關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作研究

常有有

（天水市行政學(xué)院，甘肅 天水 741018)

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作研究

常有有

（天水市行政學(xué)院，甘肅 天水 741018)

行政區(qū)劃所形成的屬地管理，造成了關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間立法的碎片化、分散化和差異化，嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，因此，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)展開行政立法協(xié)作極為必要。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)行政立法協(xié)作，必須要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項(xiàng)、內(nèi)容和方式等基礎(chǔ)性問題進(jìn)行研究，才能探究出適合于關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)行政立法協(xié)作的模式和機(jī)制，促進(jìn)行政立法協(xié)作工作的有序進(jìn)行。

經(jīng)濟(jì)區(qū)；行政立法；協(xié)作；機(jī)制

一、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的必要性

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)由八個(gè)利益千差萬(wàn)別的不同市區(qū)組成。各地在合作機(jī)制、管理體制、合作路徑、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與轉(zhuǎn)移、地區(qū)利益平衡與補(bǔ)償、法律協(xié)作等方面“分工遠(yuǎn)大于合作”，尚未形成統(tǒng)一的規(guī)劃體系，這種狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的進(jìn)一步交流與合作。因此，在關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)開展行政立法協(xié)作殊為必要。

1.加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作，是促進(jìn)社會(huì)主義法制統(tǒng)一性的必然要求。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)包含陜甘兩省，行政區(qū)劃較多，立法主體多樣。按照我國(guó)立法體制，兩省的人大及其常委會(huì)、人民政府，西安市人大及其常委會(huì)、人民政府，張家川回族自治縣人大及其常委會(huì)，都能在不同憲法、法律和行政法規(guī)以及其他上位法相抵觸的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法。但是，這些不同的地方立法，必然會(huì)因地方利益保護(hù)而難以有效協(xié)調(diào)。法律規(guī)范的缺失、沖突和不協(xié)調(diào)，不但會(huì)影響地方立法質(zhì)量，而且還人為地破壞了社會(huì)主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，加強(qiáng)立法協(xié)作，促進(jìn)法制協(xié)調(diào)，對(duì)于提高地方立法質(zhì)量，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一具有十分重要的意義。

2.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間統(tǒng)籌發(fā)展，提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)能力的需要。從目前情勢(shì)來看，經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市之間雖有很多項(xiàng)目的合作，但是，這種合作并沒有改變各城市之間按照行政建制獨(dú)立發(fā)展的格局，核心城市帶動(dòng)力弱，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系松散，關(guān)聯(lián)效應(yīng)度低。而發(fā)展的壓力迫使區(qū)域內(nèi)無論大城市之間，還是中小城市之間，甚至同一城市的各縣區(qū)之間都存在著爭(zhēng)資金、爭(zhēng)土地、爭(zhēng)游客、爭(zhēng)原材料、爭(zhēng)人才、爭(zhēng)政策等現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)區(qū)難以形成發(fā)展的合力。很顯然，如果沒有各地區(qū)在立法方面的協(xié)作，如果不以立法對(duì)各城市的發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，綜合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，那么，經(jīng)濟(jì)區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)就變成了空中樓閣。

3.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，有利于統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展。經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)一體化發(fā)展的必然趨勢(shì)和必要的步驟。然而，長(zhǎng)期以來各城市之間職能定位不明，權(quán)責(zé)不清，各自為政，缺乏聯(lián)合和互動(dòng)，人為地造成了市場(chǎng)的分割，各城市自成一體的獨(dú)立產(chǎn)業(yè)體系使整個(gè)區(qū)域內(nèi)缺少經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的動(dòng)力，合作愿望不強(qiáng)，打造區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力的迫切性并不突出，加之各地區(qū)在招商引資、外貿(mào)出口、土地批租、減免稅收、人才流動(dòng)等方面，競(jìng)相制定優(yōu)惠政策，爭(zhēng)搶項(xiàng)目，搞地方保護(hù)，造成資金、人才、技術(shù)、知識(shí)、信息等要素流轉(zhuǎn)不暢。所有這些歧視性政策設(shè)置的貿(mào)易和投資壁壘，嚴(yán)重制約了統(tǒng)一市場(chǎng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的形成。而目前解決這些問題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對(duì)話等合作形式，很難取得理想成效。經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)要實(shí)現(xiàn)更高層次的合作，就必須建立行政立法協(xié)作的相關(guān)機(jī)制，制定一些能在該區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作和市場(chǎng)一體化的迫切要求，更是改善區(qū)域法制環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的迫切要求。

4.加強(qiáng)行政立法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統(tǒng)一執(zhí)行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規(guī)范的出臺(tái)，從開始論證、調(diào)研、起草，到審議定稿，一般至少要經(jīng)過一兩年的時(shí)間，期間還會(huì)耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力。因此，地方立法必須堅(jiān)持簡(jiǎn)約原則，相同或相近似的事項(xiàng)應(yīng)盡量制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，否則會(huì)使立法成本十分高昂。就關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市而言，雖然存在著因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來經(jīng)濟(jì)交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的目標(biāo)之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領(lǐng)域存在相同或相近似的立法事項(xiàng)。從東北三省進(jìn)行的立法協(xié)作嘗試來看，把那些具有共性或者能達(dá)成共識(shí)的立法項(xiàng)目或立法內(nèi)容制定成一部行政立法并將之運(yùn)用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復(fù)勞動(dòng)，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規(guī)范在區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)的公正、統(tǒng)一執(zhí)行。

區(qū)域一體化的發(fā)展要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)該相互協(xié)商和配合，高效地構(gòu)筑起統(tǒng)一、完備的地方法制體系，為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間的合作與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的法制保障。

二、關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項(xiàng)

關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)要想實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，必然涉及省際之間很多領(lǐng)域的行政立法協(xié)作。凡是涉及關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)等事項(xiàng)，且在地方立法權(quán)限范圍之內(nèi)，陜甘兩省都可將其作為區(qū)域政府法制協(xié)作的選擇事項(xiàng)，但考慮到規(guī)則沖突和缺失所帶來的體制性障礙對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)影響，筆者認(rèn)為下列事項(xiàng)亟需兩省在自愿的基礎(chǔ)上開展行政立法協(xié)作。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及轉(zhuǎn)移事項(xiàng)。近幾年，長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)由于產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、城市同質(zhì)化而上演的“港口之爭(zhēng)”、“機(jī)場(chǎng)之爭(zhēng)”、“招商之爭(zhēng)”，其實(shí)就是行政分割下不同地區(qū)之間追求當(dāng)?shù)乩孀畲蠡臉O端表現(xiàn)。綜觀關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各城市之間發(fā)展的基本態(tài)勢(shì)，同樣存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補(bǔ)性較差等致命性弊病。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同既造成了地區(qū)間的過度無序性競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)又造成各種資源配置的不協(xié)調(diào)及浪費(fèi)。《關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》抓住了制約經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，在其第三章規(guī)劃了經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市未來10年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。然而，提高當(dāng)?shù)谿DP的沖動(dòng)并不能使各地政府自覺有效地消除各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的狀況。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃的事項(xiàng)必須通過行政立法協(xié)作，在反復(fù)的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見，實(shí)現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)錯(cuò)位發(fā)展。如果不在經(jīng)濟(jì)區(qū)建立深層次的行政立法協(xié)作機(jī)制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會(huì)改變。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃，意味著資源、資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素會(huì)在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。除了承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之外，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)隨著核心城市西安產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出現(xiàn)一定范圍的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，西安都市圈內(nèi)的輕工業(yè)等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)會(huì)由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的崛起而逐步向關(guān)中的東西部地區(qū)和陜南、陜北轉(zhuǎn)移，那些生產(chǎn)力不足的微型企業(yè)因成本壓力而逐步向小城鎮(zhèn)遷移。產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,主要靠市場(chǎng)推動(dòng),但政策的引導(dǎo)和激勵(lì)也很重要,跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移尤其如此,所以應(yīng)當(dāng)通過立法協(xié)作,在各合作主體間創(chuàng)造促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好條件，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)過渡和發(fā)展。

2.金融合作事項(xiàng)。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，金融須先行。受地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)普遍存在規(guī)模小、實(shí)力弱、管理水平低等不利因素，嚴(yán)重地制約了金融對(duì)各類市場(chǎng)主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場(chǎng)體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵(lì)設(shè)立地方性金融機(jī)構(gòu)并支持這些金融機(jī)構(gòu)打破行政壁壘的限制進(jìn)行重組，跨地區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)和發(fā)展業(yè)務(wù)，另一方面不斷推進(jìn)地方證券、期貨、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等農(nóng)村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵(lì)組建或引進(jìn)金融租賃公司、基金管理公司、財(cái)務(wù)公司等新型非銀行類金融機(jī)構(gòu)，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場(chǎng)的廣度和深度，逐步形成一個(gè)多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據(jù)、債券、產(chǎn)權(quán)交易、期貨交易、保險(xiǎn)、股票和外匯等市場(chǎng)在內(nèi)的門類齊全的金融市場(chǎng)體系。既然金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心和命脈，那么關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)必須以金融合作為紐帶，來帶動(dòng)經(jīng)貿(mào)合作與交流，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。目前，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)存在的一些低層次的金融合作機(jī)制，顯然不能解決金融方面深度合作問題。只有通過立法協(xié)作形式，才有可能建立長(zhǎng)期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的金融合作關(guān)系［1］。

3.有關(guān)生態(tài)環(huán)境效益與安全保障的事項(xiàng)。關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)所在地域，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩(shī)人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚網(wǎng)依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢(mèng)。這條串起關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴(yán)重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態(tài)環(huán)境日益惡化，自然災(zāi)害頻繁，這三大問題已經(jīng)成為制約關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務(wù)特性決定了對(duì)水資源必須進(jìn)行統(tǒng)一管理和開發(fā)，可是多年來，渭河流域未能建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，也沒有對(duì)其開發(fā)利用統(tǒng)籌規(guī)劃，地區(qū)之間、部門之間、上下游之間以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間爭(zhēng)水、無序引水現(xiàn)象頻發(fā)，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺(tái)了一系列規(guī)范性的指導(dǎo)意見和規(guī)范性文件，花費(fèi)上百億元的資金，但渭河生態(tài)環(huán)境安全問題并沒有得到有效的根治。今后，經(jīng)濟(jì)區(qū)各級(jí)政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規(guī)劃以及管理體制和機(jī)制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水資源管理、流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫姹M快制定合作框架，加強(qiáng)行政立法協(xié)作，推進(jìn)渭河治理與保護(hù)的信息公開，協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各相關(guān)方的關(guān)系和利益。

4.統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，“應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正的原則”，“要平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視”。這實(shí)際上就是對(duì)法律適用統(tǒng)一性的要求。然而，由于各地的實(shí)際情況并不相同，不同的地方立法機(jī)關(guān)在具體適用上位法時(shí)，會(huì)結(jié)合本地的實(shí)際情況制定出一些具有差異性的地方立法，從而使國(guó)家統(tǒng)一的法制具有了地方性特征。此外，對(duì)于中央立法未作規(guī)定的屬于地方性的事務(wù)或者需要地方進(jìn)行變通立法的事務(wù)，地方立法機(jī)關(guān)也會(huì)根據(jù)本地實(shí)際制定一些適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些由不同層級(jí)的立法主體所制定的地方性法律，確實(shí)很難對(duì)某一問題作出相同的規(guī)定，必然會(huì)出現(xiàn)同一種行政違法行為，在不同的省份可能面臨不同的行政處罰。有些處罰相差甚至可能達(dá)到十幾倍。正如浙江省人大常委會(huì)法工委主任丁祖年所說的，“一些地方立法不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象嚴(yán)重，不僅影響到地方立法效益的有效發(fā)揮，也影響到國(guó)家整體法制權(quán)威的有效維護(hù)”，“長(zhǎng)三角16個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)協(xié)作中暴露出法規(guī)規(guī)章沖突、執(zhí)法依據(jù)不一、重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)等問題，亟待通過立法協(xié)作來協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系?！碑?dāng)然，這種現(xiàn)象不僅僅存在于長(zhǎng)三角16個(gè)城市，關(guān)中—天水七市一區(qū)也存在著同樣的問題。通過行政立法協(xié)作來統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，就必須對(duì)正在適用的法律規(guī)范進(jìn)行全面的清理，把那些相互矛盾、沖突的規(guī)定清理出來，然后由各地政府在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)商解決，同時(shí)還必須在行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定方面展開積極的磋商，制定出適用于經(jīng)濟(jì)區(qū)全部城市的準(zhǔn)則。

除前面述及的亟需開展行政法治協(xié)作的事項(xiàng)外，考慮到西安市科技人才密集的客觀實(shí)際以及各城市大規(guī)模建設(shè)對(duì)勞動(dòng)力的需求，勞務(wù)的輸出與轉(zhuǎn)移、跨地區(qū)就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的接續(xù)、科技扶持與合作等也是亟需合作的領(lǐng)域。由于旅游業(yè)是關(guān)中各城市和天水市共同的支柱產(chǎn)業(yè)之一，因此旅游對(duì)接方面的協(xié)作也是十分緊迫的。

三、行政立法協(xié)作的主要內(nèi)容和方式

立法是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)性工作，我國(guó)《憲法》、《立法法》規(guī)定的多層級(jí)、多主體的立法格局，加劇了立法的復(fù)雜性，而跨行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)區(qū)的設(shè)立及其一體化發(fā)展對(duì)法制統(tǒng)一性的需求，更使地方立法工作變得撲朔迷離。由于要對(duì)諸方面利益進(jìn)行權(quán)衡和安排，多頭立法在實(shí)踐中不可避免地出現(xiàn)了各部門立法之間、不同地方立法之間、中央立法與地方立法之間的矛盾和沖突。因此，客觀上需要我們建立完善的立法協(xié)調(diào)機(jī)制，來解決法律體系中存在的矛盾和沖突，從而為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治奠定堅(jiān)實(shí)的立法基礎(chǔ)［3］。然而，我們應(yīng)該建立什么樣的立法協(xié)調(diào)機(jī)制呢？東北三省法制辦聯(lián)席會(huì)議通過締結(jié)《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》的方式開展的一系列區(qū)域立法協(xié)調(diào)，取得了較好的效果，為全國(guó)其他經(jīng)濟(jì)區(qū)加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)：只有通過“具有規(guī)范性、強(qiáng)制性和穩(wěn)定性的法制協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的目標(biāo)、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務(wù)以法律的形式固定下來，給區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)規(guī)定一個(gè)基本框架和必須遵守的行為規(guī)則，在區(qū)域內(nèi)部使社會(huì)資源與社會(huì)利益得到合理分配，保障生產(chǎn)要素流通和商品流通的自由以及投資者、經(jīng)營(yíng)者待遇的平等，在更高層次上協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府行為，才能達(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的共同繁榮，才能真正構(gòu)筑一體化的區(qū)域共同市場(chǎng)，才能使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化走向正規(guī)化、制度化和長(zhǎng)期化，從根源上防止和減少利益分配矛盾的發(fā)生?！保?］

國(guó)內(nèi)立法實(shí)踐中存在行政立法協(xié)作，學(xué)者們也在不同意義上研究行政立法協(xié)作，但何謂行政立法協(xié)作，在我國(guó)，無論是法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界，至今尚無統(tǒng)一的界定。有的認(rèn)為，行政立法協(xié)作就是不同的立法主體對(duì)立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流和對(duì)立法信息（動(dòng)態(tài)、內(nèi)容）的交流（共享），有的認(rèn)為，行政立法協(xié)作指行政規(guī)章草案起草的協(xié)作，還有的認(rèn)為行政立法協(xié)作就是對(duì)各地之間相互沖突的法律規(guī)范的協(xié)調(diào)解決。筆者認(rèn)為，所謂的區(qū)域內(nèi)行政立法協(xié)作，是指一定區(qū)域內(nèi)的地方行政立法主體，按照國(guó)家法制統(tǒng)一性的要求，在各自的立法權(quán)限范圍內(nèi)自主參與，平等互利，共享資源而進(jìn)行的一種立法上的合作。按此界定以及國(guó)內(nèi)開展的有關(guān)行政立法協(xié)作的實(shí)踐，行政立法協(xié)作的內(nèi)容包括兩個(gè)方面：一是行政立法工作協(xié)作；二是行政立法行為協(xié)作。

之所以把立法協(xié)作的內(nèi)容區(qū)分為這兩個(gè)方面，這是由行政立法協(xié)作本身的性質(zhì)和不同的價(jià)值功能決定的。行政立法協(xié)作既要節(jié)約立法成本、提高立法工作效率，同時(shí)還要確保不同立法主體之間所制定的法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，提高立法效益、推進(jìn)法制統(tǒng)一。如果我們追求前者，行政立法協(xié)作其實(shí)就是行政立法工作的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗(yàn)的交流、立法信息交流與共享、立法技術(shù)的統(tǒng)一與共享，相互進(jìn)行政府規(guī)章的編纂，會(huì)商立法中共同關(guān)心的問題等。而如果我們追求后者，則行政立法協(xié)作其實(shí)就是行政立法行為的協(xié)作，就是要求立法機(jī)關(guān)按照與其他地區(qū)相協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行立法，統(tǒng)一立法精神和原則，制定出對(duì)所有參與的立法主體皆有約束力的政府規(guī)章。這種意義下的行政立法協(xié)作主要包括政府規(guī)章的清理，立法條文的相互借鑒，法律沖突的調(diào)整和解決，聯(lián)合立法等?！?/p>

［1］范利平.區(qū)域合作中的立法協(xié)作［J］.湘潮，2007，（10）：5.

［2］康傳義，蘇嶸，徐剛，用生態(tài)渭河滋養(yǎng)關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)［N］.陜西日?qǐng)?bào)，2009-09-11.

［3］東北三省行政處罰裁量權(quán)擬統(tǒng)一［EB/OL］.http://www.jhnews.com. cn/xwzx/2009-12/02/content_819616.htm.

［4］滬蘇浙開展立法協(xié)作確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［EB/OL］.http://news.qq. com/a/20070924/002817.htm.

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1009-6566（2011）04-0109-04

2011-06-08

常有有（1971—），男，甘肅天水人，天水市行政學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、政府法制理論和法理學(xué)。