我國(guó)行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化的思考

萬(wàn)澤民 黃 枧（浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院，浙江臨安，311300）

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化的思考

萬(wàn)澤民 黃 枧（浙江農(nóng)林大學(xué)人文學(xué)院，浙江臨安，311300）

通過(guò)對(duì)執(zhí)政黨與國(guó)家公共權(quán)力關(guān)系及現(xiàn)有制度體系的思考，認(rèn)為完善問(wèn)責(zé)制的一個(gè)重要途徑即行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)必須一體化，從而實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)效果的公正性。

行政問(wèn)責(zé)；黨內(nèi)問(wèn)責(zé)；黨政關(guān)系

一、行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)概念辨析

行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是兩個(gè)外延不同、內(nèi)涵具有相同性的概念。行政和黨內(nèi)是兩者外延的界定，但問(wèn)責(zé)都是其內(nèi)涵的核心。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政問(wèn)責(zé)的概念界定雖然不統(tǒng)一，但基本達(dá)成了一定共識(shí)，即行政問(wèn)責(zé)是指行政人員有義務(wù)就其工作職責(zé)和義務(wù)的履行情況接受特定問(wèn)責(zé)主體的追究并承擔(dān)相應(yīng)的處理結(jié)果。

相對(duì)于行政問(wèn)責(zé)而言，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是一個(gè)新詞，不能簡(jiǎn)單籠統(tǒng)地理解為對(duì)所有黨員內(nèi)部的失范行為進(jìn)行問(wèn)責(zé)，這里的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的概念更強(qiáng)調(diào)結(jié)合行政問(wèn)責(zé)概念來(lái)界定。對(duì)這一概念的界定需要找到深層次的來(lái)源，即對(duì)中國(guó)政治體制中黨政關(guān)系的思考。作為長(zhǎng)期一黨執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨，在實(shí)現(xiàn)其職能上通常是通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施對(duì)政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，可以將其概括為政黨決策、政府執(zhí)行的模式，政府成為執(zhí)政黨執(zhí)政的載體?！皬臋?quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)看，我國(guó)是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府負(fù)責(zé)制”。［1］2009年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》）第一次把縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委作為問(wèn)責(zé)對(duì)象提出來(lái)。根據(jù)中央精神，并結(jié)合行政問(wèn)責(zé)的概念，筆者認(rèn)為，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)就是執(zhí)政黨內(nèi)部要求黨的各級(jí)組織及黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在行使黨內(nèi)權(quán)力和公共權(quán)力的過(guò)程中對(duì)其職責(zé)的履行情況接受咨詢(xún)和監(jiān)督，并對(duì)其違法職責(zé)的要求承擔(dān)否定性結(jié)果。

就行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)而言，行政問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)的是對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)更加重視對(duì)參與決策的黨委機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)，二者的外延的差異主要來(lái)自于問(wèn)責(zé)對(duì)象的不同。而完善問(wèn)責(zé)制的一個(gè)關(guān)鍵在于問(wèn)責(zé)對(duì)象的明確性，因此筆者認(rèn)為行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化存在很大的必要性。

二、行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化的必要性

（一）問(wèn)責(zé)制公正性的要求

亞里士多德曾指出：“公正是為政的準(zhǔn)繩，因?yàn)閷?shí)施公正可以確定是非曲直，而這就是一個(gè)政治共同體秩序的基礎(chǔ)?！保?］公正性是問(wèn)責(zé)制的根本要求。問(wèn)責(zé)只有公開(kāi)、公平、合法、合理實(shí)行，才能發(fā)揮其懲戒、預(yù)防和教育功能，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)制應(yīng)有價(jià)值。問(wèn)責(zé)制公正性?xún)?nèi)涵之一就是要求問(wèn)責(zé)客體的準(zhǔn)確性和問(wèn)責(zé)事由的全面性。在現(xiàn)有的中國(guó)政治體制格局下，中國(guó)共產(chǎn)黨作為長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨，黨的執(zhí)政方式在很大程度上仍沿用過(guò)去的做法，“黨政不分、以黨代政”現(xiàn)象依然存在。受傳統(tǒng)政治文化影響，黨委始終把政府看作自己的執(zhí)行機(jī)關(guān)，于是黨委決策、政府執(zhí)行，政府請(qǐng)示、黨委批準(zhǔn)就視為理所當(dāng)然的事情。而這一弊端在問(wèn)責(zé)制公正性上就會(huì)受到考驗(yàn)。在政府問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行過(guò)程中，出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)，可能因決策機(jī)關(guān)出現(xiàn)重大決策失誤或政策失誤導(dǎo)致，此時(shí)簡(jiǎn)單地實(shí)行以行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為特征的行政問(wèn)責(zé)制是有失公正的，而應(yīng)當(dāng)在做出決策的黨內(nèi)追究黨的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，實(shí)行黨內(nèi)問(wèn)責(zé)?！稌盒幸?guī)定》中把縣級(jí)以上各級(jí)黨委作為問(wèn)責(zé)對(duì)象就體現(xiàn)了這一公正性要求，也蘊(yùn)含著黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的必要性。

（二）新一輪政治體制改革的要求

新一輪的政治體制改革在三個(gè)方面基本達(dá)成共識(shí)：黨政分開(kāi)、政資分開(kāi)；建設(shè)“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的政府；“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”。黨政關(guān)系問(wèn)題是政治體制改革的關(guān)鍵問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的一體化，使行政機(jī)關(guān)與黨務(wù)機(jī)關(guān)的責(zé)任都落實(shí)到位，責(zé)任的落實(shí)勢(shì)必使黨政關(guān)系更加科學(xué)和規(guī)范。行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的結(jié)合，將成為較為完備的問(wèn)責(zé)機(jī)制和問(wèn)責(zé)體系來(lái)規(guī)范黨政之間的聯(lián)系，使執(zhí)政黨能?chē)?yán)格按照較為清晰的執(zhí)政活動(dòng)范圍進(jìn)行問(wèn)責(zé)，減少黨務(wù)官員與政務(wù)官員的競(jìng)爭(zhēng)、權(quán)錢(qián)交易和腐敗，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨和政府體系決策的科學(xué)性和正確性，從而為政治體制改革奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，政治體制改革要求“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”。問(wèn)責(zé)制的實(shí)行有賴(lài)于完備的監(jiān)督體制的實(shí)行，而要達(dá)到“權(quán)力制衡與有效監(jiān)督”，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政黨執(zhí)政和政府行政的監(jiān)督才能完善問(wèn)責(zé)對(duì)象監(jiān)督的失衡。因此，行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化，不僅僅是完善問(wèn)責(zé)對(duì)象實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)制公正性的要求，更是規(guī)范黨政關(guān)系，進(jìn)行新一輪政治體制改革的要求。

（三）共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的要求

“政黨的合法性，歸根到底只有從民主政治中才能獲得”。［3］只有民主，才能符合人民當(dāng)家作主這一國(guó)體?！皬拿裰髡伟l(fā)展的生態(tài)背景分析，政黨作為控制公共權(quán)力的工具，要取得控制公共權(quán)力的合法性需要兩個(gè)條件：一是政黨要有民眾的委托，沒(méi)有民眾的委托，就沒(méi)有民眾的認(rèn)同；二是政黨手中的執(zhí)政權(quán)力要接受民眾的監(jiān)督，沒(méi)有民眾的監(jiān)督，政黨就容易被公共權(quán)力所腐蝕”。［4］問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)，必須依賴(lài)執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)。問(wèn)責(zé)制的深層政治謀劃就是要促進(jìn)公共權(quán)力行使的民主化，規(guī)范執(zhí)政黨、政府與國(guó)家公共權(quán)力的關(guān)系，增強(qiáng)共產(chǎn)黨執(zhí)政、政府施政的合法性基礎(chǔ)。對(duì)執(zhí)政黨提出問(wèn)責(zé)以要求執(zhí)政黨在做出決策和行為時(shí)必須考慮合法性的正當(dāng)回應(yīng)性。在我國(guó)問(wèn)責(zé)機(jī)制啟動(dòng)之后的一段時(shí)間內(nèi)，由于諸多因素的影響出現(xiàn)問(wèn)責(zé)合法性危機(jī)，更多地表現(xiàn)在因問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺陷導(dǎo)致問(wèn)責(zé)主客體的缺位、問(wèn)責(zé)內(nèi)容有失公正、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不明、問(wèn)責(zé)程序不科學(xué)等。執(zhí)政黨如何消除問(wèn)責(zé)合法性產(chǎn)生的危機(jī)，以及獲得更多執(zhí)政合法性資源的再生，實(shí)行黨內(nèi)問(wèn)責(zé)機(jī)制存在很大的價(jià)值和合理性。

三、行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化面臨的困境分析

（一）制度設(shè)計(jì)本身存在缺陷，阻礙合理問(wèn)責(zé)

首先，黨委可能因行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一硬性規(guī)定避開(kāi)問(wèn)責(zé)。我國(guó)現(xiàn)行憲法規(guī)定，各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即各級(jí)政府及其所屬工作部門(mén)是行政首長(zhǎng)在民主討論的基礎(chǔ)上，對(duì)本級(jí)政府及其所屬部門(mén)的重要事務(wù)具有最終裁決權(quán)，并對(duì)此全面負(fù)責(zé)。在實(shí)際的政府工作中，通常作為副職的行政首長(zhǎng)如省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)并不擁有重大問(wèn)題決策的最后決定權(quán)，而主要是在履行決策執(zhí)行過(guò)程中行使行政自由裁量權(quán)，主要權(quán)力仍集中于黨委。因此，如果出現(xiàn)黨委集體決策失誤，在執(zhí)行過(guò)程中或之后出現(xiàn)問(wèn)題，在此情況下追究行政首長(zhǎng)決策責(zé)任顯然有失公正，不能實(shí)現(xiàn)合理問(wèn)責(zé)。同樣，本應(yīng)受到問(wèn)責(zé)的黨委可能因此規(guī)避責(zé)任。另外，因現(xiàn)行憲法產(chǎn)生的人大兼職化存在的弊端，導(dǎo)致人大監(jiān)督問(wèn)責(zé)效果薄弱。就目前人大代表的人員組成來(lái)看，其相當(dāng)一部分來(lái)自“一府兩院”，并且黨員代表占大多數(shù)，這樣就混淆了人大與黨政之間監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，實(shí)際監(jiān)督效果并不明顯。

（二）黨務(wù)和政務(wù)信息公開(kāi)有限，導(dǎo)致外部監(jiān)督不力

由于受傳統(tǒng)行政文化影響，政府信息公開(kāi)并未取得根本上的好轉(zhuǎn)，那種“過(guò)濾性公開(kāi)”、“控制性公開(kāi)”、“縮水型公開(kāi)”的作風(fēng)屢見(jiàn)不鮮，對(duì)于民眾關(guān)心的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題遮遮掩掩。這種做法勢(shì)必導(dǎo)致民眾對(duì)權(quán)力行使無(wú)法監(jiān)督或監(jiān)督不力。問(wèn)責(zé)的前提是公開(kāi)與知情，只有政府信息透明、政務(wù)公開(kāi)，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下，問(wèn)責(zé)才有實(shí)質(zhì)性的意義。同理，黨務(wù)監(jiān)督也是一樣。從我國(guó)問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制來(lái)看，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)掌握了80%的信息資源，信息享有極不對(duì)稱(chēng)嚴(yán)重阻礙媒體和公民的監(jiān)督問(wèn)責(zé)的實(shí)現(xiàn)。在問(wèn)責(zé)機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，主要表現(xiàn)為同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)兩種：同體問(wèn)責(zé)強(qiáng)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督，而異體問(wèn)責(zé)多為外部監(jiān)督。信息不公開(kāi)阻斷了外部監(jiān)督的源泉，使在問(wèn)責(zé)制中處于關(guān)鍵和核心地位的異體問(wèn)責(zé)很難運(yùn)轉(zhuǎn)。不管是行政問(wèn)責(zé)還是黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，如果缺乏異體問(wèn)責(zé)主體的積極參與，將會(huì)使整個(gè)問(wèn)責(zé)機(jī)制處于被動(dòng)地位，最終導(dǎo)致問(wèn)責(zé)流于形式。總之，目前為止，黨政信息不透明使體制外監(jiān)督者難以到位現(xiàn)象是問(wèn)責(zé)機(jī)制順利實(shí)施不得不面臨的困境之一。

（三）集體決策導(dǎo)致黨內(nèi)問(wèn)責(zé)難

根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，我國(guó)黨的各級(jí)委員會(huì)按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則決定重大事項(xiàng)，實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)別分工制度。當(dāng)重大失誤發(fā)生于集體決策環(huán)節(jié)時(shí)，就會(huì)導(dǎo)致問(wèn)責(zé)對(duì)象不清，難于追究具體個(gè)人責(zé)任的難題。有人把此問(wèn)題歸納為“法不責(zé)眾”解釋。所謂“法不責(zé)眾”從字面意義可以解釋為“當(dāng)某項(xiàng)行為具有一定的群體性或普遍性時(shí)，即使該行為含有某種不合法或不合理因素，法律對(duì)其也難予懲戒”。筆者對(duì)此有自己的意見(jiàn)，法不責(zé)眾在此并不能成為集體決策失誤規(guī)避的原則，在法制健全的國(guó)家，法不責(zé)眾并不根本存在，只能是老百姓心中的一種觀(guān)念而已。真正影響集體責(zé)任難追究的根源在于目前制度缺陷或存在漏洞導(dǎo)致。從最新出臺(tái)的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》中也未能找到集體決策環(huán)節(jié)失誤的具體落實(shí)責(zé)任規(guī)定，只是系統(tǒng)規(guī)定了“決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或惡劣影響之一的，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問(wèn)責(zé)”。在行政問(wèn)責(zé)制中，我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，存在明晰的制度保障。然而，黨內(nèi)問(wèn)責(zé)是否能效仿行政問(wèn)責(zé)實(shí)行“黨委書(shū)記負(fù)責(zé)制”，筆者認(rèn)為，這是不科學(xué)也是不合理的。在集體決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，如果一律追究黨委書(shū)記一把手的責(zé)任，這將使問(wèn)責(zé)公正性難以體現(xiàn)，也將妨礙集體民主和科學(xué)決策。

四、行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)一體化的思考

（一）權(quán)責(zé)明晰，科學(xué)問(wèn)責(zé)

要努力實(shí)現(xiàn)行政問(wèn)責(zé)與黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的一體化，首先要做到權(quán)責(zé)明晰，建立科學(xué)合理規(guī)范的問(wèn)責(zé)體系。主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是建立健全崗位職責(zé)，明確領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)責(zé)權(quán)限。問(wèn)責(zé)首先必須明確責(zé)任，這是實(shí)行問(wèn)責(zé)的首要前提。目前，由于我國(guó)行政體制改革還不到位，各級(jí)黨委、政府及其部門(mén)之間的權(quán)責(zé)劃分不夠明晰，不可避免地為問(wèn)責(zé)制的有效實(shí)行帶來(lái)一定的困難。因此，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立健全權(quán)責(zé)一致的領(lǐng)導(dǎo)干部崗位職責(zé)體系，對(duì)崗位職責(zé)應(yīng)該層層分解，責(zé)任細(xì)化到人，做到科學(xué)合理，確保在必須問(wèn)責(zé)時(shí)能夠做到問(wèn)責(zé)到位、問(wèn)責(zé)到人，避免出現(xiàn)“集體負(fù)責(zé)”、無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。尤其是要明確各級(jí)黨政一把手的責(zé)任，通過(guò)黨政一把手的示范帶動(dòng)，促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)政治、道德和行政責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)正確行使公共權(quán)力的意識(shí)，恪盡職守，自覺(jué)地履行崗位職責(zé)。

二是各種權(quán)力關(guān)系有待進(jìn)一步理順。首先要明確黨和公共權(quán)力之間的關(guān)系。黨組織不能繞過(guò)政府，更不能凌駕于政府之上直接向社會(huì)頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檎?；要逐步減少黨對(duì)政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過(guò)黨組和擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部來(lái)貫徹執(zhí)行。同時(shí)，要做到黨政關(guān)系規(guī)范化，必須撤并地方黨委與政府職能相同或相近的部門(mén)機(jī)構(gòu)，避免地方黨委與政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的重復(fù)；同時(shí)減少黨委領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。只有這樣，才能明晰黨委和政府責(zé)任，把問(wèn)責(zé)落實(shí)到位，從而進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)。

（二）政務(wù)公開(kāi)，民主問(wèn)責(zé)

要做到民主問(wèn)責(zé)，首先就必須做到信息公開(kāi)、權(quán)力公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)，提高政府的透明行政能力和黨的透明執(zhí)政能力。只有政府透明、政務(wù)公開(kāi)，才能把政府及官員置于公眾監(jiān)督之下，問(wèn)責(zé)才有實(shí)質(zhì)性的意義。社會(huì)主義國(guó)家的政府和黨委權(quán)力如果得不到有效的監(jiān)督和約束，同樣也會(huì)出現(xiàn)濫用和腐敗。而實(shí)行政務(wù)公開(kāi)，是中國(guó)政府在共同參與民主制的時(shí)代背景下，堅(jiān)持人民利益至上，對(duì)人民高度負(fù)責(zé)的重要舉措，也是民主政治的題中之義。而政務(wù)公開(kāi)在實(shí)踐中還是存在很大的問(wèn)題，為此，筆者提出以下幾個(gè)具體方案進(jìn)行探索。一是采用上下結(jié)合、共同推動(dòng)的方式進(jìn)行。從目前的情況看，我國(guó)的政務(wù)公開(kāi)似乎是起源于基層，起源于村務(wù)公開(kāi)和村民自治，但實(shí)際上不能忽視中央政府的介入和支持。因此，比較理想的模式就是上下結(jié)合，共同推動(dòng)。二是把重要問(wèn)題、關(guān)鍵環(huán)節(jié)放在首位。一些成功推行政務(wù)公開(kāi)的地方政府表明，推行政務(wù)公開(kāi)，要選好切入點(diǎn)。把要害部門(mén)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題放在首要步驟，只有這樣才能加強(qiáng)聲勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)督，造成影響，消化阻力。三是做好干部思想工作，進(jìn)一步解放思想。目前，一些干部仍然習(xí)慣于暗箱操作，自覺(jué)或不自覺(jué)地抵制政務(wù)公開(kāi)。在這方面，要做好領(lǐng)導(dǎo)干部的思想工作，要求他們進(jìn)一步解放思想，把執(zhí)政理念確實(shí)從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)移到“治理”上來(lái)，使《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》落到實(shí)處。四是完善監(jiān)督，防止腐敗。政務(wù)公開(kāi)需要社會(huì)各方面的參與和共同推動(dòng)，需要立法、政黨、社團(tuán)、新聞媒體、社會(huì)公眾的實(shí)際參與與監(jiān)督。從一些地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立政務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，定期實(shí)施檢查評(píng)估，甚至把政務(wù)公開(kāi)的貫徹情況作為地方政府和部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)工作達(dá)標(biāo)的考核項(xiàng)目，才能取得一定的效果。同時(shí)，要與防止腐敗相結(jié)合，保持政黨執(zhí)政的廉潔化。

（三）制度保障，依法問(wèn)責(zé)

首先，完善科學(xué)民主決策機(jī)制，實(shí)行依法決策、民主決策和科學(xué)決策，從源頭上預(yù)防問(wèn)責(zé)事故的發(fā)生。要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)行決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。制度的建立和完善要以科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，堅(jiān)持群眾路線(xiàn)，按照民主集中制和實(shí)事求是的要求，運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀(guān)念和方法分析問(wèn)題、解決問(wèn)題，保證黨的路線(xiàn)、方針、政策和上級(jí)各項(xiàng)工作要求在本單位的貫徹執(zhí)行。完善科學(xué)民主決策機(jī)制，最關(guān)鍵的是完善黨內(nèi)民主。所謂黨內(nèi)民主，即“指黨員在黨的政治生活中，平等享有黨章所規(guī)定的直接或間接參與、決定和管理黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)利”。［5］黨內(nèi)民主是黨的生命所在，黨內(nèi)民主的建設(shè)和發(fā)展，也是黨“提高領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政水平，增強(qiáng)拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的要求”。［6］

其次，完善相關(guān)法規(guī)保障問(wèn)責(zé)。以人大為例，必須修改憲法，將人大代表的專(zhuān)職化以根本法的形式固定下來(lái)，并且要完善人大監(jiān)督程序法?，F(xiàn)實(shí)表明，沒(méi)有程序性的動(dòng)力和壓力機(jī)制，沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任制，法律所授予人大的監(jiān)督權(quán)就很難發(fā)揮實(shí)際作用。對(duì)于作為異體問(wèn)責(zé)主體之一的民主黨派，民主監(jiān)督在實(shí)際運(yùn)行中也缺乏適用的法律保障。另外，黨內(nèi)監(jiān)督是實(shí)施黨內(nèi)問(wèn)責(zé)的重要途徑。對(duì)此，應(yīng)加快制定《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》實(shí)施細(xì)則，健全操作程序，保證黨內(nèi)各項(xiàng)監(jiān)督制度真正落到實(shí)處。要探索創(chuàng)新黨代會(huì)及其代表在大會(huì)閉會(huì)期間發(fā)揮監(jiān)督作用的途徑方式，拓寬監(jiān)督渠道。

再次，職權(quán)須法定化。法律的權(quán)威性要求保證各種權(quán)力的行使和職權(quán)的配置都來(lái)源于法律，都在憲法和法律規(guī)范內(nèi)運(yùn)作，這將有利于解決權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，并且可以保證權(quán)力行使的效率性和公正性得以兼顧?！稌盒幸?guī)定》的出臺(tái)保障了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制的行使有法可依，但不能忽視新制度背景下存在的困境缺陷阻礙其順利實(shí)施。在政治運(yùn)作層面，還存在很大的法律漏洞，需要規(guī)范黨在執(zhí)政過(guò)程中所發(fā)揮的具體作用，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化和法制化。

［1］ 葉站備，汪平玲.建立完善集體決策環(huán)節(jié)的黨內(nèi)問(wèn)責(zé)制［J］.求實(shí)，2010（7）.

［2］ 亞里士多德.政治學(xué)［M］.顏一，秦典華，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：5.

［3］ 王長(zhǎng)江.現(xiàn)代政黨執(zhí)政規(guī)律研究［M］.上海人民出版社，2002：176.

［4］ 牛余慶.政黨政治與黨政關(guān)系研究——一種關(guān)于中國(guó)黨政關(guān)系的分析框架［M］.北京：華文出版社，2006：5.

［5］ 俞可平.中國(guó)政治發(fā)展30年（1978-2008）［M］.重慶出版社，2009：78.

［6］ 林尚立.黨內(nèi)民主——中國(guó)共產(chǎn)黨的理論與實(shí)踐［M］.上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2002：70.

Reflections on the Integration of Administrative Accountability and Inner-party Accountability in China

WAN Ze-min，HUANG Jian

This article reflects on the relationship between the ruling party and the national public power and the existing institutionalsystem，proposes that an importantmeans ofimproving the accountability system is the integration of administrative accountability and inner-party accountability，and thus achieves the fairness of the accountability system.

administrative accountability；inner-party accountability；party-government relation

D26

A

2009年浙江農(nóng)林大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金立項(xiàng)項(xiàng)目“試論依法執(zhí)政條件下的行政問(wèn)責(zé)制”（2112009033）

萬(wàn)澤民（1955-），男，教授，研究方向?yàn)橹袊?guó)政黨政治。