國(guó)際社會(huì)如何應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害

□吳愛民

國(guó)際社會(huì)如何應(yīng)對(duì)干旱災(zāi)害

□吳愛民

美國(guó)：構(gòu)建干旱防災(zāi)減災(zāi)體系

美國(guó)是一個(gè)干旱頻發(fā)的國(guó)家，據(jù)美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署測(cè)算，美國(guó)因干旱造成的經(jīng)濟(jì)損失年均達(dá)60億～80億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了其他氣象災(zāi)害。美國(guó)政府為了防治干旱災(zāi)害，建立了比較完善的干旱防災(zāi)減災(zāi)體系。

建立干旱防災(zāi)減災(zāi)法制體系。

1970年以來(lái)，相繼頒布實(shí)施了一系列干旱防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)制度，包括環(huán)境保護(hù)法、土壤和資源保護(hù)法、國(guó)家干旱政策法、國(guó)家干旱預(yù)防法等，為實(shí)施干旱防災(zāi)減災(zāi)提供了法律保障。

建立干旱防災(zāi)減災(zāi)管理體系。

美國(guó)建立健全了國(guó)家旱災(zāi)理事會(huì)和國(guó)家干旱預(yù)防辦公室，理事會(huì)設(shè)在聯(lián)邦應(yīng)急管理署內(nèi)，成員包括聯(lián)邦應(yīng)急管理署署長(zhǎng)、內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)、農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)等成員。比如，2004年11月到2005年2月的華盛頓干旱，旱區(qū)遍布美國(guó)西部15個(gè)州，華盛頓州長(zhǎng)宣布進(jìn)入干旱應(yīng)急，成立了水源供給委員會(huì)和水應(yīng)急執(zhí)行委員會(huì)，干旱應(yīng)急有條不紊。水源供給委員會(huì)負(fù)責(zé)抗旱應(yīng)急期間的水源供給，由生態(tài)部門牽頭，美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、國(guó)家氣象局、國(guó)家資源保護(hù)局、美國(guó)農(nóng)墾局、美國(guó)工程兵團(tuán)、博尼維爾電力管理局參加。水應(yīng)急執(zhí)行委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)水源供給委員會(huì)的職能發(fā)揮，由行政長(zhǎng)官辦公室牽頭，農(nóng)業(yè)、生態(tài)、野生動(dòng)物、健康、軍隊(duì)、社區(qū)和經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、自然資源保護(hù)委員會(huì)參加。

建立干旱防災(zāi)減災(zāi)預(yù)警體系。

美國(guó)通過(guò)建立不同干旱指數(shù)來(lái)描述干旱，通過(guò)氣象監(jiān)測(cè)、水文監(jiān)測(cè)和地下水監(jiān)測(cè)來(lái)預(yù)報(bào)干旱，通過(guò)制定干旱規(guī)劃來(lái)有效防御干旱。截至2006年，美國(guó)中西部各州均制定了干旱防治規(guī)劃。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局與相關(guān)部

門、州政府、用水戶聯(lián)合，建立了全國(guó)地下水監(jiān)測(cè)網(wǎng)，有5年以上數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)井4.2萬(wàn)多個(gè)，1200多個(gè)監(jiān)測(cè)井實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳輸和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，為干旱預(yù)報(bào)提供了判別依據(jù)。賓夕法尼亞應(yīng)急管理委員會(huì)通過(guò)對(duì)歷史水位監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)分析，提出干旱預(yù)警水位和干旱應(yīng)急水位，一旦地下水位低于預(yù)警水位值時(shí)，便發(fā)出干旱預(yù)警信息。

建立干旱防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)支撐體系。一是利用水銀行調(diào)節(jié)水資源時(shí)空配置。1979年、1991年和1993年，美國(guó)愛達(dá)荷州、加利福尼亞州和得克薩斯州相繼建立了水銀行，并利用水銀行進(jìn)行救旱。水銀行向社會(huì)提供各種水價(jià)和其他必要的交易信息，并嚴(yán)格執(zhí)法把關(guān)；買賣雙方要向州自然資源保護(hù)委員會(huì)提出申請(qǐng)，以便獲得暫時(shí)或永久轉(zhuǎn)移水權(quán)或所持有的水量。二是利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控水資源分配。經(jīng)濟(jì)杠桿在調(diào)控水資源分配中發(fā)揮著重要作用，比如，加州西南部圣迭戈農(nóng)場(chǎng)的灌溉用水量是120萬(wàn)立方米，水費(fèi)為17美元；而在圣迭戈市內(nèi)，居民消耗同量的水卻得付水費(fèi)1311美元，城市水價(jià)高出農(nóng)村水價(jià)77倍，有效調(diào)控著水資源消費(fèi)結(jié)構(gòu)。三是利用生物轉(zhuǎn)基因技術(shù)抗旱防災(zāi)。美國(guó)科學(xué)家已經(jīng)利用現(xiàn)代生物技術(shù)培育出具有強(qiáng)抗旱性能的轉(zhuǎn)基因煙草，下一步將把這種技術(shù)應(yīng)用于西紅柿、水稻、小麥、棉花等農(nóng)作物，培育出有更強(qiáng)抗旱和節(jié)水性能的農(nóng)作物品種。

澳大利亞：國(guó)家政策引領(lǐng)抗旱行動(dòng)

澳大利亞是世界上最大的干旱大陸。在所有影響澳大利亞的自然災(zāi)害中，干旱造成的經(jīng)濟(jì)損失最為嚴(yán)重。干旱除影響城市居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)外，還常常引發(fā)森林大火、沙塵暴、土地退化等次生災(zāi)害。20世紀(jì)90年代以前，澳大利亞的抗旱對(duì)策與其他國(guó)家一樣，都是以應(yīng)急救援和危機(jī)管理為主。1990年他們提出了轉(zhuǎn)變干旱管理的理念，即干旱是自然現(xiàn)象的一部分，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該與其他商業(yè)行為一樣，把干旱作為一種風(fēng)險(xiǎn)來(lái)考慮；政府應(yīng)以提高社區(qū)的自我適應(yīng)力和恢復(fù)力為目標(biāo)，建立風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

頒布國(guó)家干旱管理政策。1992年，澳大利亞政府頒布了以可持續(xù)發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)管理和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主旨的國(guó)家干旱管理政策，成為較早提出和實(shí)施干旱風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)家。澳大利亞抗旱管理政策包括幫助農(nóng)民實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，實(shí)施農(nóng)民收入稅方案，提供旱災(zāi)福利補(bǔ)貼，政府提供專項(xiàng)資金用于資助旱災(zāi)預(yù)報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)管理等。澳大利亞從1994年開始實(shí)施抗旱新政策，新政策鼓勵(lì)農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關(guān)部門采取自力更生的方法應(yīng)對(duì)旱災(zāi)，確保盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持農(nóng)業(yè)的世界先進(jìn)水平。

農(nóng)民資助與政府幫扶結(jié)合。國(guó)家干旱管理政策規(guī)定，在應(yīng)對(duì)氣候變化造成的干旱風(fēng)險(xiǎn)中，農(nóng)民必須承擔(dān)重要責(zé)任，將商業(yè)、財(cái)政管理與生產(chǎn)、資源管理相結(jié)合，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)中的財(cái)政和自然資源得到合理高效利用。政府幫助建立有益于實(shí)施財(cái)產(chǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)管理措施的整體環(huán)境，通過(guò)建立包括激勵(lì)機(jī)制、信息交換、教育培訓(xùn)、土地保護(hù)以及科研開發(fā)在內(nèi)的一套體系，來(lái)鼓勵(lì)和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用完善的財(cái)產(chǎn)管理措施。除聯(lián)邦政府可以提供旱災(zāi)援助措施之外，州政府也可以進(jìn)一步提供援助措施，但這些措施不能違背國(guó)家干旱政策的總體原則。

多措并舉應(yīng)對(duì)干旱。在國(guó)家干旱政策引導(dǎo)下，澳大利亞采取了一系列干旱防災(zāi)減災(zāi)措施。近年來(lái)，澳大利亞論證建設(shè)了幾個(gè)海水淡化工廠。其中，位于珀斯的海水淡化工廠是澳大利亞第一家向公眾大規(guī)模供應(yīng)淡化海水的工廠，投資達(dá)3.87億澳元，2007年運(yùn)行以來(lái)，為西澳大利亞州75%的人口供應(yīng)著大約17%的飲用水。2002年以來(lái)，澳大利亞州持續(xù)遭受干旱，特別是2006～2007年遭受超百年一遇干旱，農(nóng)田灌溉水量被大幅度削減，給農(nóng)灌區(qū)造成毀滅性打擊。此后，水務(wù)提供商投資對(duì)農(nóng)田灌溉供水系統(tǒng)進(jìn)行了大規(guī)模改善，通過(guò)提高用水效率保障了供水安全。澳大利亞還在廢水回收利用、地下水開采與含水層儲(chǔ)水、暴雨回收與地表水庫(kù)建設(shè)等方面采取了一系列行動(dòng)。

以色列：將每一滴水用到極致

以色列全國(guó)一半地區(qū)屬于典型的干旱和半干旱氣候，南部地區(qū)年降水量不足200毫米，有些地區(qū)年降水量不足100毫米。以色列境內(nèi)水資源嚴(yán)重貧乏，有“水貴如金”之說(shuō)。以色列《水法》規(guī)定，境內(nèi)的所有水資源歸國(guó)家所有，其開發(fā)利用必須著眼于滿足居民和國(guó)家發(fā)展需要。國(guó)家水利管理委員會(huì)負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的管理，負(fù)責(zé)制定水利政策，制定用水計(jì)劃和水資源開發(fā)規(guī)劃，負(fù)責(zé)廢水開發(fā)、海水淡化、控制廢水污染和土壤保護(hù)等。

實(shí)施工農(nóng)業(yè)和民用用水配額。

國(guó)家水利管理委員會(huì)每年先把70%的用水配額分配給有關(guān)用水單位，其余30%的配額根據(jù)降雨情況予以分配。為鼓勵(lì)節(jié)水，用水單位交納的用水費(fèi)用按照其實(shí)際用水配額的百分比計(jì)算，超額用水，加倍付款。由于嚴(yán)重缺雨少水，為確保工業(yè)用水，國(guó)家水利管理委員會(huì)曾連續(xù)兩年將農(nóng)業(yè)用水份額減少50%，農(nóng)民因此遭受的損失由國(guó)家負(fù)責(zé)補(bǔ)償。

推行節(jié)水灌溉。以色列研究的節(jié)水壓力灌溉技術(shù)已成為一個(gè)系統(tǒng)工程。這個(gè)系統(tǒng)把水通過(guò)塑料管直接送到植物最需要水的根部，用水率高，經(jīng)濟(jì)效益好。壓力灌溉先將化肥溶入水，水肥灌溉一氣呵成。壓力灌溉系統(tǒng)全部由電腦控制，電子傳感器自動(dòng)將植物所需的水、化肥量傳入電腦，電腦便自動(dòng)調(diào)節(jié)和控制灌溉，具有省人、省力、節(jié)水和個(gè)性化設(shè)計(jì)特點(diǎn)。以色列的農(nóng)業(yè)灌溉幾乎全部采用這種滴灌方式，由于采用自動(dòng)化高科技節(jié)水技術(shù)和監(jiān)控系統(tǒng)，農(nóng)業(yè)用水總量逐步減少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出有增無(wú)減。

強(qiáng)化廢水再利用。以色列的水循環(huán)處理已經(jīng)成為日常生活的一部分，其污水回收利用率達(dá)到75%，80%以上的家庭用水是循環(huán)再利用水，規(guī)模達(dá)到每年4億立方米。以色列對(duì)全國(guó)工業(yè)和城市所排放的廢水進(jìn)行處理，使其成為“循環(huán)水”并用于農(nóng)業(yè)灌溉，不僅節(jié)約了水資源，也有利于改善生態(tài)環(huán)境。以色列每年大約將2.5億立方米處理過(guò)的廢水用于農(nóng)業(yè)灌溉，全國(guó)1/3的農(nóng)業(yè)灌溉使用處理過(guò)的廢水。

微咸水灌溉。以色列干旱缺水，水比牛奶還貴，但其卻占據(jù)了40%的歐洲瓜果、蔬菜市場(chǎng)，并成為僅次于荷蘭的歐洲第二大花卉供應(yīng)國(guó)。這得益于以色列的咸水灌溉利用。微咸水灌溉的作物在產(chǎn)量上會(huì)有所下降，但產(chǎn)品質(zhì)量卻得到提高。如，微咸水灌溉的甜瓜甜度增加，瓜形變得更有利于出口；微咸水灌溉的西紅柿，其可溶性總物質(zhì)含量提高，甜度增加。

歐洲國(guó)家：發(fā)揮地下水庫(kù)調(diào)節(jié)作用

歐洲是受干旱災(zāi)害影響較小的地區(qū)，即使如此，許多歐洲國(guó)家依然利用人工補(bǔ)給含水層來(lái)增加水資源量，發(fā)揮地下水庫(kù)多年調(diào)節(jié)作用，抵御干旱風(fēng)險(xiǎn)。在瑞典、荷蘭和德國(guó)，含水層的人工補(bǔ)給量在總供水量中所占的比例分別是20%、15%和10%。位于英國(guó)倫敦的恩菲爾德人工補(bǔ)給工程，是為緩解倫敦干旱導(dǎo)致用水緊張而建設(shè)的一項(xiàng)著名的地下水戰(zhàn)略工程，由14口新建補(bǔ)給井和9口原有補(bǔ)給井組成，每天能夠提供9萬(wàn)立方米的地下水，既滿足了供水需要，又保護(hù)了河流生態(tài)。

在全球氣候變化大背景下，近30年來(lái)歐洲發(fā)生干旱的數(shù)量和強(qiáng)度顯著增加。為有效抵御干旱災(zāi)害，降低旱災(zāi)損失，歐盟制定了旱災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略。一是通過(guò)合理的水費(fèi)制度，優(yōu)先保證生活用水。二是制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃必須考慮當(dāng)?shù)厮Y源條件，重視農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目的水資源問(wèn)題。三是強(qiáng)調(diào)節(jié)水優(yōu)先，新增供水設(shè)施或設(shè)備必須以提高水資源使用效率和管理水平為前提。四是新建供水和調(diào)水設(shè)施必須嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮氣候變化背景下工程對(duì)環(huán)境的不利影響。五是制定干旱風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，建立干旱預(yù)警系統(tǒng)，從水資源危機(jī)管理走向干旱風(fēng)險(xiǎn)管理。六是加強(qiáng)耗水行業(yè)的節(jié)水管理，對(duì)水資源浪費(fèi)行為采取罰款措施。七是強(qiáng)調(diào)企業(yè)責(zé)任，培育節(jié)水文化，推廣產(chǎn)品節(jié)水標(biāo)簽，將節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)納入產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證體系。八是建立缺水與干旱信息管理系統(tǒng)，完善水資源信息化體系，提高數(shù)據(jù)共享能力，促進(jìn)干旱與缺水問(wèn)題研究。

非洲國(guó)家：引進(jìn)抗旱作物應(yīng)對(duì)糧食短缺

2009年5月12日，聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)人道主義事務(wù)的副秘書長(zhǎng)約翰·霍姆斯在聯(lián)合國(guó)紐約總部對(duì)記者發(fā)表談話說(shuō)，由于多年來(lái)干旱氣候?qū)Ψ侵薜挠绊?，非洲大陸?900萬(wàn)人面臨饑荒。

多年來(lái)，埃塞俄比亞一直干旱少雨，農(nóng)作物收成減少，基本食品價(jià)格上漲。索馬里大部分地區(qū)連續(xù)三年干旱，有50%的索馬里人接受國(guó)際援助?？夏醽喐珊敌蝿?shì)也很嚴(yán)重，面臨糧食極為短缺問(wèn)題。

為緩解干旱造成的糧食短缺，兩個(gè)具有耐旱特性且免除種子轉(zhuǎn)基因?qū)＠惖挠衩仔缕贩N被引進(jìn)非洲地區(qū)。20世紀(jì)50年代至70年代的第一次綠色革命把水稻的高稈變矮稈，并輔以農(nóng)藥和農(nóng)業(yè)機(jī)械，解決了19個(gè)發(fā)展中國(guó)家的糧食自給問(wèn)題。當(dāng)代生物轉(zhuǎn)基因育種技術(shù)，有望解決非洲3億人口的吃飯問(wèn)題。（摘自《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》）