǎn)旗縣項(xiàng)目，覆蓋了47%的農(nóng)牧民，參合率為82．3%。2009年，內(nèi)蒙古新型農(nóng)牧區(qū)合作醫(yī)療參合人數(shù)達(dá)到1201．8萬(wàn)人，參合率按常住人口計(jì)算達(dá)到96．39%。農(nóng)牧民“看病難”、“看病貴”的問(wèn)題初步得到有效的遏制，“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象得到緩解，合作醫(yī)療工作已經(jīng)取得實(shí)效。

從開(kāi)展試點(diǎn)旗縣的數(shù)量、農(nóng)牧民參合率情況來(lái)看，新農(nóng)合制度的建立彌補(bǔ)了農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系制度安排的缺陷和政府責(zé)任的長(zhǎng)期缺位，緩解了農(nóng)牧民支付重病、大病醫(yī)療費(fèi)用的壓力。新農(nóng)合制度與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)相比較，在保障范圍、資金籌集、待遇水平、統(tǒng)籌層次以及管理服務(wù)等方面仍有相當(dāng)差距，在減輕農(nóng)牧民的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，增加其醫(yī)療消費(fèi)支出，滿足農(nóng)牧民的醫(yī)療服務(wù)需求方面仍有拓展的空間。

(三)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)探索情況

長(zhǎng)期以來(lái)內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老主要以家庭保障為核心，輔之以集體供養(yǎng)、群眾幫助和國(guó)家救濟(jì)。內(nèi)蒙古制度化的農(nóng)村牧區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)從1992年開(kāi)始試點(diǎn)，到1998年全區(qū)12個(gè)盟市中有10個(gè)盟市、63個(gè)旗、977個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、7919個(gè)嘎查村開(kāi)展了農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，共有近100萬(wàn)農(nóng)村牧區(qū)居民參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)，約占農(nóng)村牧區(qū)人口的7．1%，積累基金1．16億元。截至2005年底，全區(qū)參加農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃的農(nóng)牧民人數(shù)下降為80萬(wàn)(其中有近1萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，有近20萬(wàn)人退保)，加上國(guó)家供養(yǎng)的“五保”老人(2005年統(tǒng)計(jì)全區(qū)“五?！惫B(yǎng)人數(shù)為54560人)，總數(shù)約有85萬(wàn)人(不到農(nóng)牧業(yè)人口的7%)。全區(qū)90%以上農(nóng)村牧區(qū)人口幾乎沒(méi)有制度化的養(yǎng)老保障。

國(guó)務(wù)院辦公廳于2009年9月發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，探索建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。并從2009年起開(kāi)展試點(diǎn)，覆蓋面為全國(guó)10%的縣(市、區(qū)、旗)，以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，在全國(guó)普遍實(shí)施，2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋，成為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的里程碑。自治區(qū)政府依照《指導(dǎo)意見(jiàn)》，下發(fā)了《新型農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)辦法》，有關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺(tái)了相關(guān)配套政策，啟動(dòng)實(shí)施了自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌工作。2010年，農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)國(guó)家試點(diǎn)從原來(lái)的10個(gè)旗縣擴(kuò)大到21個(gè)，實(shí)際參保人數(shù)達(dá)到168．8萬(wàn)人。

新農(nóng)保剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，同城鎮(zhèn)養(yǎng)老相比除保障水平低、基層財(cái)政壓力巨大外，在組織試點(diǎn)過(guò)程中還存在諸如對(duì)集體補(bǔ)貼資金缺乏硬約束導(dǎo)致的部分農(nóng)村牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)無(wú)力承擔(dān)、組織實(shí)施不到位情況和服務(wù)保障不到位等現(xiàn)象。

二、內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)的特殊性及問(wèn)題

內(nèi)蒙古作為民族地區(qū)，在自然環(huán)境、人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等方面與一般地區(qū)相比有著自己的特殊性，因而在社會(huì)保障和改善民生方面也就事實(shí)上存在著與一般地區(qū)不完全相同的問(wèn)題。其突出表現(xiàn)為:

第一，與一般地區(qū)相比，內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障方面存在的問(wèn)題要更加突出，同時(shí)也更加緊迫。一項(xiàng)調(diào)查顯示，一項(xiàng)社會(huì)保障形式也沒(méi)有實(shí)施的嘎查占22．9%。從有社會(huì)保障的嘎查看，各項(xiàng)保障形式在實(shí)施上存在不平衡性，63．2%的嘎查以貧困救濟(jì)為主，有“五?！别B(yǎng)老的嘎查占24．2%，實(shí)行最低生活保障制度的嘎查占13．1%，實(shí)行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的嘎查占7．4%。與大多數(shù)嘎查社會(huì)保障形式覆蓋率不高直接關(guān)聯(lián)的是，牧民對(duì)社會(huì)保障形式的參與率也比較低。在調(diào)查的牧民中，得到扶貧救濟(jì)的占17．3%，已經(jīng)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的占13．4%，享受最低生活保障待遇的占8．1%，得到各類社區(qū)養(yǎng)老的占7．2%，參加新型合作醫(yī)療的占4．5%。說(shuō)明在內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)，雖然各類社會(huì)保障制度形式上都基本存在，但覆蓋率都很低。

民族地區(qū)的社會(huì)保障和改善民生不僅關(guān)系到加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、保持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固邊疆安全、構(gòu)建和諧社會(huì)問(wèn)題，而且關(guān)系到民族發(fā)展特別是民族教育和民族文化的發(fā)展問(wèn)題。因此，完善民族地區(qū)社會(huì)保障制度具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

第二，與一般地區(qū)相比，民族地區(qū)本級(jí)政府的財(cái)力以及提供公共服務(wù)的能力要更弱，單靠政府方面的努力難以全面深入地解決社會(huì)保障問(wèn)題。

眾所周知，我國(guó)社會(huì)保障支出總體水平較低。從1998年到2004年，全國(guó)社會(huì)保障支出總額占財(cái)政支出的比重分別為:9．36%、10．34%、11．18%、11．89%、12．76%、13．89%和13．94%;社會(huì)保障支出總額占GDP的比重分別為:1．29%、1．66%、1．99%、2．31%、2．68%、2．92%和2．90%。

誠(chéng)然，內(nèi)蒙古GDP增速連續(xù)八年全國(guó)第一，但城鄉(xiāng)居民的平均收入尚未達(dá)到全國(guó)的平均水平，特別是社會(huì)保障的各項(xiàng)指標(biāo)與全國(guó)的平均水平有一定差距。經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異是社會(huì)保障支出差異的最主要根源。從目前情況看，單憑地方財(cái)政難以承擔(dān)社會(huì)保障支出的重任。因此，在當(dāng)前全國(guó)統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)的情況下，中央財(cái)政應(yīng)予以適度傾斜，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)改善民族地區(qū)社會(huì)保障和民生問(wèn)題。同時(shí)，充分發(fā)揮各種傳統(tǒng)的非正式制度在社會(huì)穩(wěn)定方面的重要作用，重視家庭保障、民間互助在社會(huì)穩(wěn)定上所起的基礎(chǔ)性作用，發(fā)揮和調(diào)動(dòng)民族文化心理、習(xí)俗的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)自控機(jī)制的潛在價(jià)值，來(lái)探索適合民族地區(qū)的保障機(jī)制。

第三，大多數(shù)民族地區(qū)相對(duì)比較封閉、人們的思想觀念還比較保守，對(duì)新生事物的認(rèn)知程度較低。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，牧民對(duì)社會(huì)保障制度的肯定程度不高，只有28．5%的牧民認(rèn)為社會(huì)保障制度“作用很大”，31．5%的農(nóng)牧民認(rèn)為“作用很小”，11．5%的牧民認(rèn)為“沒(méi)有作用”，28．5%的牧民認(rèn)為“作用不清楚”;認(rèn)為牧區(qū)社會(huì)保障制度“能夠解決問(wèn)題，很有必要”的牧民僅占18．6%，“只能解決部分問(wèn)題，不能完全依靠”的牧民占49．6%，“不能解決問(wèn)題，沒(méi)有必要”的牧民占7．8%，“說(shuō)不清楚”的牧民占24．0% 。可見(jiàn)牧民對(duì)社會(huì)保障制度作用的認(rèn)同程度低。

針對(duì)上述特殊性，要積極構(gòu)建適合于民族地區(qū)的社會(huì)保障體系和改善民生策略。一方面，要著力強(qiáng)化政府方面的作用;另一方面，還要強(qiáng)化非常規(guī)的政策思路以緩解制度化保障方面的壓力，即通過(guò)強(qiáng)化非正式保護(hù)，拓展社會(huì)保障思路。為此，我們依照世界銀行提出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，構(gòu)建民族地區(qū)社會(huì)保障創(chuàng)新體系。

三、構(gòu)建“公助、自助、共助”相結(jié)合的社會(huì)保障創(chuàng)新體系

結(jié)合上述分析結(jié)果以及我國(guó)20多年的社會(huì)保障制度改革的現(xiàn)實(shí)，不難發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行的以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障制度在解決二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下廣大農(nóng)村(牧區(qū))群體的經(jīng)濟(jì)保障問(wèn)題時(shí)，面臨很大的制度性瓶頸，可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題長(zhǎng)期未能有效解決。

世界銀行提出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理框架是在全面系統(tǒng)分析社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用多種風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制與工具，有效發(fā)揮政府、市場(chǎng)機(jī)制及個(gè)人在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理和管理的重要作用，合理配置正式制度資源與非正式制度資源在社保體系中的重要作用，為社會(huì)成員提供經(jīng)濟(jì)保障的一種新型社會(huì)保護(hù)制度。它是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)保障制度內(nèi)涵外延的新拓展，是新形勢(shì)下有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的一種創(chuàng)新性制度安排。

因此，結(jié)合民族地區(qū)的特殊性，固然需要完善先行社會(huì)保障制度，同時(shí)還要超越社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)固有的政策思路，建立起以“政府——社會(huì)保障”、“市場(chǎng)——商業(yè)保險(xiǎn)”、“社會(huì)——家庭、社區(qū)、民間機(jī)構(gòu)”組成的三位一體的、多層次社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，形成以社會(huì)保障制度為核心，多種社會(huì)力量有效整合的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移及補(bǔ)償機(jī)制，是民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障體系建設(shè)的創(chuàng)新之路，也是必由之路。

(一)強(qiáng)化以“公助”為特征的社會(huì)保障制度

針對(duì)現(xiàn)階段我區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度供給不足、保障程度低的現(xiàn)實(shí)，采取下列措施:

1.構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一綜合社會(huì)救助制度

社會(huì)救助作為社會(huì)保險(xiǎn)的一個(gè)重要制度基礎(chǔ)，在社會(huì)保障體系中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性保障作用。農(nóng)村牧區(qū)貧困人口是在社會(huì)性資源的分配上具有經(jīng)濟(jì)利益上的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性等特征的特殊社會(huì)群體。他們?nèi)羰请x開(kāi)了社會(huì)救助的保護(hù)，部分社會(huì)成員便無(wú)法維持最低限度的生活。無(wú)論社會(huì)保險(xiǎn)如何發(fā)展完善，都不可能取消和代替社會(huì)救助在社會(huì)保障制度中的基礎(chǔ)性作用。因而，農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)救助不僅在保障農(nóng)村牧區(qū)居民最基本生活、救助困難者方面發(fā)揮不可替代的作用，也是減少城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)不可缺少的制度。

因此，建議以“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”行為取向作為社會(huì)救助實(shí)際工作的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，整合城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，對(duì)民族地區(qū)最具現(xiàn)實(shí)意義。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度的實(shí)施，應(yīng)根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活水平制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，凡符合條件的貧困人口均有權(quán)申請(qǐng)最低生活保障，從而就能克服社會(huì)救助工作中的“城鄉(xiāng)有別”的傾向，迅速擴(kuò)大社會(huì)救助的覆蓋面。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一社會(huì)救助制度，還應(yīng)科學(xué)確定保障線標(biāo)準(zhǔn)和合理籌集保障資金，保障資金的來(lái)源應(yīng)以政府投入為主。社會(huì)救助項(xiàng)目應(yīng)包括醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等內(nèi)容。

2.完善醫(yī)療保險(xiǎn)制度

因病致貧、因病返貧是民族地區(qū)農(nóng)牧民陷入困境的重要原因。完善農(nóng)牧民合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為農(nóng)牧民提供醫(yī)療保障，減輕農(nóng)牧民的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，增加其醫(yī)療消費(fèi)支出，滿足農(nóng)牧民的基本醫(yī)療服務(wù)需求，提高其生活質(zhì)量。在未來(lái)幾年里，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大覆蓋面，把更多的農(nóng)村牧區(qū)居民都納入到新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度中;規(guī)定政府要給予基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)貼，特別是明確規(guī)定政府要對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療給予補(bǔ)貼，支持制度的發(fā)展;將用人單位和職工、城鄉(xiāng)的各類居民各類醫(yī)療保險(xiǎn)都整合到“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”這統(tǒng)一框架中，即基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度將包括職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作這三項(xiàng)制度，以實(shí)現(xiàn)最廣泛的覆蓋。

3.建立健全社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

民族地區(qū)農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在整個(gè)社會(huì)保障體系中具有最重要的地位。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)城鎮(zhèn)職工平均養(yǎng)老金為每月1200元，而五項(xiàng)社保法定繳費(fèi)之和相當(dāng)于工資水平的40%甚至50%，農(nóng)牧區(qū)居民難以承受如此重負(fù)。從而即使在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有身份限制，允許農(nóng)村牧區(qū)居民與擁有其他社會(huì)身份的人一樣，以同樣方式參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，效果也不會(huì)明顯。

因此，制度設(shè)計(jì)以保障農(nóng)牧民最迫切需要解決的基本生活為出發(fā)點(diǎn)，再根據(jù)農(nóng)牧民的實(shí)際承受能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r逐步上調(diào)。對(duì)于農(nóng)村牧區(qū)老年人、低收入群體實(shí)施老年津貼式的養(yǎng)老保險(xiǎn)，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)形式要靈活多樣，農(nóng)牧民可根據(jù)實(shí)際選擇適合自己的形式。既可補(bǔ)交、預(yù)交，又可按月、按季甚至按年繳納。同時(shí)“社會(huì)統(tǒng)籌”的統(tǒng)籌對(duì)象范圍能夠盡可能地?cái)U(kuò)大，將一切需要養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的農(nóng)牧區(qū)居民囊括其中，如農(nóng)民工、農(nóng)村牧區(qū)勞動(dòng)者、無(wú)業(yè)居民等。

(二)充分發(fā)揮以“自助”為主要特征的商業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用

商業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)公司針對(duì)城鄉(xiāng)居民的特殊需求，即面向追求更高層次福利需求的社會(huì)成員，所提供的多種高水平的福利服務(wù)。商業(yè)保險(xiǎn)是以自費(fèi)的形式進(jìn)行等價(jià)交換，因而擁有經(jīng)濟(jì)實(shí)力者可以通過(guò)自己承擔(dān)費(fèi)用的方式獲取自己滿意的福利服務(wù)。它以高收費(fèi)、高質(zhì)量、多樣化為特征，可以彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的保障不足。

因此，在社會(huì)保障體系設(shè)計(jì)上應(yīng)根據(jù)農(nóng)牧區(qū)居民的分化和收入水平的差異性，充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)分散風(fēng)險(xiǎn)、組織經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償及社會(huì)管理功能。然而，發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障體系中的補(bǔ)充作用，需要大量的國(guó)家補(bǔ)貼和必要的政策扶助。由于農(nóng)牧區(qū)保險(xiǎn)的管理成本高，利潤(rùn)微薄，當(dāng)前一方面是保險(xiǎn)公司積極性不高，另一方面農(nóng)牧民參加商業(yè)保險(xiǎn)也比較昂貴。農(nóng)牧區(qū)保險(xiǎn)的特殊性決定了其發(fā)展需要得到各級(jí)政府及職能部門(mén)的協(xié)助，特別需要財(cái)政、稅收、銀行等涉農(nóng)部門(mén)的支持。另外，健康有序地發(fā)展農(nóng)牧區(qū)商業(yè)保險(xiǎn)，還要有好的監(jiān)管措施。

(三)大力發(fā)展以“共助”為特征的社會(huì)組織

社會(huì)建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)保障制度社會(huì)化的重要條件，因?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)的核心在于社會(huì)組織建設(shè)，許多社會(huì)保障服務(wù)必須借助眾多的社會(huì)組織來(lái)提供。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，強(qiáng)調(diào)多主體共同參與的保護(hù)框架，利用社會(huì)力量、調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，是促進(jìn)社會(huì)保障健康、持續(xù)發(fā)展的有效途徑，無(wú)疑也是今后社會(huì)保護(hù)制度發(fā)展的方向。目前，在社會(huì)福利領(lǐng)域，許多國(guó)家都堅(jiān)持政府與民間合作的原則，鼓勵(lì)各種行業(yè)協(xié)會(huì)、慈善團(tuán)體等社會(huì)組織的參與。因其管理成本較低，效率高，籌資渠道靈活，對(duì)社會(huì)保護(hù)的發(fā)展有很大的促進(jìn)作用，能對(duì)政府安全網(wǎng)形成有力補(bǔ)充。

因此，政府應(yīng)動(dòng)員全社會(huì)力量，鼓勵(lì)民間救助制度，發(fā)動(dòng)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人捐助，探索設(shè)立“農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)發(fā)展基金”，進(jìn)一步發(fā)揮“紅十字會(huì)”等非盈利組織的作用，以實(shí)現(xiàn)正式制度和非正式制度的有機(jī)整合，共同抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、合作組織等主體在風(fēng)險(xiǎn)管理中的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，還要提升農(nóng)村家庭社會(huì)資本，繼續(xù)發(fā)揮家庭的傳統(tǒng)保障功能。家庭的保障范圍十分寬泛，保障功能也比較強(qiáng)大，形成了特殊的保障機(jī)制。傳統(tǒng)家庭為家庭成員提供了包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、救濟(jì)等全方位的保障功能。傳統(tǒng)保障是一種出現(xiàn)并主要存在于傳統(tǒng)社會(huì)，與小農(nóng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的保障模式，它以家庭保障為核心與重點(diǎn)，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友相助，其特色是在向人們提供一定的物質(zhì)保障的同時(shí)，還往往起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對(duì)人們順利度過(guò)生命波折期，起著不可忽視的作用。因此，在進(jìn)行農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度創(chuàng)新時(shí)，我們不能忽視家庭保障的積極作用。

［1］ 劉俊清.內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)保障制度研究［D］.內(nèi)蒙古大學(xué)碩士論文，2008.

［2］ 于存海.牧區(qū)社會(huì)政策建構(gòu)的需求約束及適應(yīng)路徑分析──以內(nèi)蒙古牧區(qū)社會(huì)保障制度建設(shè)為例［J］.內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)，2008，(2).

［3］ 彭海艷.我國(guó)社會(huì)保障支出的地區(qū)差異分析［J］.財(cái)經(jīng)研究，2007，(6).

［4］ 林治芬.中國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)差異及其轉(zhuǎn)移支付［J］.財(cái)經(jīng)研究，2005，((2)．

［5］ 林義.強(qiáng)化我國(guó)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的政策思路［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2002，(6)．

［6］ 哈斯其其格.完善我國(guó)社會(huì)保障體系與強(qiáng)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理策略探討［J］.蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(1)．

［責(zé)任編輯:張曉娟］

F840．61

A

1004－5295(2011)01－0078－04

2010－12－30

內(nèi)蒙古自治區(qū)教育廳項(xiàng)目(NJ10154)

哈斯其其格(1972－)，女(蒙古族)，內(nèi)蒙古通遼人，內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院金融學(xué)院副教授，博士，從事保險(xiǎn)與社會(huì)保障理論與政策研究.