農民工社會養(yǎng)老保險困境及成因
——基于一種社會公平的視角

朱圣坤，陳 媛

（浙江財經學院 財政與公共管理學院，杭州 310018）

農民工社會養(yǎng)老保險困境及成因
——基于一種社會公平的視角

朱圣坤，陳 媛

（浙江財經學院 財政與公共管理學院，杭州 310018）

大量的以農民工為主的農村人口流向城市，對我國養(yǎng)老保險制度提出了嚴峻挑戰(zhàn)。經濟收入低、城鄉(xiāng)二元化社會結構、碎片化的社會保障格局等原因造成眾多農民工無法享受社會養(yǎng)老保險。梳理造成這種困境的各種深層次原因，不僅是社會公平價值觀的強烈訴求，更是將來社會養(yǎng)老保障制度進一步完善的思路所在。

農民工；社會養(yǎng)老保險；社會公平

根據國家統計局測算，2009年我國農民工總量約為22 978萬人[1]。農民工特殊群體是我國工業(yè)化、城市化和現代化建設的巨大推動力量，為我國由傳統農業(yè)文明向現代工業(yè)文明的過渡做出了突出貢獻。從長遠看，中國城市化水平還需進一步提高，不管是主動流向城市的農民還是失地農民，其數量都會繼續(xù)增加，并將長期作為一個特殊群體而存在。然而，我國社會保障制度改革20多年來，與農民工聯系密切的社會養(yǎng)老保險改革仍步履維艱，其困境及成因是多方面的。

（一）捉襟見肘的尷尬經濟局面是農民工放棄福利權利的根源

2006年，我國基尼系數為0.496，2007年已升至0.48，2010年升至0.5左右，早已超過了國際警戒線[2]?；谑澜玢y行的估計，2009年，中國每天消費低于1美元的1.5億人口中，基本上全生活在農村[3]。事實上，農民沒有享受到城市居民所享有的住房公積金、失業(yè)保險、工傷保險、企業(yè)年金等社會保障待遇，如果考慮上述因素，那么測量的城鄉(xiāng)差距其倍數可能會更大。另據調查，農民工中，認為城市生活費用高的占43.4%，認為工資低的占54.7%；需要供養(yǎng)2個或2個以上子女的占65.7%，需要供養(yǎng)1個及1個以上兄弟姐妹的占16.9%，于是他們的收入就顯得微不足道[4]。從中不難看出，農民工的家庭負擔過于沉重。市場經濟中，農村傳統的生產力水平無法與城市現代化生產力水平相競爭。農民前期家庭經濟積累難以支持現代文明對生產效率的要求和現代水平的消費?？绲貐^(qū)的經濟獵尋雖然釋放了土地中的隱性失業(yè)人群，但異地就業(yè)發(fā)展由于主客觀原因始終缺少可持續(xù)保護機制，這使得擺脫土地束縛的農民工一旦喪失就業(yè)能力或者碰上經濟不景氣，隨即會陷入個人支付危機，導致生活步履維艱。

農民工有限的收入在養(yǎng)家糊口的前提下，還要拿來改善住房、置辦家具、供孩子上學。異地就業(yè)的確提高了農民工的收入，但這種收入最終也只是與不斷攀升的物價相抵靡。再者，隨著社會的發(fā)展也增加了個人遭遇各種風險的機率，農民工偶爾的儲蓄會在他們權衡利弊的情況下偏向那些近期更易出現的風險（如疾病、孩子結婚等)。擁有土地的農民工尚且如此，失地農民的狀況就更差了。農民因征地而失去土地后，盡管國家依法給予了安置補償費，但補償費在農村集體經濟組織和農民之間分配往往不甚合理，況且補償標準普遍偏低，廣大失地農民生活難以有持續(xù)性的保障。此外，各種安置補償工作不到位，相關社會保障政策的缺失，導致失地農民只能在城市化的洪流中跌跌撞撞。

社會保險的典型特征是需要個人靠有限付出換取社會力量以抵御風險。但任何需要個人拿限期收入進行投入的政策都將受到個人經濟能力的掣肘。即使農民工有參加社會養(yǎng)老保險的意愿，也只是繳投低檔保險金。一般來說，社會保險采取多繳多得、少繳少得的原則。這樣，城鄉(xiāng)居民未來享受的社會保障權益差距明顯。而社會保障的待遇差別無疑會進一步加劇馬太效應，導致貧困積累。如政府不引起注意，那么建立和諧社會的口號中將充斥雜音。

（二）割裂的勞動力市場和靈活性缺失的社會養(yǎng)老保險制度

我國城鄉(xiāng)二元化社會結構嚴重制約著農業(yè)現代化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得城鄉(xiāng)差距越來越大。在城鄉(xiāng)分割的二元化經濟體制下，形成的上層建筑也有著明顯的二元化分割性。長期以來的城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，造就了畸形的城鄉(xiāng)有別的社會保障制度，農民工成為城鎮(zhèn)居民中的“二等公民”，他們的權益尤其是社會保障得不到重視[5]。城鄉(xiāng)之間的待遇鴻溝暴露出社會的不公平。

以二元化戶籍為特征的社會經濟制度在計劃經濟時期確實發(fā)揮了作用，但在市場經濟條件下，已經嚴重阻礙了生產要素（尤其是勞動力）的優(yōu)化配置。這就導致進入城市就業(yè)的農民工不能夠與城市職工同工同酬，享受同等待遇，社會保障制度也難以覆蓋到他們。這種二元化的社會經濟制度使得他們備受歧視（連現有的失業(yè)率也只是統計城鎮(zhèn)職工的登記失業(yè)率，并不包括農民工在內）。自勞動力自由流動以來，建立在戶籍制度之上的二元化結構面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。而這種對原有制度的挑戰(zhàn)正是靠新出現的、游離于城鄉(xiāng)之間的農民工的尷尬境遇推動的。上層建筑（如社會保障制度）的變動有著明顯滯后性，如仍保持僵化不變，必然有礙市場經濟的深層次推進。實際上，如社會養(yǎng)老保險制度不將新出現的農民工納入覆蓋范圍，必然影響經濟建設的進程。落后的舊制度改革愈是緩慢，阻礙的表征愈加明顯。

由于農民工職業(yè)的不穩(wěn)定性，需經常變換工作城市，他們的社會保險關系轉移接續(xù)、子女教育等問題的解決較為困難。為此，必須進一步加快戶籍制度改革步伐，打破勞動力市場的城鄉(xiāng)分割，消除勞動力市場發(fā)展的體制性障礙和那些針對農村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的歧視性政策及非均等的國民待遇，逐步打破正規(guī)部門和非正規(guī)部門就業(yè)者的身份界限，實現人口的無障礙流動，促進勞動力在城市與農村之間自由流動，使勞動力在公平的基礎上競爭、擇業(yè)?，F在，絕大多數農民工沒有社會養(yǎng)老保險。即使參保，由于農民工多在非正規(guī)部門就業(yè)，職業(yè)的不穩(wěn)定性使得他們較為頻繁地變換職業(yè)、從業(yè)時間、工作單位及工作城市。于是，職業(yè)的不穩(wěn)定性導致社會養(yǎng)老保險關系的嬗變。一旦保險關系不能順利快速地實現流轉，農民工工作的變動就會激化其退保行為。雖然我國《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》已經出臺，但很多細節(jié)問題未做出具體規(guī)定，在實際操作中還缺乏一定的靈活性。

職業(yè)的不穩(wěn)定性是農民工向城市易位、轉變?yōu)槭忻竦淖畲笳系K。各地千差萬別的社會保障政策更加劇了這種易位的難度。大多數省份社會養(yǎng)老保險的省級統籌是通過建立省級調劑金制度來實現的，即由省級相關部門根據各縣（市）基金收支狀況進行調劑。很明顯，這并沒有實現養(yǎng)老保險基金全省范圍內的統收統支[6]。這樣，農民工在辦理養(yǎng)老保險關系接續(xù)時，不僅在不同省份，甚至在同一省份的不同城市之間都因為沒有統一的標準而困難重重。2010年以前，農民工社會養(yǎng)老保險個人賬戶可以在各省、各地之間自由流動，但根據規(guī)定，農民工變換工作時雖可以退保，但卻只允許帶走個人賬戶的繳費金額，農民工基本養(yǎng)老保險社會統籌部分則留下。這無疑是農民工社會養(yǎng)老保險權利的損失，而損失掉的權利（社會統籌部分）客觀上卻補充了當地的社會保險基金，彌補了當地的資金缺口。2010年以后，農民工社會養(yǎng)老保險關系可以在全國范圍內實現轉移和接續(xù)，但對于那些已經繳費很多年而又退保的農民工來說，由于對他們喪失掉的統籌部分如何彌補沒有新的規(guī)定和指導細則，這部分人重新參保時無疑顧慮更多。

（三）碎片化的社會保障格局造成公平和效率的雙重損失

國家“七五”計劃提出社會保障概念以來，經過20多年的努力，尤其是上世紀90年代以來的改革和建設，我國社會保障體系的基本框架已經形成，但從覆蓋的要求來看，目前已經形成的社會保障覆蓋框架仍有較大局限性。

城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保障制度已經基本形成，農村社會養(yǎng)老保險工作正在加緊試點，而唯獨針對農民工的社會養(yǎng)老保障制度缺失。農民工幾乎處在現有社會保障體系之外，只有少數農民工擁有一二項水平低、穩(wěn)定性差的社會保障。社會保障之所以被當今人們推崇，并不只在于“保障”二字。不患寡而患不均的社會心理決定一項制度能否有效更取決于“公平”二字。公平的價值訴求根源于社會成員的愿望，政策只是這一愿望的外在形式。因此，社會保障政策的出臺和實施更應注重“社會”這一價值的體現。如單純出臺加劇碎片化格局的社會保障政策，那么不公的群體間待遇差別、有無的群體間待遇質別，最終只會釀就矛盾的加劇和效率的損失[7]。覆蓋不全面的社會保障政策在公平和效率雙重視角的考量下都將是失敗的。

社會養(yǎng)老保險制度的變革也并非簡單設計出針對新出現群體的狹隘條例，否則，只能是腳疼醫(yī)腳、頭痛治頭的片面改良（甚至稱不上改良)。社會保障是一個整體，雖由社會發(fā)展帶來的不均衡利益格局使得目前建立起一個大一統的社會保障制度困難重重，但也不能僅僅將新增群體納入“保障”體系就草草完事。政府如僅用碎片化方式來追求保障范圍的全面化，那么所謂的“社會保障”只能是個零散的“群體保障”系統，“社會”應有的系統化內涵遠遠不能體現。碎片化的社會保障最終只會導致公平正義的碎片化、矛盾的分散化[7]。因此，企圖實現公平繼而追求效率的社會保障動機也只能是空談。所以，農民工社會養(yǎng)老保險問題的解決不僅是一個從無到有的過程，更應是各種配套措施、各種離散化制度走向整合的過程。

（四）農民工權利地位的失衡和政府承擔責任的不均等

農民工貧困不僅是經濟上的，更重要的是權利被剝奪。長期以來，農民工很少有參政議政的權利。全國人大是我國最高權力機關，是公民實現政治參與的主要途徑。然而占全國人口70%左右的農民所產生的全國人大代表比例還不到9%，農民工則更少。農民工是改革開放以來形成的新的社會階層和特殊群體。在現實生活中，農民工屬于弱勢群體，承受著許多不公正的待遇，許多合法的權益得不到有效保證。這主要由于他們政治權力的缺失，缺乏利益訴求的途徑。在最能體現民主的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》中，農民與城鎮(zhèn)居民每一代表所代表的人口數為4:1，顯然有失公平。以農民工為代表的弱勢群體因不能享有相應的權利（起點不公平）只會在市場競爭中變得更加弱勢。值得欣喜的是，這一選舉法將做出修改，明確規(guī)定農村與城鎮(zhèn)居民每一代表所代表的人口數將變成1:1。農民工的政治地位提高以后，希冀著他們能通過政治途徑爭取更多的合理權利。

社會養(yǎng)老保險的責任主體為政府、企業(yè)和個人。政府由于擁有其他主體不具有的資源、行為能力和優(yōu)勢，使得它在責任體系中處于核心地位。政府能夠利用手中的各種資源（尤其是權力資源）承擔起社會養(yǎng)老保險的立法、財政、管理和監(jiān)管。因此，社會養(yǎng)老保險制度的完善與否，很大程度上取決于政府責任是否到位，即政府立法責任的滯后性是制約我國農村以及農民工社會養(yǎng)老保障制度建立的重要原因。相對于整個國家社會養(yǎng)老保障法制滯后的現實而言，農村社會保障立法很長時間內是空白。社會保障制度改革20多年來，尚未有一部完整的社會保障法出臺。城市尚可以用政策、法規(guī)和條例來代替法律，而農村、農民工卻長期處于制度覆蓋的盲區(qū)。此外，財政出資責任的缺失也是農民工社會保障制度建設滯后的又一重要原因。據有關統計，在我國財政資金的分配比例中，社會保障支出所占比例僅為10%左右，遠遠低于西方發(fā)達國家水平。而這僅有的10%的資金投入，絕大部分也都給了城鎮(zhèn)居民[8]。所以，政府有時正是社會不公平的制造者。這無疑也表現出政府在承擔社會保障責任時的不均等。

（五）主客觀原因造成農民工狹隘的風險意識

多數農民工沒有針對長期風險的防范意識，缺失的群體利益談判機制降低了農民工維權的可能性。他們中多數會認為倘若沒有了收入，哪里還談得上為未來儲蓄。特別是失地農民在激烈的就業(yè)競爭壓力下，努力工作，賺取工資是生活可以持續(xù)下去的最大保障。客觀上看，農民工主要從事臟、累、重的工作，這些工作的風險遠高于一般工作，一旦遭受風險（老、弱、病、殘），農民工受到的打擊將使得本已拮據的生活變得更加艱難。因農民工的教育水平較低，考慮問題不深入，只看重眼前經濟利益往往使得他們難以度過未來的“風險歲月”。

農民工多是身強體壯的年輕人，他們需要連續(xù)繳費15年才能享受社會養(yǎng)老保險，這對年輕的農民工來說誘惑性不大，對生活的美好憧憬掩蓋了他們對未來生活的不確定性預期，他們自認為通過年輕時的艱苦拼搏，足以換來一個無所擔憂的老年生活。這種想法也就消弭了他們參與社會養(yǎng)老保險的動機。此外，由于我國長期以來社會養(yǎng)老保險制度的不完善，并未在眾多的農民工中形成穩(wěn)定的制度受益對象，億萬農民工還沒有見到足以令他們產生“效仿”沖動的受益群體。因社會保障制度的不健全、不完善，相關保障制度未得到有效執(zhí)行，也讓農民工喪失參保的信心。

[1]中華人民共和國統計局農村社會經濟調查司.2009年農民工監(jiān)測調查報告[EB/OL].(2010-03-19)[2010-09-25].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20100319_402628281.htm.

[2]收入差距拉大影響社會穩(wěn)定 分配制度改革成共識[EB/OL].(2010-09-22)[2010-09-25].http://news.sina.com.cn/c/2010-09-22/012721151280.shtml.

[3]楊宜勇.央視“面對面”[EB/OL].(2010-08-24)[2010-09-25].http://video.sina.com.cn/v/b/37266205-1672548444.html.

[4]于偉，秦玉友.農民工教育培訓狀況及對策研究[J].東北師范大學學報:哲學社會科學版，2007(5):5-9.

[5]劉蕓.外來務工人員社會保障法律體系的構建[J].溫州職業(yè)技術學院學報，2010(1):58-61，85.

[6]彭宅文，喬利濱.農民工社會保障的困境與出路——政策分析視角[J].甘肅社會科學，2005(6):174.

[7]鄭秉文.中國社保“碎片化制度”危害與“碎片化沖動”探源[J].甘肅社會科學，2009(3):50-58.

[8]鄭功成.收入分配改革與中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略[EB/OL].(2010-09-03)[2010-09-25].http://www.cnss.cn/new/sblt2/ljnh/sjnh_1_1_1/nhsk/bwldfy/201009/t20100903_249776.htm.

[責任編輯：饒江紅]

Trouble and Cause of Pension Insurance of Migrant Workers——From the View of Social Fairness

ZHU Shengkun, CHEN Yuan
(School of Finance and Public Management, Zhejiang University of Finance & Economics, Hangzhou, 310018, China)

A large number of rural populations, mostly migrant workers, flow into the city and poses a great challenge to our pension insurance system. The low income, different urban and rural social structure, separated social insurance system and other factors contribute to the failure of migrant workers to enjoy the pension insurance system. Exploring the in-depth reason for this not only is the call of social equality values, but also provides the hint to further improve the pension insurance system.

Migrant workers; Pension insurance; Social equality

F840.67

A

1671-4326(2011)01-0048-03

2010-10-05

朱圣坤（1985—），男，河南商丘人，浙江財經學院財政與公共管理學院碩士研究生；

陳 媛（1987—），女，江西撫州人，浙江財經學院財政與公共管理學院碩士研究生.