讓土地執(zhí)法之劍更鋒利

□張維宸

讓土地執(zhí)法之劍更鋒利

□張維宸

土地執(zhí)法活動作為規(guī)范土地利用行為的一種行政手段，是維護土地權(quán)利當事人合法權(quán)益的重要途徑，也是防止國家土地資產(chǎn)流失的重要方式。在經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的今天，如何強化和完善土地執(zhí)法工作，如何通過土地執(zhí)法活動促進土地資源的合理有效利用，已經(jīng)成為土地管理中亟待解決的重要問題之一。

土地執(zhí)法當前面臨的難題

首先，現(xiàn)在土地執(zhí)法的主體是縣級以上人民政府土地行政主管部門，但一些地方政府的主要領(lǐng)導卻對占用土地或改變土地的用途有很大的決定權(quán)。本應對城鄉(xiāng)土地行使統(tǒng)管職能的土地管理部門，因處在被領(lǐng)導的地位，對地方政府的違法行為很難有效防范和依法查處。雖然多數(shù)地方設(shè)立了國土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所實行了垂直管理，在縣級上下形成了專業(yè)執(zhí)法隊伍，但因為土地違法違規(guī)現(xiàn)象已經(jīng)逐步呈現(xiàn)出普遍化、廣泛化的趨勢，加強宏觀調(diào)控力度，嚴格土地管理的任務非常繁重，而土地執(zhí)法隊伍人員數(shù)量及裝備配置仍不能滿足工作需要，經(jīng)費保障程度并不充分，一定程度上制約了土地執(zhí)法的執(zhí)行力度。

其次，根據(jù)《憲法》規(guī)定，土地所有權(quán)只有兩種形式存在，即農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國家土地所有權(quán)，我國土地產(chǎn)權(quán)市場只是土地使用權(quán)交易市場，并不存在土地所有權(quán)的交易市場。因土地征收的定價權(quán)掌握在地方政府手中，農(nóng)民沒有土地被征收的否決權(quán)，從而決定了土地保護只能靠地方政府作為，一旦個別地方政府不作為、亂作為，就難以避免土地亂征亂用的行為發(fā)生。

再次，土地執(zhí)法活動的依據(jù)是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》以及其他相關(guān)法律和法規(guī)。但在實際執(zhí)法過程中，因國土資源管理部門無強制執(zhí)行權(quán)，實際上處于“有名無實”的狀態(tài)，對需強制執(zhí)行的違法違規(guī)用地案件，受各種力量干擾的影響，有法難依、執(zhí)法難嚴。圍繞著土地的節(jié)約集約合理分配和使用，在執(zhí)法過程中出現(xiàn)了形形色色的問題，有時即使公、檢、法系統(tǒng)協(xié)同處理也難以奏效，從而進一步增加了土地執(zhí)法的難度。

最后，土地執(zhí)法的目的是保護土地和維護土地使用者的正當權(quán)益，保障經(jīng)濟發(fā)展，懲處土地違法行為。但一些地方政府在制定規(guī)則的時候，也會為提高政績而大搞開發(fā)進而侵占土地。例如，近幾年全國各地工業(yè)開發(fā)區(qū)遍地開花，土地供給嚴重透支，而一些地方政府仍在繼續(xù)“批發(fā)”開發(fā)區(qū)，或者使開發(fā)區(qū)變相“升級”，從而支持“房地產(chǎn)熱”持續(xù)升溫，也使不斷加碼的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控手段難以達到應有效果。

對策與建議

針對我國特殊的國情，加強和改善土地執(zhí)法工作應做好以下幾方面工作。

加快制定和完善土地執(zhí)法相關(guān)法律法規(guī)

土地執(zhí)法是否能夠得以強化，是否能夠真正執(zhí)行“落地”，一個重要的條件就是要有完善的相關(guān)法律法規(guī)作后盾。鑒于我國目前土地監(jiān)察查處難、執(zhí)法難等現(xiàn)象，單憑國土資源部出臺相關(guān)配套的具體辦法很難起到應有的效果，需要全國人大出臺相關(guān)的法律以及國務院出臺相關(guān)條例，提高可供土地執(zhí)法依據(jù)的法律法規(guī)的地位，進而真正起到阻止地方政府違法違規(guī)用地的目的。同時，加強土地違法問責制，剔除地方政府在土地利用上的權(quán)力尋租空間，并給予土地執(zhí)法機構(gòu)更多的執(zhí)行權(quán)而不僅僅限于建議權(quán)。

提高土地執(zhí)法機關(guān)的層次和獨立性

土地執(zhí)法是一項復雜而艱巨的工作，在當前法制體系尚不健全、社會關(guān)系還未完全理順的情況下，要想保證土地執(zhí)法職能到位難度很大。因此，體制創(chuàng)新基本成為破解現(xiàn)階段土地執(zhí)法難的重要方法。可以考慮建立全國土地執(zhí)法的中央垂直領(lǐng)導體系，確保各級土地執(zhí)法機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性，提高土地執(zhí)法效率。

加強土地執(zhí)法的監(jiān)督力度

現(xiàn)有的土地執(zhí)法多屬事后監(jiān)督，所以應更多考慮事前控制、執(zhí)行中的監(jiān)督和事后檢查手段并用。培養(yǎng)公眾的土地保護、依法用地意識，使節(jié)約集約用地逐漸成為全社會的公德意識，發(fā)揮新聞媒體的宣傳和監(jiān)督作用。同時可以利用先進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立一個公民皆為土地執(zhí)法監(jiān)督員的土地違法監(jiān)督平臺，大力宣傳鼓勵公民參與對土地違法違規(guī)的監(jiān)督，對提供土地違法違規(guī)線索的公民給予適當獎勵。

充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的控制作用

土地利用規(guī)劃能夠促進土地有效合理利用，也是政府對土地價格進行調(diào)控的一個重要手段。嚴格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，首先要確保土地利用規(guī)劃的法律地位，《土地管理法》可以增加對違反土地利用規(guī)劃的相關(guān)人員進行法律處罰的詳細規(guī)定，相關(guān)行政條例也應對此進行專門說明。為充分發(fā)揮規(guī)劃部門的監(jiān)督作用，可以考慮建立相應的土地利用規(guī)劃監(jiān)察機制，上級土地利用規(guī)劃監(jiān)察機構(gòu)可對下級土地利用規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督檢查，并有權(quán)對違反土地利用規(guī)劃的下級行政主管部門發(fā)出警告，并將有關(guān)材料報上級土地利用規(guī)劃監(jiān)察機構(gòu)的行政領(lǐng)導機關(guān)。加強土地執(zhí)法隊伍素質(zhì)和硬件建設(shè)針對土地執(zhí)法基層人員不足的情況，適當增加編制，不斷提高土地執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)，對上級土地執(zhí)法機關(guān)工作人員提出基層工作經(jīng)歷條件，使基層土地執(zhí)法機構(gòu)真正成為上級土地執(zhí)法人員的“練兵場”。

充分發(fā)揮信息技術(shù)在土地執(zhí)法中的作用，為土地執(zhí)法人員配備相應的信息化執(zhí)法監(jiān)察工具，確保上報土地違法違規(guī)情況的便捷性和準確性，以及處理土地違法違規(guī)行為的快速性，最大限度減少不必要的經(jīng)濟損失。

建立嚴格的土地執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督考核制度

土地違法違規(guī)現(xiàn)象之所以出現(xiàn)，與基層土地執(zhí)法不嚴有著必然的聯(lián)系，所以亟須建立相應的土地執(zhí)法績效考核制度?？梢钥紤]對基層土地執(zhí)法實行問責制度，每年上級土地執(zhí)法部門都要對基層土地執(zhí)法工作進行考核。對已知違法違規(guī)用地信息不報告，發(fā)現(xiàn)違法行為不制止，以致形成違法用地事實的；或者明知申請事項存在違法違規(guī)行為，不移交執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)處理等行為，可根據(jù)情節(jié)輕重、危害大小等追究有關(guān)執(zhí)法工作人員的責任。

出臺農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目用地管理相關(guān)政策

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；同F(xiàn)代化是大勢所趨，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地規(guī)模將越來越大。建議國土資源部協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)等部門按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的方針，研究出臺關(guān)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項目用地管理的政策、標準和規(guī)范。出臺農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整建設(shè)規(guī)范和調(diào)整項目禁止目錄。在不改變集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途的前提下，對直接用于服務農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相關(guān)配套設(shè)施用地進行簡易單獨備案制度，不作為減少耕地量處理，并簽訂復耕協(xié)議，收繳一定的復耕保證金。對以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名，實施違法占地行為的，要依法嚴肅處理。

確立以節(jié)約集約用地為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)化建設(shè)目標

在城鎮(zhèn)化建設(shè)和城市擴張過程中，應加強統(tǒng)籌規(guī)劃和有效管理，有效合理拓展土地的三維空間，尋找最合適的城市體系類型，將開發(fā)區(qū)等獨立工礦用地直接納入城鎮(zhèn)用地進行管理，將城市的土地閑置率降到最低。實施有目標引導、有重點扶持、走集約化建設(shè)的道路。

（作者單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院）