構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度研究

孫 超

(安徽師范大學(xué) 政法學(xué)院，安徽 蕪湖 241000)

我國(guó)一直有著濃厚的“官本位”思想，執(zhí)政理念當(dāng)中為民做主的思想依然在作祟。試想我國(guó)憲法明確寫(xiě)明國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，由人民組成代表大會(huì)來(lái)產(chǎn)生各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，也即是說(shuō)政府是人民實(shí)現(xiàn)自己權(quán)益的工具，一旦政府的行為違背了人民的意志或侵犯了人民的權(quán)利，人民就有權(quán)來(lái)糾正它或組成新的政府。這也是現(xiàn)代民主憲政的本質(zhì)所在。我國(guó)處在一個(gè)改革的十字路口，處理不好人民和政府之間的關(guān)系，就會(huì)影響穩(wěn)定。而問(wèn)題的根本在于如何約束政府的權(quán)力，使政府的職能由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，以便更好的保障人民權(quán)利。

行政公益訴訟在我國(guó)已不是一個(gè)陌生的話(huà)題，雖然在實(shí)踐中此類(lèi)訴訟頻繁出現(xiàn)，由于沒(méi)有法律依據(jù)，隨著法治進(jìn)程的深入，必然會(huì)成為法律調(diào)整的領(lǐng)域。目前理論界探討最多的是行政公益訴訟的受案范圍和提起此類(lèi)訴訟的主體，作為學(xué)習(xí)來(lái)自國(guó)外的一項(xiàng)制度，行政公益訴訟在西方很多國(guó)家早已確立，因此我們有必要了解國(guó)外的相關(guān)規(guī)定，以資借鑒。

美國(guó)從桑德斯兄弟廣播站訴聯(lián)邦委員會(huì)案和紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案兩個(gè)判例中逐步創(chuàng)立了私人檢察總長(zhǎng)制度，行政公益訴訟制度，制度賦予每個(gè)美國(guó)公民或組織就行政主體及其公務(wù)人員的非法作為以及行政不作為行為提起訴訟。在1986年修改的《反欺騙政府法》中規(guī)定:任何人如發(fā)現(xiàn)有欺騙美國(guó)政府之行為，均有權(quán)以美利堅(jiān)合眾國(guó)的名義控告違法行為人;此外，《謝爾曼法》和《克萊頓法》則規(guī)定無(wú)論何人都可以對(duì)壟斷行為提起訴訟;后來(lái)的《聯(lián)邦采購(gòu)法》中則規(guī)定任何人均可代表美國(guó)起訴政府采購(gòu)活動(dòng)中的腐敗以及一切有損于美國(guó)公眾利益的行為。英國(guó)稱(chēng)行政公益訴訟為越權(quán)之訴。英國(guó)民事上訴法院院長(zhǎng)丹寧曾說(shuō)過(guò):“我認(rèn)為這是一個(gè)重要的憲法原則:若存在充分證據(jù)證明政府機(jī)關(guān)或權(quán)力機(jī)關(guān)濫用權(quán)力而致使公民受到侵害，則任何受害人都有權(quán)訴諸法律?！鄙鲜兰o(jì)80年代之前，英國(guó)為防止行政公益訴訟權(quán)利被濫用，做出了“除非能夠認(rèn)定申請(qǐng)起訴人與申請(qǐng)起訴之事有切實(shí)的損益關(guān)系，否則不允許提起訴訟”的規(guī)定。1987年，英國(guó)對(duì)行政訴訟程序進(jìn)行大幅改革，檢察長(zhǎng)可以作為公共利益的代表者參加訴訟。私人和地方機(jī)關(guān)在經(jīng)過(guò)申請(qǐng)檢察長(zhǎng)許可后，也能夠以檢察長(zhǎng)的名義提起涉及公共利益的訴訟。

德國(guó)稱(chēng)行政公益訴訟為民眾訴訟，指公民或社會(huì)團(tuán)體因其各項(xiàng)權(quán)利受到法律侵犯，向憲法法院提起訴訟，訴求為宣布該法律違憲因而無(wú)效的一類(lèi)訴訟。在法國(guó)行政法中最別具一格的訴訟制度為越權(quán)之訴，即只要當(dāng)事人認(rèn)為權(quán)益受到行政行為的侵害就可以訴至行政法院，要求審查該項(xiàng)行為決定的合法性并撤消違法的行政決定的救濟(jì)手段。這種訴訟的主要目的就是要維護(hù)國(guó)家整體利益和社會(huì)公共利益，監(jiān)督與制約行政行為，保證行政法律法規(guī)能得到公正合理的適用。日本在行政公益訴訟理論與實(shí)踐方面，更傾向大陸法系模式，概念界定清晰，制度較成熟?！度毡拘姓讣V訟法》第五條將行政訴訟分成(1)控告訴訟、(2)當(dāng)事人訴訟、(3)民眾訴訟、(4)機(jī)關(guān)訴訟四種類(lèi)型。民眾訴訟即行政公益訴訟，此類(lèi)訴訟不僅限于救濟(jì)起訴者的權(quán)益，而是日本公民以選民身份提起的請(qǐng)求制止、糾正國(guó)家或行使公權(quán)力機(jī)關(guān)違法行為的訴訟，是行政訴訟中的一大類(lèi)。

我國(guó)行政訴訟法是在民事訴訟法之后頒布的，制度不完善，實(shí)踐中還大量的借鑒了民事訴訟的制度，加之我國(guó)不注重行政訴訟的理論研究，例如行政訴訟的范圍較窄，只規(guī)定因行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法而給行政相對(duì)人造成損失的，可以提起行政訴訟。但一項(xiàng)涉及多數(shù)人利益的抽象行政行為違法，卻不能提起行政訴訟，隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政權(quán)力的觸角也會(huì)延伸到社會(huì)的各個(gè)角落，無(wú)論是行政機(jī)關(guān)的不作為還是行政亂作為，強(qiáng)大的行政權(quán)力很可能會(huì)隨時(shí)的對(duì)不特定的社會(huì)主體造成損害，必須對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力予以監(jiān)督和約束，司法作為社會(huì)監(jiān)督的最后一道防線(xiàn)，應(yīng)該擁有裁決行政機(jī)關(guān)行為是否違法和進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。因此對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政不作為和行政亂作為進(jìn)行司法監(jiān)督，建立公益行政訴訟是我國(guó)進(jìn)行法治建設(shè)的內(nèi)在要求。那么如何構(gòu)建我國(guó)公益行政訴訟制度呢?

首先，要確立行政公益訴訟的受案范圍。目前在理論界對(duì)行政公益訴訟的范圍還有一定的爭(zhēng)議，但對(duì)一些公共性的領(lǐng)域如環(huán)境污染、資源利用等行政不作為看法較一致，在抽象行政行為以及行政機(jī)關(guān)的亂作為等方面存在分歧。其實(shí)建立我國(guó)行政公益訴訟的受案范圍，主要看我們對(duì)行政機(jī)關(guān)在多大程度上進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于法律規(guī)定有某個(gè)行政機(jī)關(guān)行使的職能，只要該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有切實(shí)履行，而因此給社會(huì)造成了危害或損失，就可以向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。實(shí)踐中有很多例子，像所謂的“嚴(yán)打”等一些國(guó)家機(jī)關(guān)集中進(jìn)行某一方面的專(zhuān)項(xiàng)治理活動(dòng)，這樣的活動(dòng)成果越多，越說(shuō)明平時(shí)工作的不到位，不能很好地履行自己的工作職責(zé)，使問(wèn)題越積越多，到局面出現(xiàn)失控，人民的生命和財(cái)產(chǎn)受到威脅的時(shí)候，才想到要去解決，難道問(wèn)題是在進(jìn)行集中治理的時(shí)候才出現(xiàn)的嗎?所以只要相關(guān)的具有提起公益訴訟的資格的組織，在發(fā)現(xiàn)某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)行政不作為，影響人民的權(quán)益和國(guó)家的利益的時(shí)候，就應(yīng)主動(dòng)向法院提起訴訟。另外如果某個(gè)行政機(jī)關(guān)違反法律的規(guī)定進(jìn)行胡亂執(zhí)法，給社會(huì)造成了危害或損失，也可以由受到影響的社會(huì)主體提起訴訟。

其次，要確立行政公益訴訟的提起主體。根據(jù)民事訴訟理論，誰(shuí)的權(quán)利受到影響，誰(shuí)提起訴訟，但是由于行政公益訴訟的復(fù)雜性，如果仿照民事訴訟，一是原告人數(shù)眾多也難以確定，二是行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢(shì)，舉證困難重重。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)作為法定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督理所當(dāng)然。對(duì)于目前的檢察機(jī)關(guān)局限于辦理刑事案件，其實(shí)也是一種失職行為。選擇檢察機(jī)關(guān)作為公益行政訴訟的提起方，除了上述原因外，還有它和行政機(jī)關(guān)是對(duì)等的，無(wú)論是在調(diào)查取證還是出庭應(yīng)訴方面，都比一般社會(huì)公眾具有優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然最重要的還是因?yàn)檫@是檢察機(jī)關(guān)的份內(nèi)之事。

“權(quán)力需要監(jiān)督。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗?！边@已經(jīng)是建立法治國(guó)家的共識(shí)，我國(guó)要建立社會(huì)主義法治國(guó)家，在國(guó)家各種權(quán)力的配置上就應(yīng)該考慮到相互制約和監(jiān)督，行政權(quán)所具有的天然擴(kuò)張性，必然要求我們給予更多的關(guān)注。其實(shí)建立行政公益訴訟從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，還是要保護(hù)人權(quán)，保障我國(guó)憲法所賦予人民的各項(xiàng)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

［1］王名揚(yáng).英國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987.

［2］楊海坤.中國(guó)行政法基礎(chǔ)理論［M］.北京:中國(guó)人事出版社，2000.

［3］王名揚(yáng).美國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)法制出版社，1996.

［4］蔡虹，梁遠(yuǎn).論行政公益訴訟［J］.法學(xué)評(píng)論，2002(3):14－16.