對縣級國有中小企業(yè)內部控制的幾點思考

陶定朝

隨著財政部等五部委《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》及應用指引和配套指引的聯合發(fā)布，各企業(yè)的內控建設正在如火如荼的展開，作為國民經濟支柱的國有企業(yè)，尤其是數量眾多的縣級國有中小企業(yè)也不例外。筆者擬從內控的概念入手，結合近幾年的工作實際，通過分析縣級國有中小企業(yè)內控的現狀，就如何完善縣級國有中小企業(yè)內控提出自己的淺見，拋磚引玉，以資共同探討。

一、內控定義

根據2008年5月五部委發(fā)布的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》，內部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。同時《基本規(guī)范》明確了企業(yè)內控的5個目標、5個原則和5個要素。

5個目標：內控的目標是合理保證企業(yè)經營管理合法合規(guī)、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進企業(yè)實現發(fā)展戰(zhàn)略。

5個原則：指企業(yè)建立與實施內控，應當遵循全面性原則、重要性原則、制衡性原則、適應性原則和成本效益原則。

5個要素：指企業(yè)建立與實施有效的內控，應當包括內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通及內部監(jiān)督等要素。

二、當前縣級國有中小企業(yè)內控現狀

在法律法規(guī)和監(jiān)管層的要求和推動下，越來越多的縣級國有中小企業(yè)開始重視內控建設，多數企業(yè)逐步建立了自己的內控體系，但從總體上看，縣級國有中小企業(yè)的內控建設工作目前處于起步階段，還存在諸多問題。

（一）公司法人治理結構不完善

公司法人治理結構是指股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層之間形成的權、責、利的制衡關系?？茖W合理的公司法人治理結構能夠發(fā)揮其固有的相互監(jiān)督、相互制衡的功能，為公司營造良好的內控環(huán)境奠定堅實的基礎。反觀縣級國有中小企業(yè)，多數就是一個四不像，只有在納稅和融資的時候叫公司，其他時候不知道叫什么，就像一個二政府，其公司治理結構如何就不用說了。國資委（辦）代表政府履行出資人職責，行使股東權益，其目前只是側重于具體事項的審批，公司的長遠發(fā)展戰(zhàn)略方針很少考慮；董事會成員多由業(yè)務主管部門領導兼任，不參與公司的具體事務管理，也只是履行具體事項的審批程序；監(jiān)事會成員多由同級審計、財政、紀檢等部門領導兼任，其職責本應是對董事會、經理層執(zhí)行公司事務的行為進行監(jiān)督，可其實際上也在履行審批職能，監(jiān)督職能履行的很少。由于信息的不對稱，各審批部門對報批的事項僅限于程序上的審查，很難提出實質性意見。這樣一來，造成的后果是，需要審批的事情多頭審批，而關乎公司命運的長遠發(fā)展戰(zhàn)略方針卻無人問津，這實際上是本末倒置。由于公司法人治理結構不完善，經理層是否會按公司既有制度辦事，很大程度上取決于經理層自己，久而久之，就容易形成“內部人控制”現象，這種先天不足就決定了縣級國有中小企業(yè)內控建設很難達到預期的目標。

（二）內控建設與執(zhí)行的責任主體不夠明確，建立內控的驅動力不足

由于責任主體不明確，經理層對內控建設當然沒什么興趣，相反，認為內控就是管自己的，有了內控辦事沒以前方便了，花錢沒有以前順手了，內控制度成了給自己設立的絆腳石，經理層幾乎找不到理由主動去建設和執(zhí)行內控。

（三）已有的內控制度缺乏連續(xù)性和可操作性

從目前情況看，部分企業(yè)還是制定了一些內控制度，但很多都是為了應付監(jiān)管的需要，一旦監(jiān)管部門或者公司領導變更，很多制度就隨之調整，這樣一來，容易造成內控制度缺乏連續(xù)性，甚至存在互相打架的現象。另外，這些為迎合監(jiān)管需要而制定的內控制度，沒有結合公司具體的經營業(yè)務，導致無法落實，最后只能掛在墻上。更有甚者，為迎合監(jiān)管要求，不惜精心設計偽內控來欺瞞監(jiān)管者，如果公司治理結構不改善，隨著監(jiān)管要求越來越嚴，這種情況將會越來越多。

（四）控制環(huán)境存在問題，執(zhí)行效果差

中國社會本來就是一個講人情的社會，尤其是在小縣城里，大家抬頭不見低頭見，人情氛圍格外濃。長期以來，縣級國有中小企業(yè)形成了重人情、多變通的管理文化，使主要依靠制度、程序、記錄和標準化的內控難以充分發(fā)揮作用。在實踐中，內控制度經常被打破，有很多事情雖然事后從表面看都是符合制度的，但是實際上很多程序都是后補的，這在無形中損害了內控的作用，削弱了內控的執(zhí)行力。這一點監(jiān)管部門要么是真的不知道，要么是睜一只眼閉一只眼假裝不知道，大家太熟了，沒必要搞得太認真，只要不出事情，你好我好大家都好。最近頻頻見于報端的出納員挪用公款上百萬、基建科長挪用公款上億元，包括筆者所在縣城的同一系統同事也出現了此類問題，發(fā)生這些案子的單位不是沒有內控，而是相關內控沒有得到有效執(zhí)行。

（五）內控組織機構不完善

組織保證是做好內控工作的一個前提，但從目前情況看，一般縣級國有中小企業(yè)都是在財務部門設立內控工作辦公室，實際上并沒有真正的工作人員，沒有建立起自上而下的組織體系。由于將一個形式上的機構設在了財務部門，其他部門會有意無意的將責任推給了財務部門，認為內控建設是財務部門的事情，與自己無關，從而在執(zhí)行具體的業(yè)務時，有意或無意的抵觸內控，更不用說主動執(zhí)行了。

（六）內控制度執(zhí)行主體素質較低，缺乏專業(yè)人才

內控體系是一套非常復雜的系統，需要財務、業(yè)務、信息系統等的支持，在一些關鍵崗位上，需要配備高素質的專業(yè)人才，但目前大部分縣級國有中小企業(yè)薪酬設計不盡合理，在高端人才上缺乏競爭力，另外，部分企業(yè)根本沒想過要吸納專業(yè)人才，內控崗位成了一些照顧性的工作崗位，許多不具備專業(yè)勝任能力的人充斥在內控崗位上，內控工作開展的成效如何，也就不難想象了。

三、縣級國有中小企業(yè)內控完善方法

知道了縣級國有中小企業(yè)內控建設的現狀，現在應針對企業(yè)內控的薄弱環(huán)節(jié)，區(qū)分輕重緩急，有的放矢，加以完善。

（一）優(yōu)化縣級國有中小企業(yè)公司法人治理結構

企業(yè)應根據《公司法》和《企業(yè)國有資產法》的要求，明確股東會、董事會、監(jiān)事會、經理層的機構設置和職責權限，形成一個權責分明、運轉協調、制衡有效、適合于公司發(fā)展要求的內部治理結構，為公司內控環(huán)境奠定堅實的基礎。

（二）明確內控建設與執(zhí)行的責任主體

首先通過職責劃分，明確內控建設和執(zhí)行的主體，其次，改革現行考核機制，加大對內控方面的考核力度。對于執(zhí)行內控制度較好的，應給予必要的精神和物質獎勵；對于違規(guī)違章甚至造成重大損失的應給予相應的行政處分和經濟處罰，并與職務升遷掛鉤，以達到有效控制的目的。

（三）加強內控制度的連續(xù)性和可操作性

企業(yè)應根據《企業(yè)內控基本規(guī)范》和應用指引的要求，結合公司具體經營業(yè)務，制定切合公司實際的內控制度，使之具有可操作性。此外，制定好的內控制度應保持一定的穩(wěn)定性，不因監(jiān)管部門或者公司領導的變化而變更。這一點，監(jiān)管層可以制定出范本，提出最低要求。

（四）改善控制環(huán)境，加強內控執(zhí)行的效力

要培育遵守制度的企業(yè)文化，使得公司的各項業(yè)務都按照既定的程序進行，以既有的制度為標準檢驗各項工作的對錯和效果，發(fā)揮其保護、監(jiān)督、制衡的作用。其重中之重是通過加強考核機制和外部監(jiān)督，使公司的管理層以身作則，不能凌駕于內控之上，不能經常做突破內控制度的事情。

（五）完善內控建設的組織機構，為內控建設提供組織保證

公司根據《企業(yè)內控應用指引第1號——組織架構》的要求，結合公司具體業(yè)務情況，合理確定企業(yè)內部各層級機構設置、工作程序和相關要求，對各機構的職能進行科學合理的分解，確定具體崗位的名稱、職責和工作要求等，明確各個崗位的權限和相互關系。通過適當的宣傳、培訓，使公司全體員工明白，內控建設是關系到公司能否實現長遠發(fā)展目標的大事，不是哪一個部門或哪一個個人的事情，從而在日常的工作中，主動按制度辦事、按流程辦事。

（六）強調人的作用，配備專業(yè)人才，提高人的品行和素質

各項制度設計的再好，歸根到底要靠人去實現。企業(yè)可以一方面通過提供富有競爭力的薪酬和發(fā)展平臺，吸引部分高端人才；另一方面加強對現有人員的培訓，提高其業(yè)務素質、思想覺悟和道德水準。把內控隊伍打造成一支業(yè)務水平過硬、思想道德優(yōu)良的專業(yè)隊伍。

總之，內控建設作為縣級國有中小企業(yè)自我約束機制的重要組成部分，是保證企業(yè)合法合規(guī)經營、防范舞弊、防止國有資產流失、實現國有資產保值增值的重要手段。廣大縣級國有中小企業(yè)及其監(jiān)管機構應抓住《企業(yè)內控基本規(guī)范》及應用指引、配套指引推出的契機，著力建立健全內控規(guī)范體系，促進企業(yè)實現發(fā)展戰(zhàn)略目標，實現國有資產保值增值。

[1]內部控制框架課題組：《國有企業(yè)內部控制框架》，機械工業(yè)出版社，2009年版.

[2]財政部會計司：《企業(yè)內部控制規(guī)范講解2010》，經濟科學出版社，2010年版.