關于合資鐵路委托管理問題的思考

陳茂瑩

（武夷山鐵路有限責任公司 董事、副總經理、高級經濟師，福建 南平 353000）

武夷山鐵路有限責任公司（以下簡稱武夷山公司）是鐵道部與福建省政府合資組建的鐵路運輸企業(yè)，管轄峰福線永平（不含）至南平南（不含）段，運營里程222 km，鐵道部持股52.3%。全線于1998年12月正式開通，2007年1月委托南昌鐵路局實行經營管理。

1 武夷山公司經營管理方式沿革

1.1 自主經營階段

實行委托經營管理前，武夷山公司按照合資鐵路“自主經營、自負盈虧、自償本息、自我發(fā)展”的“四自”方針，發(fā)揮體制優(yōu)勢，在巨額債務負擔壓力下，面向市場，積極探索體制機制創(chuàng)新，取得一定成效，效率與效益快速提升，企業(yè)經營蒸蒸日上。

一是在運輸資源配置上，公司摒棄貪大求洋、大而全、小而全的做法，服從路網統一調度指揮，利用國鐵資源優(yōu)勢，委托鐵路局擔當機車牽引任務，按照鐵道部單價支付機車牽引費用。

二是在生產組織構建上，實行條塊結合，綜合管理。運輸系統以大站帶小站，工務系統將線路、橋隧、路基各專業(yè)整合為1個工務車間。全線222 km，只設3個工務車間，1個綜合車間，1個電務車間，1個水電車間及1個機務車間（只配屬3臺調機用于區(qū)間小運轉）。結合部實行站區(qū)管理體制，統一協調站區(qū)各專業(yè)工種，協調難度及協調成本大大降低。

三是在人力資源配置上，堅持精干高效原則，進行人事分配和用工制度等方面探索。管理人員沒有級別，公司內沒有干部、職工之分，統稱員工。按崗配人，一職多能，易崗易薪，能上能下。對新招收的員工實行多類型合同，靈活用工。公司定員不足千人（986人），平均每公里只有4.4人。

四是在企業(yè)文化建設上，強調創(chuàng)新文化與家園文化建設，以年輕的新職工影響由國鐵調入的老職工。企業(yè)風氣煥然一新，員工特別是年輕一代的員工具備了較好的責任感與企業(yè)歸屬感。

五是在安全管理上重實效，輕形式，不以考核為目的，重視現場問題的解決。簡化和合并管理臺賬，使基層管理人員真正把主要精力用于現場安全控制上。企業(yè)安全形勢穩(wěn)定，連續(xù)實現10個安全年。

自主運營8年來，公司先后經歷了債務危機期、收入快速增長期和平穩(wěn)發(fā)展期三個階段。從2004年開始，公司實現盈利，長期負債也下降了3億多元，企業(yè)開始走上良性發(fā)展軌道。

1.2 委托經營階段

2007年1 月，根據南昌鐵路局與福建省發(fā)改委《關于加強福建省既有合資鐵路管理的會談紀要》精神，實行“運輸資產經營與運輸生產經營分離”的管理模式，委托南昌鐵路局實行專業(yè)化經營。委托的目的是實現“五個有利于”，即“有利于運輸資源配置、有利于調度統一指揮、有利于強化專業(yè)管理、有利于運輸安全有序可控、有利于效率效益全面提高”。多元經濟發(fā)展留公司，不在托管范圍之內。2011年9月，根據南昌鐵路局深化多元化經營管理實施方案，合資鐵路公司多元經濟全面委托路局，要求公司多經企業(yè)全部注銷，合資鐵路公司不再經營多元經濟。

從委托經營近5年來實際情況看，對照委托要達到“五個有利于”，主要成效有：日常運輸生產協調更順暢，空車申請及去向限制審批比原來更方便；專業(yè)管理比過去規(guī)范、嚴格。但是由于體制和機制問題，委托經營尚未達到預期效果，對照鐵路局與省發(fā)改委簽訂的2007—2009年三年委托經營協議約定的經營指標，總體來看，收入欠計劃，成本超預算，經營結果由盈利轉向嚴重虧損，經營形勢趨向惡化。 造成這一困難的原因固然與宏觀經濟形勢變化，通過運量大幅下降直接相關，但委托經營管理模式存在的諸多問題，也加劇了經營形勢的惡化。

2 武夷山公司委托經營管理存在的問題

目前武夷山公司實行委托國鐵經營管理存在以下幾方面問題。

一是公司堅持多年并取得實際成效的市場化改革和探索努力全面中止，管理模式全面回歸國鐵模式。公司培育多年的企業(yè)文化迅速弱化，管理效率下降。

二是公司作為獨立法人的主體地位基本喪失。目前公司形式上也設有股東會、董事會，也有相應的章程和規(guī)章，年度財務預算及資金運用方案也通過董事會批準下達，但這一切都由路局說了算。每年的成本、大修、更改計劃和工資總額都由路局有關部門安排，公司意見僅作參考，或完全不予參考，作為獨立實體的合資鐵路公司完全沒有了決策權。

三是公司對自身經營狀況及資產變動狀況無法把握。主要體現在五個方面缺失：其一，職能缺失。公司職能定位難，落實職能更難。公司作為資產經營管理機構，履行國資監(jiān)管，財務預算編制與執(zhí)行，董事會相關決議執(zhí)行職能，必須得到受托方的支持才能實施、落實。加上公司絕大部分生產經營職能及人員委托后，公司本部機構及定員也沒有什么手段及人力（特別是專業(yè)技術人員）去落實職能。目前公司職能只能概括為“兩個中心”，即“記賬中心”和“公共服務中心”。資產管理部作為記賬中心，歸集所有屬于公司的收入，支付所有的成本但無權確定其合理性；綜合管理部由于委托部分的員工身份不變，與公司勞動關系合同不變。加上站區(qū)無人管的綜合、交叉部位的協調管理，是名副其實的“公共服務中心”。其二，經營主體責任缺失。委托經營管理后，公司董事會仍給公司經理班子下達年度經營考核目標。但公司已沒有經營自主權，經營目標考核的絕大部分指標都要靠受托方去完成，而受托方又未落實責任，造成責任主體缺失。其三，收入激勵機制缺失。委托經營管理后，受托的運輸部門沒有激勵措施，企業(yè)收入與各專業(yè)成本及職工收入無關，無人關心企業(yè)效益。其四，預算與投資約束機制缺失。委托管理后，各專業(yè)脫離合資鐵路負債經營實際，拔高設備投入要求。在加強專業(yè)化管理的要求下，大修與更改費用大幅提高。國鐵管理機構多、檢查多、會議多、臺賬多，專業(yè)條塊分割，協調難，管理成本大幅上升。年底決算時，超預算支出照單全列，因為超支理由充分。預算既無法根據收入與盈虧指標倒排，又缺乏剛性約束，造成超預算嚴重。其五，資產監(jiān)管手段缺失。委托管理后，公司已沒有什么有效手段與人力及時監(jiān)控資產的變動狀況。既有資產質量狀況，新增固資使用情況，應報廢資產的處置等，都只能在賬面上體現，國有資產安全存在潛在危險。

四是員工職業(yè)發(fā)展問題。委托管理前，公司在人事、用工方面實行了管理人員沒有級別，員工不分干部、職工身份，易崗易薪，能上能下，薪隨崗易等有益探索。受托管理后，管理人員無級別，一旦不在崗，就不能與相同情況但有級別的國鐵管理人員一樣享受相應的待遇；員工不分干部、職工，國鐵聘干、聘職稱等待遇以及退休身份認定上就會有影響。受托單位對受托員工人力資源發(fā)展規(guī)劃和人員結構安排缺乏長期打算，受托人員的積極性受到較大影響，不利于企業(yè)長遠發(fā)展。

五是多經業(yè)務發(fā)展困難。鐵路多經業(yè)務歷來依托主業(yè)。運輸主業(yè)被委托后，多經業(yè)務留公司，業(yè)務空間經營范圍萎縮，與主業(yè)協調難度加大。加之國鐵多經業(yè)務進入合資鐵路管理范圍拓展多經業(yè)務，也很難給予制止，公司多經生存面臨問題。多元經濟深化改革，合資鐵路公司僅有的一點多經利益也基本喪失。

3 完善委托管理模式建議

武夷山公司委托經營管理后出現的問題，福建其他合資鐵路公司如泉州、龍巖鐵路公司也存在類似情況。從全國來看，合資鐵路公司無論是委托經營管理，還是委托運輸管理，都存在不少問題，嚴重影響合資鐵路公司健康發(fā)展。結合武夷山公司委托管理經驗和教訓，建議在現體制內進一步完善合資鐵路公司委托管理模式。

一要明確受托方的經營責任。目前合資鐵路向委托方委托管理運輸生產，向受托方支付委托運輸管理費用，但沒有明確受托方應該承擔的經營目標責任。運輸生產和運輸經營是不可分離的，委托期間必須明確受托方的經營目標和作為考核主體的責任?？己四繕丝捎呻p方協調，實事求是，留有余地。一旦目標確定，還應完善考核機制，強化激勵，硬化約束。

二要強化收入激勵。盡快改變目前受托部門任務完成好壞一個樣的局面，采取措施，鼓勵受托運輸部門多裝車、快卸車、多組客流、多爭分流。鐵路局對受托運輸部門完成合資鐵路公司各項生產指標和運輸收入要單獨考核，鼓勵受托運輸部門增產增收。

三要硬化成本約束。預算管理要真正落實董事會確定的年度計劃，嚴格以收定支，確保經營目標。年初編制收支預算，要留有余地，根據經營目標扣除合資公司本部成本費用外，剩余支出由鐵路局分劈下達各受托單位，不得超額度安排；年中或年末再根據收入完成情況動態(tài)調整，體現多收多支，少收少支。嚴格預算外審批，預算外費用必須經合資公司董事會批準同意后方可實施。

四要提高投入效益。在確保安全的前提下制訂合資鐵路專業(yè)化管理標準和設備管理要求，要從合資鐵路實際情況出發(fā)，合理投入，分期投入。大修、更改計劃及項目安排應由合資鐵路公司主導，根據公司經營狀況和資金情況合理確定投入規(guī)模。項目安排要統籌各專業(yè)需求，按需要與可能、近期與遠期、輕重與緩急等來安排確定，努力體現投入效益最大化原則。

五要加強資產監(jiān)督。要在委托協議中明確受托方對受托的合資鐵路公司資產負有安全的責任。鐵路局要定期組織合資公司與受托單位開展資產清查。要允許合資鐵路公司利用第三方力量來確保公司資產安全。如大修、更改項目費用須由雙方認可的第三方中介機構審核后入賬。合資鐵路公司還可聘請相應的專業(yè)力量來充實資產管理機構，動態(tài)監(jiān)控委托資產狀況。

六要理順人員管理。在現行體制框架內，探索打破國鐵與合資鐵路公司員工身份界限，改變受托合資鐵路公司員工勞動關系，統一按國鐵員工管理；或在不改變受托員工身份、勞動關系不變的前提下，按國鐵有關人事、勞資管理規(guī)定統一管理合資公司受托員工。表現優(yōu)異的車間管理人員也可進入國鐵站段擔任領導職位。將受托的合資公司員工培訓、職業(yè)發(fā)展通道納入國鐵統一規(guī)劃管理，消除人為的界限分割。

七要規(guī)范公司法人治理結構。作為鐵路行業(yè)政策制訂者和行業(yè)管理者，鐵道部要約束鐵路局在合資鐵路委托管理中的行為，促進依法合規(guī)，努力保護中小股東利益。督促鐵路局規(guī)范合資鐵路公司法人治理結構，建立健全股東協商機制。要有效加強和切實尊重合資鐵路公司作為獨立核算經濟實體的法人地位，支持合資鐵路公司健康持續(xù)發(fā)展。

4 幾點思考

目前，合資鐵路公司委托國鐵管理，幾乎已成為一種定勢。合資鐵路公司是否一定要委托管理？如果要委托，委托方式有沒有其他選擇？如果委托管理效果不理想，如何解決？

首先，要重新認識、正確評價合資鐵路。發(fā)端于上世紀80年代末的合資鐵路是我國改革開放中出現的新事物，是調動各方積極性加快我國鐵路發(fā)展的一個重要舉措。20多年來，合資鐵路從無到有，從小到大，從少到多，從支線、干線盡頭線、專用線等發(fā)展到長大干線、國家鐵路網主干線。近年鐵路新建項目無一例外都采取合資鐵路形式，合資鐵路將成為中國鐵路的主要組織形式。較早建成投入運營的合資鐵路公司與目前快速鐵路網的干線合資鐵路不同，一是資本金比例低，負債壓力沉重。許多合資公司資本金比例只有20%～30%，不足50%，運營初期，無一例外都遭受過不能足額付息，銀行逼債的窘境。二是運輸資源匱乏。巨大的生存壓力逼迫合資鐵路不得不更新觀念，進行體制探索，機制創(chuàng)新。合資鐵路面向市場更主動，三項制度改革力度更大，更加注重經濟效益，許多公司已成為推動中國鐵路市場化改革的“排頭兵”、“試驗田”。如果不從實際出發(fā)，在全路單一推行合資鐵路委托管理模式，不利于合資鐵路發(fā)展，更不利于中國鐵路市場化改革進程。

其次，委托管理應該有多樣化選擇。合資鐵路在發(fā)展過程中走過許多彎路。初期成立的一些合資鐵路公司，大都模仿借鑒國鐵管理模式，小而全、大而全，各專業(yè)工種甚至生活保障配置齊全，一些合資鐵路公司還投入購置機車等運輸資源。由于運營里程短，運量不飽和，外委維修成本大，造成資源配置低效，加之負債壓力巨大，大都經營困難。一些合資鐵路人員素質和管理水平不高，專業(yè)管理薄弱，也制約了公司發(fā)展。一大批合資鐵路公司認真總結和吸取以上經驗、教訓，在生產力布局、管理機構設置、人事用工機制等方面進行大膽探索，一些合資公司已將一部分業(yè)務進行了委托管理。如絕大部分合資鐵路運輸調度已委托國鐵，服從路網統一調度指揮；一些合資公司將機車牽引業(yè)務委托給國鐵或工程局；即使合資公司有配屬機車，其維修業(yè)務大都通過招標委托國鐵或車輛公司承擔；一些合資公司還將設備維修如工電設備、通信等委托給其他方承擔。因此，合資鐵路公司是否委托，怎么委托，應以有利于合資鐵路公司效率效益全面提高為標準，以有利于合資鐵路健康、持續(xù)發(fā)展為準則，區(qū)別對待，不搞一刀切。對一些人員素質較低，管理水平薄弱的合資公司，將之委托國鐵加強專業(yè)化管理，有利于公司長期發(fā)展；對一些管理水平尚可，但資源配置效率低的合資公司，將其效率低、效益差的業(yè)務剝離委托，減輕包袱，增加效益；對一些管理水平良好，企業(yè)已走上良性發(fā)展的合資公司，可由企業(yè)選擇是否委托，哪些需要委托。只要有利于企業(yè)發(fā)展，委托方式和內容是完全可以多樣化選擇的。

第三，其他可行的創(chuàng)新思路。委托運輸管理和委托經營管理是兩種不同的模式選擇。委托經營管理還可采用經營總承包的方案。委托范圍內的資產所產生的全部收入歸承包方。承包方根據董事會確定的年度經營目標應繳納的承包款上交合資鐵路公司，余下的作為承包方經營收入，相應的成本支出由承包方承擔，體現多收多支，少收少支。這一模式下，作為承包方的鐵路局，由“受人之托”管理，變?yōu)椤白约旱臉I(yè)務”多勞多得。同時，為避免承包者經營活動短期化，承包期限應盡可能長久些。

此外，在委托管理體制下，還可充分利用合資鐵路公司獨立法人經濟實體的體制優(yōu)勢，進行體制創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，大膽探索，大膽實踐，推動中國鐵路市場化改革進程。

合資鐵路作為發(fā)揮中央、地方及各方面投資者積極性，合資解決鐵路建設資金難題的最主要載體，已經得到廣泛認同和實踐。但是，建成以后的合資鐵路如何管理，同樣在極大程度上影響著合資鐵路的其他出資人和中國鐵路潛在的投資人對中國鐵路發(fā)展的投資熱情。因此，合資鐵路公司健康發(fā)展，對中國鐵路的長遠發(fā)展，具有重大的現實意義。