對新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理的相關(guān)探討

鄭 藝

一、現(xiàn)時期新農(nóng)保基金管理現(xiàn)狀及所存問題

（一）基金監(jiān)管制度不夠健全

上世紀90年代末，農(nóng)保基金管理由民政部轉(zhuǎn)至新成立的勞動與社會保障部，但截至目前依然是由縣級機構(gòu)對基金行使從收到支的實際管理權(quán)，其制度監(jiān)管存在著不少的問題。從理論上說，農(nóng)保基金的監(jiān)管應(yīng)由縣一級的農(nóng)?；鸸芾砦瘑T會直接負責(zé)，但在很多地方該職能卻被農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)代為行使，這種監(jiān)管權(quán)與執(zhí)行權(quán)一體的現(xiàn)象肯定會誘發(fā)代理沖突，從而導(dǎo)致監(jiān)管機制的失效，增加了地方政府的違規(guī)風(fēng)險。事實上，近年來國內(nèi)發(fā)生的很多重大社保案都可歸咎于監(jiān)管機制的失效，但地方政府惡意跨越監(jiān)管權(quán)也是制度自身無法防范的。

（二）基金擠占挪用現(xiàn)象嚴重

從目前來看，新農(nóng)?；鸸芾硭嬖诘淖畲箫L(fēng)險來源于政府方面，由于基金運作、管理機制的不透明性，養(yǎng)老基金被各地方政府擠占、挪用現(xiàn)象嚴重，嚴重危害了農(nóng)民的切身利益及社會穩(wěn)定。2006年，上海社?；鹞璞装父〕鏊?，案件所涉金額達百億元人民幣；2007年，廣州再發(fā)社?；鹋灿冒讣?，其損失數(shù)額達5.2億元人民幣。長期以來，各地方政府部門集社?；鸸芾砼c投資運營為一身，既充當監(jiān)管者，又充當運營者，這種類似于“政企不分”的體制必然會造成監(jiān)管獨立性的缺失，并也成為了上述違法亂紀現(xiàn)象的直接根源。

（三）基金保值增值實現(xiàn)較難

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，無論是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險還是新農(nóng)保制度，都只能用于銀行存款和購買國債；但在目前高通貨膨脹率的態(tài)勢下，采取此種保守策略勢必會造成該資金的大量貶值，這種資金價值縮水的狀態(tài)長期而言也會給財政帶來巨大壓力。而在某些省份或地區(qū)，該資金僅納入財政專戶保管，這更加劇了資金貶值現(xiàn)象的發(fā)生。從理論上說，基金保值增值的手段有很多，但這必然牽涉到風(fēng)險的合理控制，高收益必然與高風(fēng)險相關(guān)聯(lián)，如在二級市場投資于股票、基金或風(fēng)險更高的期貨、黃金等，這需要找到投資收益與風(fēng)險的最佳組合。

（四）農(nóng)民工社?；鸸芾黼y

隨著社會發(fā)展和城市化進程的加速，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力開始進入城市，這群“亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)兩棲”農(nóng)民工群體的養(yǎng)老保險問題開始受到關(guān)注。當前，農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的主要矛盾來自于農(nóng)民工快速流動與其現(xiàn)行“地域分割”養(yǎng)老保險制度之間的矛盾，即參保農(nóng)民工一旦流動，其原本應(yīng)享受的大部分養(yǎng)老保險待遇就會被原參保地截留。雖然即將施行的新《社會保險法》對此作了明確規(guī)定，但具體實施的確存在較大難度，由于沿海地區(qū)與內(nèi)地省份在經(jīng)濟、財政上存在較大差距，由后者負擔(dān)該群體的主要養(yǎng)老支出的確存在難度。

（五）基金管理與市場相背離

實際上，現(xiàn)行新農(nóng)?；鸬墓芾聿⒉煌晟?，存在著嚴重的規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象，這與當前的市場經(jīng)濟規(guī)律相背離。例如，作為新農(nóng)?；鸸芾淼闹黧w，各區(qū)縣級政府一般并不具備相應(yīng)的基金管理條件，相關(guān)理財手段的缺乏使農(nóng)保基金難以實現(xiàn)保值增值。再者，由于農(nóng)?；鸬倪\行較分散，易受地方政府行政干預(yù)，因此存在著規(guī)模不經(jīng)濟問題。而從長遠來看，隨著新農(nóng)保制度覆蓋面的擴大，參保人數(shù)的上升，如何采取有效手段保證農(nóng)保基金賬戶專戶專存、?？顚Ｓ?、不被擅自擠占挪用，并最終實現(xiàn)保值增值，已成為今后監(jiān)管的主要內(nèi)容。

二、新時期新農(nóng)保基金管理的主要改進策略

（一）不斷強化監(jiān)管執(zhí)行力度

從目前來看，由于現(xiàn)階段與農(nóng)?；鸸芾硐嚓P(guān)的法律制度并不完善，宏觀環(huán)境較復(fù)雜，層級環(huán)節(jié)較多，因此構(gòu)建起一個主次分明、多重監(jiān)管的農(nóng)?；鸨O(jiān)管體系是十分重要的，這其中包括審計、監(jiān)察、財政在內(nèi)的許多部門都要參與進來，以充分發(fā)揮多元化監(jiān)管體制的作用。下一階段，農(nóng)保基金的監(jiān)管應(yīng)積極向國家財政撥入資金及其他方式所籌資金的方向延伸，進一步規(guī)范農(nóng)保基金的籌集積累，通過設(shè)立準入門檻，限定管理機構(gòu)，強調(diào)內(nèi)部治理和風(fēng)險控制等措施，實現(xiàn)對農(nóng)保基金的有效監(jiān)管，保證農(nóng)?；鸨O(jiān)管系統(tǒng)作用的充分發(fā)揮。

（二）充分完善政府管理模式

為避免擅自挪用、擠占農(nóng)?；瓞F(xiàn)象的反復(fù)發(fā)生，應(yīng)對農(nóng)?；鹬苯訉嵭惺〖壒芾?，中央和省級農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)只負責(zé)制定相關(guān)法律法規(guī)和參與對基金管理公司的運營監(jiān)控，并不參與直接經(jīng)營。同時，為了控制所委托基金管理公司的投資風(fēng)險，政府應(yīng)定期對其進行風(fēng)險評級；若基金管理公司的基金運作回報率低于國家規(guī)定的最低回報率時，應(yīng)由該公司自行彌補其差額，不足部分再由政府予以承擔(dān)。由此可見，政府在整個基金管理體系中起到了最終擔(dān)保人的作用，這種機制將有利于保護農(nóng)民的自身利益，提高基金整體營運效益。

（三）改革農(nóng)?；疬\作模式

從農(nóng)?；鸬谋举|(zhì)上說，由于其屬于資本這一范疇，因此進入正常運營軌道，實現(xiàn)進一步增值是必然要求。當前，農(nóng)?；鸬幕I集模式為“收付實現(xiàn)制”，即用當前所籌集的養(yǎng)老金與其所需支付相對沖，但隨著人口老齡化的加劇，該模式運作壓力日益增大。為此，筆者建議借鑒南方某些發(fā)達省份的做法，將來源于社會籌集的農(nóng)?；鸩糠钟糜诩雌谥Ц?，另一部分來源于個人的則用于投資運作，以實現(xiàn)保值增值，但前提是需規(guī)避風(fēng)險。另外，為有效規(guī)避基金運作風(fēng)險，建議國家出臺相關(guān)制度規(guī)定其發(fā)放底額，由此充分保證參保人利益。

（四）拓寬農(nóng)保基金投資途徑

在充分改革農(nóng)?；疬\作模式的基礎(chǔ)上，下一步需積極拓寬農(nóng)?；鸬耐顿Y途徑，企業(yè)年金便是一個不錯的選擇。2005年，企業(yè)年金市場化管理啟動，成立了包括受托人、賬戶管理人、托管人、投資管理人在內(nèi)的企業(yè)年金管理機構(gòu)，其范圍覆蓋了基金、券商、銀行、保險、信托五大機構(gòu)，初步形成了企業(yè)年金市場化管理體系。此外，發(fā)行農(nóng)保專項優(yōu)惠債券，制定農(nóng)保優(yōu)惠儲蓄利率等措施也是可行的。

（五）嘗試農(nóng)?；稹百M改稅”

自2011年7月1日起，新《社會保險法》開始實施，新法案中最大亮點就是規(guī)定公民的養(yǎng)老保險今后可跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。但是，由于各方面的原因，農(nóng)保基金目前還無法實現(xiàn)百分之百的轉(zhuǎn)移，因此其改革還須進一步深化。以筆者之見，通過社會保險稅這種“費改稅”的手段可最終實現(xiàn)此舉；在該制度下，農(nóng)保基金的征管、繳費與個人毫無關(guān)聯(lián)，個人完全可根據(jù)當前所在地域標準支付養(yǎng)老金，不需自身攜帶或者轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險。從這一點上看，農(nóng)保基金由此也變成了一種變相的工資稅，該制度的施行可充分解決農(nóng)民工群體的社保轉(zhuǎn)移問題。

三、總結(jié)

綜上所述，當前新農(nóng)?；鸸芾淼膯栴}的確比較突出，這一方面是基于政府監(jiān)管方面的，另一方面則來自于農(nóng)?；鹱陨淼倪\作，較低的投資回報率從長期來講無法保證這種社會福利的充分實現(xiàn)，必然還會給國家和地方財政帶來極大的壓力。為此，就目前而言無論是加強監(jiān)管還是拓寬投資途徑都無法從根本上解決現(xiàn)實問題，必須努力探尋新的路徑，西方發(fā)達國家的社?；疬\作經(jīng)驗固然可以借鑒，但不成熟的資本市場是當前最大的障礙，因此還需借助于宏觀政策、法律環(huán)境的改善才可解決其最終問題，其改革方案必須盡早提上日程。