城市軌道交通投融資管理相關(guān)問題研究

陳晨

（中國鐵道科學研究院運輸及經(jīng)濟研究所研究實習員，北京 100081）

城市軌道交通投融資管理相關(guān)問題研究

陳晨

（中國鐵道科學研究院運輸及經(jīng)濟研究所研究實習員，北京 100081）

城市軌道交通現(xiàn)行投融資模式主要分政府財政投融資模式、商業(yè)投融資模式和混合投融資模式三種類型，在分析城市軌道交通建設投融資體制所存在不足的基礎上，提出完善城市軌道交通投融資管理措施的建議：建立城市軌道市場化投融資體系，完善政府投資決策和管理方式，建立健全有利于吸引社會投資決策的政策法規(guī)。

城市軌道交通；投融資模式；經(jīng)營管理

隨著我國城市化進程的不斷加快，發(fā)展大運量、全天候、無污染的城市軌道交通系統(tǒng)，成為解決城市交通難題的必然選擇，城市軌道交通建設進入高速發(fā)展時期。由于城市軌道交通項目投資規(guī)模大，給項目經(jīng)營造成了較大的壓力。面對建設資金短缺，如何拓寬城市軌道交通項目的融資渠道，建立合理有效的投融資管控模式，實現(xiàn)城市軌道交通系統(tǒng)建設的可持續(xù)發(fā)展，成為當前發(fā)展城市軌道交通迫切需要解決的問題[1-2]。

1 城市軌道交通投融資主要模式

從投融資主體、投融資方式、項目建成后的經(jīng)營機制等方面進行比較，城市軌道交通投融資模式主要可以分為3種類型[3]。

1）政府財政投融資模式。以政府為投融資主體，利用國家財政資金，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和組織實施城市軌道交通工程。在此過程中，由政府作為信貸擔保人，進行一系列重大的融資引貸活動。在世界許多國家的城市軌道交通融資建設項目中，一般政府出資占主導地位。

2）商業(yè)投融資模式。由企業(yè)取代政府作為項目的投資主體，通過采用商業(yè)貸款、發(fā)行股票、債券等融資手段，負責項目的融資、建設、運營、開發(fā)、投資回報與還本付息等。香港地鐵是該模式較成功的代表之一，實現(xiàn)了多渠道的籌資途徑和多元化商業(yè)經(jīng)營模式的有機結(jié)合。

3）混合投融資模式。近年來，國外公共基礎設施建設普遍采用的公私合作伙伴（Public Private Partnerships,PPP）模式，是指政府和私營公司的聯(lián)合投資行為，政府與企業(yè)共享投資收益，共擔投資風險和責任。經(jīng)營主體從資本所有者的角度可以分為3類：（1）民間資本；（2）民間資本與國家或地方公共團體的組合；（3）國家或地方公共團體。資金則通過政府補助方式、利用者負擔、受益者負擔、發(fā)行債券、貸款等多渠道籌集。如日本地鐵就采取此種模式，建設資金分為政府補償金和企業(yè)自籌資金兩部分。

2 城市軌道交通建設投融資管理存在的不足

2.1 融資渠道單一

從我國城市軌道交通建設基本情況分析，資金來源基本是以財政投資為主。如上海地鐵二號線的建設資金123.64億元，資金來源是：利用國外貸款4.27億美元，國內(nèi)配套資金88.07億元，黃浦區(qū)8.18億元，靜安區(qū)7.82億元，長寧區(qū)7.78億元；廣州地鐵1號線的建設中，借入的外資達5.41億美元，占總投資的1/3，其余部分由地方政府通過沿線土地招商開發(fā)，征收旅館、出租車附加費等自籌。由于城市軌道交通項目具有準公共產(chǎn)品經(jīng)濟特性，建設生命周期長，直接經(jīng)濟效益低，對于追求短期回報的民間資本吸引力不夠，使其不得不依靠政府投資建設?？傊?，城市軌道投融資模式雖然正向政府主導、市場化運作、多渠道融資的方向發(fā)展，但融資方式仍顯單一，過于依賴銀行貸款，沒有完全拓寬資本市場，市場化融資能力還相對有限。

2.2 融資政策法規(guī)相對滯后

國家對民間資金在基礎設施領(lǐng)域的投資行為缺乏相應的法制環(huán)境，私有或民間投資主體對未來的政策變化可能引起的種種風險難以有效把握，對城市軌道交通這種建設成本極高的投資項目，客觀上存在著較高的投資風險，包括政策風險、經(jīng)營風險、法律風險及財務風險等因素。不過，在城市軌道交通市場化融資的進程中，由于國家政策和相關(guān)法律法規(guī)是逐漸發(fā)展完善的，這樣易造成證券化和市場化經(jīng)營管理過程中的不確定性和損失，使得有些城市軌道交通建設項目投融資的市場化進程遭受挫折甚至造成較大的損失。

2.3 投資管理方式落后

政府投資的宏觀管理不適應軌道交通市場化融資的要求。目前，項目決策制度仍是由各級政府的審批權(quán)限構(gòu)成，由行政審批替代應有的投資決策，審批的方式和內(nèi)容還沒有隨著投資的多元化做出相應的調(diào)整。政府投資管理不到位，宏觀管理體系不健全，在管理職能上分散，政府對市政、公用基礎設施的投資管理分屬計劃、建設、財政以及審計等多個部門，政出多門，影響了管理效果。

3 完善城市軌道交通建設投融資管理的措施

3.1 建立城市軌道市場化投融資體系

作為投資規(guī)模巨大的城市基礎設施項目，要通過推進城市軌道交通建設投融資體制改革，努力探索市場化融資模式，采用市場化運作方式多渠道籌集資金[4]。城市軌道交通是重要的城市基礎設施，具有“準公共產(chǎn)品、準公益性和準商業(yè)化運營”的特點，要求政府發(fā)揮主導作用。通過規(guī)劃和政策引導、規(guī)范市場準入，引導社會投資；通過各種優(yōu)惠政策創(chuàng)造城市軌道交通項目的盈利條件，如將商貿(mào)、廣告、沿線土地等衍生資源及附屬效益的開發(fā)經(jīng)營權(quán)賦予城市軌道交通公司，提高項目盈利水平，以吸引社會投資者與政府共同參與城市軌道交通項目的投資、建設、運營。

此外，應有效運用資本市場，建立靈活有效的融資機制，拓寬資金渠道。一方面繼續(xù)充分利用銀行貸款融資方式，爭取優(yōu)惠的貸款，通過擴大發(fā)行債券進行快速融資；另一方面重點發(fā)展資本市場融資方式，通過證券、基金等金融工具的交易獲得資金，為資本供求者提供多種可能的選擇機會，打破由地方政府投資占主體的傳統(tǒng)單一投資格局和體制，把市場經(jīng)濟的基本原則和手段應用于城市軌道交通建設之中。

3.2 完善政府投資決策和管理方式

改變政府投資決策和管理方式，強化政府投資決策的責任約束，對于實現(xiàn)城市軌道交通項目建設投融資的多元化市場運作模式尤為重要。

1）充分發(fā)揮政府的有效監(jiān)管作用。按照“政府引導，市場運作”的原則，完善政府監(jiān)管體系，規(guī)范和維護城市軌道交通投資、建設、經(jīng)營的市場秩序，規(guī)范各類投資主體的行為。在運輸資源配置、財務結(jié)算、公益性運輸負擔、運輸安全監(jiān)管等方面建立健全的監(jiān)督管理制度，為各類投資參與城市軌道交通的運營創(chuàng)造平等的政策環(huán)境。

2）建立權(quán)責明確、制約有效、科學規(guī)范和專業(yè)化管理、社會化運作的管理體制及運行機制。加強和完善技術(shù)儲備和方案比選工作，將融資方案也納入比選范圍，建立一套科學的計劃編制和項目決策程序，以提高投資決策的科學性；以商業(yè)原則進行項目建設、經(jīng)營和日常管理，實行投資、建設、運營相分離；建立專業(yè)化的政府投資工程管理體系，控制政府投資工程成本，提高投資效益和工程質(zhì)量。

3.3 建立健全有利于吸引社會投資決策的政策法規(guī)

建立健全相關(guān)法規(guī)，保護各類投資人的合法權(quán)益。對一些重要問題，如社會投資的具體方式及管理辦法、社會投資回報方式、項目建成后的經(jīng)營方式、政府支持政策、監(jiān)管措施等制定明確的法規(guī)政策，有力保障投資者權(quán)益。研究制定吸引國內(nèi)外社會資本參與城市軌道交通建設和運營的法律制度，規(guī)范政府、社會投資人的行為和關(guān)系，為推動多元化的市場運作模式提供有力的法律保障，促進政府投融資行為的市場化。香港政府為了提高地鐵公司收益，確立一個撥地政策：香港地鐵在興建路線時，需要土地作地下隧道及地面車站等，而這些土地就會根據(jù)政府及地鐵公司的協(xié)議，由政府撥給地鐵公司，稱為“地鐵用地”。地鐵公司在地鐵用地上開發(fā)住宅或?qū)懽謽遣⒁源双@利。

3.4 深化城市軌道交通經(jīng)營管理體制改革

對現(xiàn)有城市軌道交通經(jīng)營管理體制進行改革，保證城市公共交通乃至城市化的可持續(xù)發(fā)展。是否可以借鑒香港地鐵的管理模式，以非票務收入（城市軌道交通沿線的物業(yè)、地產(chǎn)開發(fā)）彌補其作為公益性基礎設施的主營業(yè)務利潤流失，使城市軌道交通的建設與商業(yè)開發(fā)緊密聯(lián)系在一起形成共贏。

1）積極開展多種經(jīng)營，創(chuàng)造非主營業(yè)務收入。依托城市軌道交通沿線地區(qū)通達性、人口密集、商業(yè)繁榮等有利條件，積極開展物業(yè)、廣告、商業(yè)等經(jīng)營活動，拓寬投資主體的收益渠道，創(chuàng)造更多的非主營業(yè)務收入，支持建設和運營階段產(chǎn)生的大量資金需求。以香港地鐵為例，在車票之外拓展其他收入來源，包括顧問服務、八通卡系統(tǒng)、房地產(chǎn)以及電信業(yè)務。其中，房地產(chǎn)收益是香港地鐵利潤的重要支柱。

2）調(diào)整相關(guān)體制政策，引入特許經(jīng)營方式，建立資金良性運作機制。借鑒特許經(jīng)營模式，將城市軌道交通全線或者其中一部分的經(jīng)營權(quán)以特許經(jīng)營的方式有償轉(zhuǎn)讓給社會經(jīng)營者，以減輕政府資金壓力。政府在制定特許經(jīng)營相關(guān)政策時，必須確保社會經(jīng)營者不觸及城市軌道交通的社會公益性，保障其作為公共基礎設施的功能得以發(fā)揮。

4 結(jié)束語

快速發(fā)展的城市軌道交通需要大量的資金投入。在市場化融資模式探索中，城市軌道交通建設體系已逐步實現(xiàn)了從政府主導的單一模式，向多元化的投資主體、多元化的市場籌資途徑和多元化的經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。本文論述了城市軌道交通現(xiàn)行投融資主要模式，在分析城市軌道交通建設投融資體制中所存在不足的基礎上，提出完善城市軌道交通投融資管理措施的建議，但如何完善投融資體系、保障投資各方利益，仍然是城市軌道交通建設中需要研究解決的問題。

[1]王剛，莊焰．地鐵項目融資模式研究[J].深圳大學學報（理工版）, 2006（3)：217

[2]蔡蔚．城市軌道交通的基本屬性對投融資的啟示[J]．城市軌道交通研究,2007(1)：11

[3]時斌剛.城市軌道交通建設項目投融資戰(zhàn)略研究——以南京軌道交通3號線投融資決策為例[D].南京：南京理工大學,2009

[4]謝輝,晏克非,譚倩.城市軌道交通市場化投融資模式研究[J].城市軌道交通研究,2010（6):7-10

The current investment and fund-raising mode of urban rail is mainly of three types,government investment,commercial investment and mix investment.The article proposes suggestions of improving investment and fund-raising management of urban rail system on the basis of the inadequacies of the current investment and fund-raising system for urban rail construction such as developing market-oriented investment and fund-raising system,improving government investment decision-making and management mode and formulate rules and regulations that help to attract investment from all sectors.

urban rail；investment and fund-raising mode；management

A

1004-9746（2011）02-0033-03

魏艷紅）

2011-03-29）