淺議當(dāng)前基層“村賬鎮(zhèn)管”現(xiàn)狀與改進(jìn)

黃文偉

“村賬鎮(zhèn)管”或“村賬鄉(xiāng)管”（以下以“村賬鎮(zhèn)管”代稱）作為我國基層農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理方式，最早起源于上世紀(jì)九十年代，是屬于農(nóng)村稅費(fèi)改革后地方財(cái)政管理探索的形式之一。其基本做法是：各行政村不再設(shè)置會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立會(huì)計(jì)服務(wù)中心（或依托于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站等），對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)實(shí)行賬錢雙代管。會(huì)計(jì)服務(wù)中心統(tǒng)一向社會(huì)公開招聘會(huì)計(jì)人員，采用進(jìn)駐或集中的方式為屬下各村記賬，各村只設(shè)報(bào)賬員，對(duì)村級(jí)賬實(shí)行定期統(tǒng)一報(bào)賬。盡管過去十余年中，對(duì)于“村賬鎮(zhèn)管”這一做法，是否符合村民自治以及《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》存在著一些不同的聲音，但是通過長期的實(shí)踐與理論探索，“村賬鎮(zhèn)管”這一做法對(duì)于基層村級(jí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范、維護(hù)村民合法權(quán)益，促進(jìn)我國“三農(nóng)”問題的解決，都是一種有效的嘗試。

“村賬鎮(zhèn)管”起源于對(duì)基層農(nóng)村賬務(wù)的規(guī)范化管理。改革開放后，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，特別是某些發(fā)達(dá)省份，除傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)外，層出不窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、集體產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的管理方法和手段仍然停留在舊的一套：財(cái)務(wù)管理體制和監(jiān)督機(jī)制不健全，財(cái)會(huì)人員素質(zhì)與配置都存在一些問題，基層村干部對(duì)財(cái)會(huì)工作的干預(yù)較大等，使得“村賬鎮(zhèn)管”這一做法提上了議事日程。

一、當(dāng)前“村賬鎮(zhèn)管”的現(xiàn)狀簡析

（一）當(dāng)前“村賬鎮(zhèn)管”還缺乏統(tǒng)一明確的管理模式

當(dāng)前，各地在實(shí)施“村賬鎮(zhèn)管”的形式上，主要有兩種模式，一種是由基層財(cái)政部門主導(dǎo)，如各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所或?qū)ｉT成立的會(huì)計(jì)服務(wù)中心。這種做法類似于行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)集中核算與委派會(huì)計(jì)制度。雖然在財(cái)會(huì)管理體制上，由財(cái)政系統(tǒng)管理似乎更為合理，但由于其與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體事務(wù)結(jié)合不夠，存在一些業(yè)務(wù)溝通上的問題。另一種模式是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管的農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)主持。其主要做法是將原有的農(nóng)經(jīng)站業(yè)務(wù)進(jìn)行擴(kuò)展，主要是沿用了農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)經(jīng)站管理自籌資金（如三提五統(tǒng)）的方法，將基層農(nóng)村村委會(huì)經(jīng)濟(jì)收支納入統(tǒng)一管理。其好處主要是便于基層政府的統(tǒng)一管理，但不利于上級(jí)財(cái)政部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，對(duì)于基層政府對(duì)各村級(jí)經(jīng)濟(jì)資源的挪用或誤用缺乏監(jiān)督，最終影響村級(jí)財(cái)務(wù)管理水平。

（二）會(huì)計(jì)從業(yè)人員的數(shù)量和質(zhì)量還難以完全達(dá)到預(yù)期要求

由于基層條件限制與待遇等原因，基層會(huì)計(jì)人員很難在數(shù)量與質(zhì)量上完全達(dá)到滿意。在實(shí)施“村賬鎮(zhèn)管”過程中，有一些原有的農(nóng)村會(huì)計(jì)人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所或農(nóng)經(jīng)站的員工在承擔(dān)此項(xiàng)工作，其專業(yè)水平等也亟待提高。如某縣有28個(gè)農(nóng)經(jīng)員，卻要承擔(dān)511個(gè)村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，平均每人要兼19個(gè)村的代理會(huì)計(jì)，不少人還要兼做鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。雖然業(yè)務(wù)水平高于村級(jí)原有會(huì)計(jì)，但人少事多，精力難以到位，難以有效管理。

（三）民主理財(cái)與監(jiān)督管理還難以完全到位

一方面，有的村自實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”以來，以為村賬拿到農(nóng)村財(cái)務(wù)核算中心代管了，各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)接受核算中心的監(jiān)管，村級(jí)財(cái)務(wù)就不用再接受村民監(jiān)督了，因此不再向群眾公布村級(jí)財(cái)務(wù)，使得村務(wù)公開中重要的一環(huán)不能落實(shí)。另一方面，一般情況下“村賬鎮(zhèn)管”，會(huì)計(jì)人員都集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)于村委業(yè)務(wù)并不了解，款項(xiàng)的開支是否屬實(shí)、必要難以切實(shí)監(jiān)督，更多地是進(jìn)行形式上的審核：看看票據(jù)是否規(guī)范，事項(xiàng)是否清楚，單據(jù)填制是否符合報(bào)銷的制度等，難以有效發(fā)揮內(nèi)部制約作用。

二、改進(jìn)“村賬鎮(zhèn)管”工作的基本思路

（一）堅(jiān)持“村賬鎮(zhèn)管”的原則

“村賬鎮(zhèn)管”這一新生事物，作為新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措，必須堅(jiān)持。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一方面隨著國家強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策的力度不斷加大，各種支農(nóng)性資金及財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付的投入增加，需要防范寶貴的國家資金濫用。另一方面是隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，必須強(qiáng)化管理，防止出現(xiàn)漏洞。如何長期做好此項(xiàng)工作，筆者認(rèn)為首先就要堅(jiān)持“村賬鎮(zhèn)管”的原則，要堅(jiān)持“服務(wù)便民、四權(quán)不變、依法代理、民主理財(cái)”。“村賬鎮(zhèn)管”要充分做到服務(wù)基層、服務(wù)農(nóng)村，要站在黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁角度出發(fā)，考慮農(nóng)民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，嚴(yán)格照章辦事，具體工作程序化，做到實(shí)用、簡捷、便民。同時(shí)，要堅(jiān)持遵守《村民委員會(huì)自治法》與《財(cái)政部關(guān)于開展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2008〕8號(hào)），堅(jiān)持村級(jí)財(cái)務(wù)的審批權(quán)、分配權(quán)、集體資金所有權(quán)、理財(cái)小組監(jiān)督權(quán)不變“四權(quán)不變”。定期將村級(jí)資金、資產(chǎn)、資源管理情況及時(shí)進(jìn)行公開。

（二）統(tǒng)一“村賬鎮(zhèn)管”的認(rèn)識(shí)

國發(fā) [2006]34號(hào)文件要求：“加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，規(guī)范村級(jí)會(huì)計(jì)代理制度等管理辦法，促進(jìn)村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管工作經(jīng)?；?、規(guī)范化和制度化”。2008年7月財(cái)政部下發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于開展村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2008〕8號(hào)），進(jìn)一步明確了財(cái)政部門對(duì)“村賬鎮(zhèn)管”工作的指導(dǎo)管理責(zé)任。實(shí)行村賬鎮(zhèn)管，可以更好地執(zhí)行國家財(cái)務(wù)制度，發(fā)揮財(cái)務(wù)管理在集體財(cái)產(chǎn)管理、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)管理中的作用，不調(diào)撥村組財(cái)產(chǎn)，不干預(yù)村組經(jīng)營行為，會(huì)計(jì)報(bào)表需由村主任簽字確認(rèn)才可報(bào)送。會(huì)計(jì)及會(huì)計(jì)服務(wù)中心（財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站等）無權(quán)決定農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)。從這個(gè)角度來看，實(shí)行村賬鎮(zhèn)管實(shí)際上是支持了《村民委員會(huì)組織法》的貫徹實(shí)施。從近些年來各地實(shí)施情況看，實(shí)行“村賬鎮(zhèn)管”以后，村民對(duì)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不滿意的方面明顯減少。2010年“四川在線”載，四川省長寧縣監(jiān)察局透露，“近3年，信訪舉報(bào)村社干部賬務(wù)不清的信件和上訪數(shù)量減少了98%，尤其是今年（2010年——筆者注）到現(xiàn)在1件也沒有，這和全縣實(shí)行了‘村賬鎮(zhèn)管’分不開。”這充分說明，“村賬鎮(zhèn)管”這一措施，不僅有利于基層農(nóng)村財(cái)務(wù)的順暢運(yùn)行，更是穩(wěn)定農(nóng)村基層，消除不穩(wěn)定因素，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建立的重要做法。

（三）提高“村賬鎮(zhèn)管”的水平與效果

1.完善“村賬鎮(zhèn)管”的制度建設(shè)。各地在執(zhí)行“村賬鎮(zhèn)管”的過程中，或多或少制定了一些規(guī)章制度，但其是否完善，執(zhí)行是否嚴(yán)格也存在著問題。筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)從中央到地方統(tǒng)一“村賬鎮(zhèn)管”的做法，以制度的形式統(tǒng)一起來，并制定相關(guān)的規(guī)范管理模式與工作機(jī)制，明確主管部門、業(yè)務(wù)流程、監(jiān)管要求，以對(duì)此項(xiàng)工作進(jìn)行全面的規(guī)范，做到有章可循。另一方面，要規(guī)范操作。如各基層要堅(jiān)持實(shí)行民主理財(cái)小組聯(lián)簽會(huì)審制度，資產(chǎn)、資源的承包租賃和工程項(xiàng)目建設(shè)招投標(biāo)制度。

2.做好“村賬鎮(zhèn)管”的監(jiān)督工作。村賬鎮(zhèn)管只是基礎(chǔ)，多層監(jiān)管才是關(guān)鍵。一方面，強(qiáng)化外部監(jiān)督。實(shí)行村賬鎮(zhèn)管以后，村級(jí)財(cái)務(wù)收支既要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，也要接受群眾及理財(cái)小組的監(jiān)督，以保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，審計(jì)、財(cái)政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢、農(nóng)經(jīng)等部門應(yīng)加大對(duì)村務(wù)公開的督辦檢查力度。另一方面，實(shí)行財(cái)務(wù)公開，健全民主監(jiān)督機(jī)制。公開內(nèi)容應(yīng)細(xì)化到每筆業(yè)務(wù)收支，做到通俗易懂、一目了然，不避實(shí)就虛。公開前須由民主理財(cái)小組對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行審核，經(jīng)村民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)人簽名，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政（農(nóng)經(jīng)）部門審核認(rèn)可后，在固定的村務(wù)公開欄張榜公示。

現(xiàn)階段，“村賬鎮(zhèn)管”是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理的有效手段。在農(nóng)業(yè)稅收取消減小財(cái)政收入的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)不斷壯大，需要堅(jiān)持和不斷完善這一手段，通過統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，完善組織建設(shè)，提高人員素質(zhì)，強(qiáng)化監(jiān)督，合理經(jīng)營農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，從而規(guī)范村級(jí)財(cái)務(wù)管理，確保村級(jí)政務(wù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。