農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制度的問題與思考

顏 宏 向秀華 文雪梅（重慶三峽學(xué)院民族學(xué)系，重慶，404100）

農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制度的問題與思考

顏 宏 向秀華 文雪梅（重慶三峽學(xué)院民族學(xué)系，重慶，404100）

社會主義新農(nóng)村建設(shè)中要提高“三無人員”的生活質(zhì)量，讓他們“老有所養(yǎng)、居有其屋、樂有其所、病有所醫(yī)”，單純依靠現(xiàn)行的供養(yǎng)方式是不夠的。在此主要針對農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制度的必要性、農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制的現(xiàn)狀進行了分析，提出了關(guān)于完善農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制的途徑。

社會保障；三無人員；集中供養(yǎng)

三無人員是指無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人的公民。目前，我國“三無人員”的供養(yǎng)方式主要有三種，即自養(yǎng)、分散供養(yǎng)和集中供養(yǎng)。而其中，集中供養(yǎng)是最為人所推崇的方式之一。

一、三無人員集中供養(yǎng)的必要性

（一）提高農(nóng)村三無人員的生活質(zhì)量

“三無人員”的供養(yǎng)方式主要有三種，即自養(yǎng)、分散供養(yǎng)、集中供養(yǎng)。自養(yǎng)就是通過自己力所能及的勞動、鄰里救助、舊年積蓄等來保障生活。以自養(yǎng)為養(yǎng)老方式的人存在著自保無力、社保缺乏、孤苦無依、居無定所、食無飽餐的問題，是目前最弱勢、最無助、最沒有保障、生活最凄慘的群體。分散供養(yǎng)是指納入五保供養(yǎng)范圍的老人卻選擇自行居家養(yǎng)老的養(yǎng)老方式。這種養(yǎng)老方式只能夠滿足基本的食糧需求，其他方面均無保障。集中供養(yǎng)是指納入五保供養(yǎng)范圍的老人在敬老院、五保村等地集中養(yǎng)老。這種養(yǎng)老方式的保障標準則相對而言比較高，能夠滿足糧食需求、住房需求。同時，在精神需求方面也能得到部分滿足。對比三者，顯然，集中供養(yǎng)條件下的供養(yǎng)標準、生活質(zhì)量均占絕對優(yōu)勢。

（二）降低成本，節(jié)約資源

建設(shè)分散型的敬老院、福利院要有一筆龐大的資金投入。其中，住房投入是相當大的，建一個約救助10人到15人的敬老院或福利院，一般要投入15萬元到20萬元。按敬老院或福利院標準，每月要支付入住老人生活補貼150元到200元，還要安排專人照顧老人生活，這些因素加重了養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔(dān)。而集中供養(yǎng)則不同，以廣西“五保戶”五保村為例，建一個大約救助10人到15人的五保村，一般只需投入5萬元到7萬元，每月給入院老人的補貼是70元到120元，不必設(shè)專人照顧老人生活，這是投資少、見效快的好路子，同時救助面也得到了拓寬。以重慶市萬州區(qū)第二社會福利院的規(guī)劃建設(shè)來說，它是按照五星級綜合型社會福利院機構(gòu)打造，總建筑面積32004平方米，修養(yǎng)床位1500張，其總投資竟達約4010萬元。要修建這樣全新的福利院造成了嚴重的資金負擔(dān)，成本過大。而如果利用舊辦公室、舊校舍等原有資源改建，不但可以使資源得到充分利用，還大大降低了成本，而如果利用節(jié)約的錢修建更多養(yǎng)老場所和公共設(shè)施，則更是一項利民的好舉措。

（三）充分滿足農(nóng)村三無人員的實際需要

“三無人員”被定義為：無勞動能力、無生活保障、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人。從老年人的生理特征與其心理特征中，我們可以看出，人到老年，對其生物性的，如衣、食、住、行等方面的需求已有所縮減，但其社會性的需求，尤其是心理上的需求較年輕時卻出現(xiàn)了許多新特征，概括起來，即五個“老有”：老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所為、老有所樂。這一定義當然也包括孤兒和殘疾人，實行集中供養(yǎng)一方面可以實現(xiàn)“老有所樂”，使他們在精神上互慰，彌補沒有親人的遺憾，實現(xiàn)了人文關(guān)懷；另一方面，也實現(xiàn)了一部分沒有子女的老人能夠互幫互助，他們有的甚至可以一面料理自己的日常生活，一面幫忙照顧其他三無老人的生活。

二、三無人員集中供養(yǎng)的現(xiàn)狀

“三無人員”生活于社會貧困線下，是社會中的弱勢群體。僅僅依靠他們自己的力量是不可能使他們“老有所養(yǎng)”的，要想改善他們貧困的生活狀況，只有通過政府的制度性保障，才能解決這些最貧困群體的生存問題，考慮到現(xiàn)實經(jīng)濟條件以及“三無人員”的實際需要，集中供養(yǎng)也就成為了提高“三無人員”生活水平的一個有力舉措。目前，各地政府已相繼出臺了針對當?shù)鼐唧w實際的集中供養(yǎng)政策，完善了相關(guān)制度，制定了最新標準，“三無人員”集中供養(yǎng)水平也已逐年提高，三無人員合法權(quán)益基本得到保障。但是不可否認的是，問題依然存在，且較為突出，主要表現(xiàn)在：

（一）資金來源沒有得到充分保障

集中供養(yǎng)方式的供養(yǎng)對象主要是無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的公民，這部分人在經(jīng)濟資源方面十分匱乏，不能繳納供養(yǎng)費用，因此他們的供養(yǎng)資金基本上是由政府出資。各地政府的財政可支配收入有限，而經(jīng)濟建設(shè)是發(fā)展的核心，政府財政多用于促進經(jīng)濟發(fā)展，對三無人員的保障性撥款并不充裕，因此，財政給付上不能很好地滿足三無人員這一群體的基本需要。同時，社會慈善事業(yè)對這一群體的關(guān)注也不夠，社會慈善事業(yè)本來發(fā)展也不是很好，社會慈善捐贈的資金來源也不充裕?！叭裏o人員”集中供養(yǎng)工作的有效開展，需要資金作為其強大的后盾，只有足夠的資金支持，才能使工作盡善盡美，才能更好地保障三無人員的基本生活。因此，應(yīng)該從社會保障制度政策、制度宣傳上加大力度，確保資金來源。

（二）社會對三無人員的歧視心理

三無人員屬于無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人的群體，他們基本上文化素質(zhì)偏低，在參加社會勞動上沒有較強的能力，在基本生活方面也需要政府的幫助。因此，社會上，人們就對三無人員產(chǎn)生了歧視心理，認為三無人員是社會發(fā)展的“拖油瓶”，他們不但沒有為社會創(chuàng)造財富，推動社會的發(fā)展，反而要消耗社會財富，阻礙社會發(fā)展。他們完全依靠政府的幫助來維持基本生活，不依靠自己的能力解決自身問題，慢慢地就被冠上了“寄生蟲”的稱號。人們歧視三無人員，從而減少了對他們的關(guān)愛。與此同時，三無人員也會因為社會對他們的歧視而產(chǎn)生自卑心理，對生活沒有積極性。這樣一方面不利于集中供養(yǎng)工作的進行；另一方面，三無人員的基本權(quán)益更是得不到保障。

（三）三無人員本身的懶惰心理

隨著社會的發(fā)展，我國在努力構(gòu)建一個和諧社會，人們的生活水平不斷提高。因此對社會弱勢群體加大了關(guān)注力度，社會保障方面的制度也在不斷完善。對“三無人員”這一弱勢群體，政府所給予的幫助也在不斷加大。部分三無人員由于接受了政府給予的幫助，久而久之就產(chǎn)生了依賴、懶惰的心理。他們認為政府給予的幫助可以滿足他們的基本生活需要，即使不參加勞動，沒有其他的收入來源也不會餓死，因此就放棄了自力更生的想法。他們還認為，國家要想促進社會發(fā)展，構(gòu)建和諧社會，就會長期地給予他們幫助，而集中供養(yǎng)這一供養(yǎng)方式就是政府對他們重視的表現(xiàn)。同時集中供養(yǎng)又使他們分散的人口集中在了一起，形成了一個大集體，力量得到了壯大，國家更不可能對他們忽視不管，進而更加重了一部分人的懶惰心理。

三、完善農(nóng)村三無人員集中供養(yǎng)制的途徑

集中供養(yǎng)的好處在于可以把較少的資源進行更大效果的利用，以此促進“三無人員”的供養(yǎng)需要。而當下的供養(yǎng)制度仍存在著許多尚待完善之處，依據(jù)“三無人員”的特殊情況擬制定出如下完善集中供養(yǎng)的方案。

（一）鼓勵三無人員自力更生

對“三無人員”的集中供養(yǎng)經(jīng)濟支持應(yīng)當同樣采用“造血”式扶貧而非“輸血”式扶貧。集中供養(yǎng)相對于自養(yǎng)、分散供養(yǎng)的供養(yǎng)標準，雖然有顯著提高，但是其供養(yǎng)標準相對于整個社會而言還是很低的，加上物價上漲，僅僅依靠政府救濟是遠遠不夠的，這也會加大政府的財政負擔(dān)。五保村建設(shè)的主要方式有：“生活+救濟+庭院經(jīng)濟”式、“生活+救濟+生產(chǎn)基地”式、“生活+救濟+責(zé)任田”式、“生活+救濟+有償服務(wù)”式。五保戶除了獲得定時定額的資金補助外，政府還可以在五保村的周圍為其安排種植、養(yǎng)殖基地，發(fā)展經(jīng)濟，鼓勵其自力更生，這同樣適用于“三無人員”，因此應(yīng)把他們組織起來，根據(jù)每個人的生產(chǎn)勞動情況編成小組，由管理人員帶領(lǐng)他們從事生產(chǎn)（值得注意的是要注意勞動強度，力所能及不能強迫；要根據(jù)勞動貢獻給予精神物質(zhì)獎勵）。但是在發(fā)展福利生產(chǎn)時要因院制宜，開展養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)雞、養(yǎng)鴨，種植蔬菜、糧食和經(jīng)濟作物，有條件的院還應(yīng)搞好加工、林果等其它項目。通過發(fā)展福利生產(chǎn)，使肉、菜、蛋自給有余，其它項目收入用于補貼院民生活和發(fā)展院里的公益事業(yè)，這一方面為他們提供了一個力所能及的勞動環(huán)境，另一方面也能讓他們自力更生、改善生活、娛樂身心，同時也減輕了政府的財政負擔(dān)。

（二）鼓勵慈善事業(yè)，動員全社會參與

慈善事業(yè)是社會保障的配套工程，發(fā)展慈善事業(yè)可以適度增加社會保障范圍。在一方面要擴大社會保障覆蓋面，一方面又要減輕國家負擔(dān)的兩難選擇面前，倡導(dǎo)發(fā)展民間慈善事業(yè)，可以適度解決一部分勞動者的社會保障問題，從而滿足更多的勞動者的最低限度的生活需要，并逐步提高生活質(zhì)量。慈善事業(yè)對“三無人員”的投入，一方面可以提高公眾對慈善事業(yè)的認可度，樹立慈善典型，體現(xiàn)人道精神；另一方面，也為這一弱勢群體發(fā)展經(jīng)濟實現(xiàn)自力更生、改善生活提供了物質(zhì)支持，有利于其改善、提高生活質(zhì)量。

（三）避免歧視

將“三無人員”集中供養(yǎng)是為其謀發(fā)展、謀出路，三無人員并不是一群好逸惡勞的人，更不是“寄生蟲”的象征。城市和農(nóng)村發(fā)展中出現(xiàn)的歧視現(xiàn)象值得我們?nèi)ド钏?，“三無人員”在精神上有失落感、孤獨感、疑慮感、抑郁感、恐懼感等，物質(zhì)上本來就匱乏，若加上他人的歧視，會對社會產(chǎn)生失望甚至仇恨，可能引起嚴重的社會問題。對此，國家應(yīng)在宣傳上加大力度，改變?nèi)藗儗Α叭裏o人員”的錯誤認識，鼓勵群眾關(guān)心、關(guān)注并且?guī)头鲞@一弱勢群體，同時，這樣也有利于“三無人員”在資金、物資，尤其是精神上得到彌補和滿足。除了加強宣傳，營造人人平等的社會氛圍之外，地方政府應(yīng)該制定一些保護措施，以維護他們的合法權(quán)益。還要加強對“三無人員”的心理輔導(dǎo)，增強他們的自信心。

（四）監(jiān)督管理的完善

加強社會保障基金監(jiān)督管理，確?；鸢踩暾巧鐣Ｕ象w系正常運行的前提條件。黨中央、國務(wù)院高度重視社會保障基金監(jiān)督管理工作，要求建立健全監(jiān)督管理機制，推動社會保障基金征繳、支付和管理的規(guī)范化、制度化，保證社會保障基金?？顚Ｓ?，嚴禁擠占挪用。國務(wù)院2006年發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，對加強農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的監(jiān)督管理進行了相關(guān)規(guī)定，然而條例中的監(jiān)督是相對于縣級以上政府部門而言，缺乏群眾參與?！叭裏o人員”是弱勢中的弱勢，這部份人的文化素質(zhì)低，無法自我維權(quán)，僅僅依靠縣級以上部門的監(jiān)督是很難把工作做好的。對此，為“三無人員”幫扶的社會工作者也應(yīng)在監(jiān)督工作上出力，提倡實行政府主導(dǎo)全民參與監(jiān)督的方法。政府體系內(nèi)部的上下級監(jiān)督，如要求地方政府定期向社會公布“三無人員”資金使用情況。同時，還把新聞媒體監(jiān)督和社會公眾利用起來，新聞媒體隨時關(guān)注政府的政策動向，把制度及時展現(xiàn)在人們面前，讓社會大眾了解供養(yǎng)情況，對供養(yǎng)制度進行更有力的監(jiān)督。

集中供養(yǎng)基本上緩解了“三無人員”的住宿、吃穿等生活困難，在這一層面上看，它是我國構(gòu)建社會主義和諧社會的一項重要組成部分。而針對農(nóng)村“三無人員”的集中供養(yǎng)來說，提高他們的保障水平，是“以人為本”思想的具體體現(xiàn)，是全面建設(shè)小康社會的客觀要求，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要舉措。同時，集中供養(yǎng)對于健全社會保障制度，實現(xiàn)農(nóng)村“老有所養(yǎng)”的目標，確保我國經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定，促進社會主義和諧社會的構(gòu)建，也具有十分重要的意義。

［1］ 譚 敏.農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的管理與完善［J］.太原城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2008（11）.

［2］ 陳文慶.農(nóng)村五保戶供養(yǎng)的創(chuàng)新模式——廣西五保村建設(shè)［J］.傳承，2007（6）.

［3］ 吳曉林，彭忠益.農(nóng)村“五?！别B(yǎng)老問題的研究綜述［J］.市場與人口分析，2007（2）.

［4］ 孫銘浩.慈善事業(yè)：中國社會保障的配套工程——關(guān)于中國慈善事業(yè)發(fā)展問題的思考［J］.新東方，1998（3）：63-64.

On the Problems and Reflections of the Concentrated Feed System of“Rural Nor Any Staff”

YAN Hong，XIANG Xiu-hua，WEN Xue-mei

The construction of new socialist countryside should improve life quality of“the rural nor any staff”，letting them“old be raised，home Ownership，music in place，sick has its hospital”，just depending on current support mode is not enough.This article mainly talks about the necessity and current condition of concentrated feed system of“rural nor any staff”and proposes some measures to improve it.

social security；the nor any staff；concentrated feed

F323

A

顏宏（1990-），女，本科，研究方向為社會保障學(xué)。