食以安為先：國外的經(jīng)驗及其借鑒

遼寧社會科學院 王新 李曉萌

1 食品安全保障的國外經(jīng)驗

1.1 職能集中，技術支撐

多方位的食品安全監(jiān)管是提升食品安全水平的根本要求。一是監(jiān)管部門職能集中。1997年3月，加拿大將原來分屬多個部門的食品監(jiān)管職能集中，在農業(yè)部中設立了食品安全監(jiān)督機構即加拿大食品監(jiān)督署，統(tǒng)一負責農業(yè)投入品監(jiān)管、產地檢查、動植物和食品及其包裝檢疫、藥殘監(jiān)控、加工設施檢查和標簽檢查等。美國食品安全監(jiān)管體系分為聯(lián)邦、州和地區(qū)三個層次。采取專業(yè)人員進駐食品加工廠、飼養(yǎng)場等方式，從原料采集、生產、流通、銷售和售后等各個環(huán)節(jié)進行全方位監(jiān)管，形成覆蓋全國的立體監(jiān)管網(wǎng)絡。德國的食品監(jiān)督歸各州負責，州政府相關部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負責執(zhí)行。政府企業(yè)消費者共把食品安全監(jiān)管關，實行的是政府食品安全監(jiān)管以及食品企業(yè)自查和報告制度。二是風險評估機制。德國、法國和意大利三國及歐盟先后建立了風險評估機制，成立了不隸屬于任何政府部門的專門機構，這些機構也不受任何利益方制約。三是監(jiān)管隊伍趨于專業(yè)。因新材料在食品生產加工中廣泛使用，相繼產生了一些新型食品和新環(huán)境污染物，隨著危害食品安全因素的增多，各國開始注重吸收專業(yè)的食品安全檢測專家，為食品安全監(jiān)管提供技術支撐。其中德國《食品與日用品法》規(guī)定，食品安全監(jiān)管工作人員由專業(yè)的科技專家和專業(yè)的助理實驗員、政府管理人員等組成。四是檢測方法多樣化。及時更新的檢測方法是加強食品安全檢查的必要保證。許多國家重視開發(fā)關鍵檢測方法和快速檢測方法，機構組織嚴密，手段先進，儀器精密。例如農藥殘留檢測，美國FDA多殘留檢測方法可檢測360多種農藥。

1.2 全程監(jiān)管，制度完善

發(fā)達國家的食品實行從“農場”到“餐桌”全程式監(jiān)管。一是監(jiān)管環(huán)節(jié)趨于全面。美國的食品安全以預防為主，盡量將食品安全的隱患消滅在端上餐桌之前，并對食品加工的各個環(huán)節(jié)都要監(jiān)督和檢查。若在肉制品檢驗中發(fā)現(xiàn)原料有問題，就會追查到屠宰場。歐盟于2002年首次對食品生產提出了“可溯性”概念，以法規(guī)形式對食品、飼料等關系公眾健康的產品強制實行從生產、加工到流通等各階段的溯源制度。2006年，歐盟推行從“農場到餐桌”的全程控制管理，對各個生產環(huán)節(jié)提出了更為具體明確的要求。法國對食品生產、銷售等各個環(huán)節(jié)進行全程管控。從食品供應的源頭開始，有專門人員24小時不斷抽查各種產品，供食用的牲畜如牛、羊、豬都會掛有識別標簽，并由網(wǎng)絡計算機系統(tǒng)追蹤監(jiān)測。屠宰場還要保留這些牲畜的詳細資料，并標定被宰殺牲畜的來源。肉制品上市要攜帶“身份證”，標明其來源和去向。英國的食品標準署不僅監(jiān)測著市場上的各種食品，還將觸角延伸到食品產地。二是產品信息備份。日本的食品只有通過“重重關卡”，才能登上百姓的餐桌。日本對所有農產品建立農產品“身份證”。米面、果蔬、肉制品和乳制品等農產品的生產者、農田所在地、使用的農藥和肥料、使用次數(shù)、收獲和出售日期等信息都要記錄在案。農協(xié)為每種農產品分配一個“身份證”號碼，供消費者查詢。在食品加工環(huán)節(jié)上，除厚生勞動省指定的食品添加劑外，食品生產企業(yè)一律不得制造、進口、銷售和使用其他添加劑。德國也建立了食品追蹤機制，以雞蛋來為例,每個雞蛋上都印有一串編碼,通過編碼可查出雞蛋具體的飼養(yǎng)場。一旦雞蛋出現(xiàn)問題，有關部門就能順藤摸瓜進行追查。三是標準的制定。美國、日本等國十分重視食品檢驗標準的制定，這些標準既包括對食品中不同化學殘留容許量的具體限制，也包括對加工操作流程標準的規(guī)定，具有很強的可操作性和檢驗性，并定期調整標準。四是快速預警和召回。問題食品召回制度是防止問題食品流向餐桌的最后一道屏障。德國、法國等歐洲國家和美國都建立了自己的預警系統(tǒng)，一旦發(fā)現(xiàn)了本國或來自他國的食品與飼料可能會對人體健康產生危害時,就會啟動快速預警系統(tǒng),由生產商、進口商食品監(jiān)管部門通過新聞公報等形式向公眾發(fā)出警告,及早中止有害食品的流通并盡快召回問題食品。

1.3 法律保障，執(zhí)法嚴格

完善的法律法規(guī)體系是食品安全監(jiān)管的有力支撐，發(fā)達國家有關食品安全的法律在與時俱進地不斷修訂。英國的食品安全的法律法規(guī)十分嚴格，1902年就出臺了第一部英國食品法。1990年出臺的《食品安全法》對各種食品、飲料所包含的具體成分和衛(wèi)生標準作出了詳細規(guī)定。而德國食品法的歷史則最早可追溯到1879年。迄今，德國關于食品安全的各種法律法規(guī)多達200多個，德國的《食品和日用品管理法》是德國食品安全的核心法律，它綜合地保護消費者利益，免受食品和日用品危害；《食品衛(wèi)生管理條例》則詳細嚴格規(guī)范了食品安全和食品衛(wèi)生的各個方面；《危害分析與關鍵控制點方案》是一種對食品生產者的自行檢查和義務作了預防性規(guī)定；《指導性政策》是一部指導性法規(guī)。這四大基礎性法以不同的重點從不同角度包含了食品從“農田”到“餐桌”的所有環(huán)節(jié)。美國只允許安全健康的食品上市，有關食品安全的法律法規(guī)很多，美國于1906年頒布了《食品藥品法》和《肉品監(jiān)督法》；《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》和《食品質量保護法》等綜合地對食品安全加以規(guī)范和規(guī)定；《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽產品檢查法》等屬于對專門某類食物做出規(guī)定的專門性法律，覆蓋了食品生產消費所有環(huán)節(jié)。2009年，食品安全立法進程加快，繼《2009年消費品安全改進法》后，又通過了幾經(jīng)修改的《2009年食品安全加強法案》。另一方面執(zhí)法嚴格，措施嚴厲，確保有關法規(guī)、標準得到嚴格遵守。在美國、德國等國家，食品安全的違法者不僅要承擔對受害者的民事賠償責任，而且還要受到行政乃至刑事制裁以及巨額賠償。在法國，賣過期食品立刻關門。企業(yè)必須遵守法規(guī)，否則一旦被查出食品安全有問題，食品供應商和銷售商將面臨嚴厲的處罰和數(shù)目驚人的巨額罰款，甚至被罰個傾家蕩產。因此，無論是廠家還是商家，都不愿意因小失大。

1.4 企業(yè)自律，公眾參與

企業(yè)自檢和公眾參與是推動食品安全監(jiān)管的重要力量。一是食品安全監(jiān)管透明度高。一些發(fā)達國家強調食品安全監(jiān)管政策的公開性和透明度，以增強生產者、消費者的食品安全意識，增進公眾對視頻安全監(jiān)管的參與和監(jiān)督。例如，美國制定了“行政程序法”、“聯(lián)邦咨詢委員會法”和“信息公開法”，以法律的形式保證視頻安全監(jiān)管的公開和透明，讓公眾參與和了解食品安全監(jiān)管過程。二是企業(yè)對自身信譽重視度高。在許多國家，信譽影響到一個企業(yè)的生死存亡，因此許多企業(yè)都主動自檢以免出現(xiàn)問題，對信譽造成影響。例如，日本企業(yè)就主動進行自檢自查，出現(xiàn)問題后第一時間主動召回不合格產品。企業(yè)因信息公開而贏得消費者的信任，也是一種良性的自我保護行為。法國企業(yè)對于品牌形象也非常重視，大多數(shù)企業(yè)會在第一時間自爆家丑，同時誠懇的提出解決辦法，以求得公眾的諒解。三是公眾食品安全意識強。在許多發(fā)達國家，廣大公眾積極參與到食品安全監(jiān)管中。加拿大消費者協(xié)會成立了“食品安全教育組織”，通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者提供如何避免病從口入的信息和知識。消費者也可以通過互聯(lián)網(wǎng)向消費者協(xié)會等組織和管理部門反映食品安全問題。2010年6月，美國的一個名為“公眾利益科學中心”的團體就起訴過快餐店使用反式脂肪酸含量高的烹調油。美國聯(lián)邦政府還專門設立了一個“政府食品安全信息門戶網(wǎng)站”，人們可以及時了解各種信息。德國聯(lián)邦消費者保護部也開設了一個叫做“我們吃什么”網(wǎng)站，提供多種有關食品安全的信息，幫助消費者加強自我保護能力。一旦消費者發(fā)現(xiàn)食品企業(yè)存在衛(wèi)生標準不合格或食品標簽有誤，及時通知當?shù)乇O(jiān)管部門。

2 影響我國食品安全的主要問題

近年來，我國食品安全事件頻頻曝光，食品安全問題再次成為輿論關注的焦點。一是生產企業(yè)眾多分散。我國共有食品生產企業(yè)45萬家、食品經(jīng)營主體323萬家、餐飲單位210萬家、農牧漁民2億多戶，小作坊、小攤販、小餐飲更是數(shù)量巨大。例如生豬養(yǎng)殖，美國養(yǎng)豬戶數(shù)僅有7萬，中國則有6700多萬。美國四家大型肉類企業(yè)所占市場份額超過90%，中國排名在前10位的企業(yè)所占份額不到10%。在45萬個食品生產企業(yè)中，10人以下的食品生產加工小作坊有35萬家，29%的企業(yè)無標生產，60%的企業(yè)出廠不檢驗或不具備檢驗能力。這些小作坊“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散、工藝亂”，食品質量和安全難以保證，形成重大隱患。二是法律法規(guī)滯后。我國雖有數(shù)十部涉及食品安全的法律法規(guī)，卻多滯后，不能涵蓋整條食品鏈。一些法律法規(guī)對生產和經(jīng)營不安全食品的企業(yè)及個人的罰責較輕，震懾力不夠，造成“違法成本低”等問題，并導致監(jiān)管難、執(zhí)法輕、企業(yè)無標生產等。三是行業(yè)標準缺失或者滯后，譬如現(xiàn)行檢測標準的修改周期有多項已經(jīng)超過10年，而國外一般是3～5年。與不斷花樣翻新造假技術相比，固守落后的標準也是造成監(jiān)管乏力的原因之一。四是多頭監(jiān)管，職責交叉。我國實行的是“多頭分段管理”食品安全監(jiān)管體制，雖然有近10個主要部門分管食品安全，卻沒有一個專門的機構統(tǒng)管食品安全，各環(huán)節(jié)監(jiān)管銜接不緊。食品安全監(jiān)管行政機構設置不合理，有專管，無統(tǒng)管。都管又不全管，部門之間不配合，甚至出現(xiàn)“監(jiān)管推諉”現(xiàn)象。

3 國外經(jīng)驗對我國的啟示

食品安全一直是政府和民眾關注的焦點，面對嚴峻的食品安全形勢，人們在高度關注保障食品安全的同時，并把目光投向了國外，學習和借鑒國外食品安全保障的成功經(jīng)驗，對保障我國食品安全具有諸多有益的啟示。

3.1 完善法規(guī)，加強執(zhí)法

完善的法律體系是食品監(jiān)管到位的重要保障，同發(fā)達國家相比，我國的食品安全法律體系尚不完善，直接影響到監(jiān)管措施的實施。應當進一步完善我國現(xiàn)有食品安全法律，進一步明確各政府部門、食品生產企業(yè)在食品安全方面需要承擔的義務和責任。另外，提高懲罰標準，增加違法者的風險者成本。借鑒日本、德國、法國等國家經(jīng)驗，加大對食品安全事件責任企業(yè)和責任人的懲罰力度，嚴格執(zhí)行食品安全法律法規(guī)，一旦被查出問題食品，食品供應商和銷售商將收到嚴厲的法律處罰和巨額罰款，甚至導致商店關門。通過這樣嚴厲的規(guī)定和處罰，使生產企業(yè)和銷售商不敢鋌而走險。

3.2 統(tǒng)一標準，嚴格檢測

目前，我國食品標準分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準等多種標準，食品安全標準體系比較混亂且由多個部門負責。一是統(tǒng)一標準體系，改變現(xiàn)有國家標準、地方標準等多標準體系，制定統(tǒng)一標準，并由專門機構負責，其他部門可以協(xié)助制定，并進行及時清理和修訂，將標準落實在每一個食品產業(yè)鏈的環(huán)節(jié)。二是提高標準。我國食品安全標準不能內外有別，要向國際標準看齊。對于歐盟某些國家，食品安全的標準猶如“技術壁壘”，是保護自己國家產業(yè)的“利器”。這既是對人民群眾的生命健康負責，也是我國參與世界經(jīng)濟分工的需要。三是加強監(jiān)測技術?？梢越梃b日本引入“風險分析”的經(jīng)驗，對食品中影響健康的物質不斷進行定性和定量分析，及時發(fā)現(xiàn)影響消費者健康的風險因素并做分析檢測。

3.3 政府監(jiān)管，明確職責

政府及其職能部門是保障食品安全的監(jiān)管責任主體，建立統(tǒng)一、高效、責任明確的監(jiān)管模式是保障食品安全的核心內容。目前，我國涉及食品安全監(jiān)管部門較多，各部門間職責分工不夠明確，難以實現(xiàn)統(tǒng)一、高效的監(jiān)管。一是借鑒歐美成功經(jīng)驗，成立獨立部門統(tǒng)一負責全國食品安全工作，理順各個監(jiān)管部門的職責分工，各司其職，各負其責，建立嚴格的食品安全監(jiān)管責任制和責任追究制。改革和完善體制，形成監(jiān)管的長效機制。二是完善保障食品安全的運行和管理機制，逐步形成產地有準出、銷地有準入、產品有標識、質量可溯源、風險可控制的食品安全全程追溯體系。加強風險預防，從源頭抓起，嚴格監(jiān)管食品從生產到加工再到消費的每一個環(huán)節(jié)。構建廣覆蓋的監(jiān)管格局，消除死角盲點。三是健全食品安全綜合協(xié)調機制，增強監(jiān)管合力。做到信息公開透明，第一時間回應社會關切。對瀆職失職行為要嚴肅責任追究。要從制度上嚴把市場準入關，依法淘汰落后生產加工能力，強化食品安全基礎。加大先進適用技術的推廣應用力度，提高食品安全科技支撐能力。四是完善扶持政策，加強品牌培育的產品認證，提高食品生產經(jīng)營的規(guī)?；藴驶?。

3.4 企業(yè)守法，嚴格自律

企業(yè)道德是食品安全問題的第一道防線，我國食品生產加工的空間很大，但企業(yè)小。在這種情況下，實現(xiàn)食品的質量安全，企業(yè)必須嚴格自律，還要把誠信和守法體現(xiàn)在生產經(jīng)營的全過程。健全食品行業(yè)自律約束機制和誠信體系，所有食品生產經(jīng)營者都要建立安全信用檔案。強化對企業(yè)的社會監(jiān)督，嚴格執(zhí)行市場退出機制，對嚴重違法者不允許在涉足食品行業(yè)。可以借鑒德國企業(yè)風險列表經(jīng)驗，為我國食品企業(yè)建立信息數(shù)據(jù)庫和質量檔案數(shù)據(jù)庫，并實行分級管理。預防機制是保障食品安全的重要前提。鼓勵企業(yè)自檢，主動“曝光”存在的問題。對于問題食品，要求企業(yè)及時召回、下架。逐步形成政府監(jiān)管、企業(yè)自律、社會監(jiān)督、執(zhí)法公正的良性運行機制。

3.5 媒體公眾，共同參與

“人人都要維護食品安全”是食品安全保障的重要因素。保障食品安全離不開媒體和公眾的監(jiān)督。我國食品安全事件的曝光絕大多數(shù)都是媒體所為，無論是“蘇丹紅”、“三聚氰胺”、“地溝油”、瘦肉精還是染色饅頭都是媒體所曝光，媒體報道成為我國有關食品安全不可或缺的一個方面，形成強有力的輿論導向。雖然不可避免的有“失實報道”的出現(xiàn)，但現(xiàn)段是人們總是試圖通過媒體曝光來解決食品安全問題。在消費者方面，由于食品安全問題頻發(fā)，消費者食品安全意識雖然是“被動提高”，但也有助于消費者參與到食品安全監(jiān)督方面來?？梢詫W習美國和德國，為消費者搭建一個信息平臺，及時向公眾公布食品安全有關信息，增加透明度，實現(xiàn)互聯(lián)互通和資源共享，從而提高公眾的食品安全意識和自我保護意識，增強消費者食品安全意識和自我保護能力。健全食品安全信息交流和公布機制，重大典型案件的查處結果要及時向社會公布，減輕食品安全事件對社會公眾心理的影響。

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