對(duì)土地制度改革的幾點(diǎn)思考

□ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 劉守英

對(duì)土地制度改革的幾點(diǎn)思考

□ 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員 劉守英

在短短30多年里，中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和世界第一大出口國(guó)。而中國(guó)獨(dú)特的土地制度，包括產(chǎn)權(quán)制度和管理制度，是創(chuàng)造這個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡的秘密。

中國(guó)速度背后的土地管理制度

中國(guó)之所以能在資源稀缺的條件下，支撐起高速的工業(yè)化和城市化，核心是有一套獨(dú)特的土地管理制度，可以簡(jiǎn)單表述為“權(quán)利二元、政府壟斷、非市場(chǎng)配置和管經(jīng)合一”。這一套制度，不僅讓我們避開(kāi)了因土地稀缺性可能形成的發(fā)展短腿，而且讓土地扮演了經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的發(fā)動(dòng)機(jī)角色。不管輿論對(duì)這一體制如何批判，過(guò)去30年它對(duì)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用必須積極肯定。具體表現(xiàn)：一是土地支撐高速工業(yè)化和出口導(dǎo)向工業(yè)的發(fā)展。地方政府以土地招商引資，地方財(cái)力補(bǔ)貼工業(yè)用地的成本來(lái)降低工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本，為工業(yè)的高速推進(jìn)提供便利。二是土地資本顯化以后，助推快速城市化。城市用地實(shí)行有償使用和經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛政策，加速實(shí)現(xiàn)土地從資源、資產(chǎn)到資本的轉(zhuǎn)化，使地方政府的財(cái)政能夠獲得土地資本化的最大收益，實(shí)現(xiàn)城市投資所需要的巨額資金。

這一套制度還能用多久

這一套制度安排如果不主動(dòng)改革，將不利于發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)增長(zhǎng)模式主要是靠出口和投資拉動(dòng)，高投資、高出口必須與大量的資源高消耗相匹配，土地的高消費(fèi)表現(xiàn)得最為明顯。在發(fā)展的早期階段，由于資本稀缺和勞動(dòng)力就業(yè)壓力大，土地資源緊缺還沒(méi)有那么大，環(huán)境還有承受能力，我們采取傳統(tǒng)的增長(zhǎng)模式，正面效應(yīng)是主要的。但是隨著高增長(zhǎng)的持續(xù)，土地資源難以為繼，生產(chǎn)環(huán)境不堪重負(fù)，投資消費(fèi)比重拉大，增長(zhǎng)與發(fā)展嚴(yán)重失衡，社會(huì)不公平加劇，外貿(mào)順差拉大，國(guó)際收支不平衡加大，繼續(xù)沿用舊增長(zhǎng)模式，遇到的挑戰(zhàn)會(huì)越來(lái)越大，而靠土地來(lái)保證增長(zhǎng)的機(jī)制也面臨改變。

本屆政府將轉(zhuǎn)變發(fā)展方式提到一個(gè)空前的高度，但是，只要現(xiàn)在這一套制度安排，尤其是這一套土地制度安排還在，地方政府就將繼續(xù)沿用傳統(tǒng)模式，就不會(huì)想辦法轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。這一套制度形成的土地利用方式，如果不主動(dòng)破解，將會(huì)妨礙社會(huì)科學(xué)發(fā)展，產(chǎn)生社會(huì)全面可持續(xù)發(fā)展的深層次問(wèn)題。地方政府靠土地抵押融資可能會(huì)對(duì)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)顯現(xiàn)，今年更成為全社會(huì)一個(gè)熱點(diǎn)。這是因?yàn)橐环矫娲嬖诰薮蟮呢?cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府財(cái)政對(duì)土地出讓機(jī)制的高度依賴，造成地方政府行為的扭曲。

當(dāng)前土地管理制度面臨的問(wèn)題

第一，規(guī)劃用途管制和所有制管制的關(guān)系問(wèn)題。地方政府利用城市規(guī)劃修編，將城市圈不斷外擴(kuò)，農(nóng)民集體所有的土地通過(guò)征收變成國(guó)有。用途管制在這一套體系下實(shí)際上是變成了軟約束。要擺好這三者之間的關(guān)系，核心是國(guó)土規(guī)劃工作。只有以空間和功能管制為核心的國(guó)土規(guī)劃，才能將這三者統(tǒng)一起來(lái)，才有所有制平等準(zhǔn)入的問(wèn)題。

第二，城市化模式的問(wèn)題。目前事實(shí)上存在三種不同的模式：一是政府主導(dǎo)的城市化。政府通過(guò)征地、土地出讓，通過(guò)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)銷售，通過(guò)土地的抵押融資來(lái)進(jìn)行城市建設(shè)。這一套模式存在很大的問(wèn)題，比如城鄉(xiāng)結(jié)合部再這樣推進(jìn)，整個(gè)社會(huì)的成本會(huì)非常高。二是在政府主導(dǎo)的城市化模式下，農(nóng)民自發(fā)利用剩余的土地，自發(fā)的城市化模式。這一套模式解決了外地人口流入城市的居住問(wèn)題，也實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)民參與土地其他收益分享。它的問(wèn)題，是因?yàn)椴辉谝?guī)劃之內(nèi)，完全是自發(fā)的，和整個(gè)城市規(guī)劃體系完全是分割的。城市病的綿延，“城中村”土地收益分配不公和農(nóng)民強(qiáng)建房子，導(dǎo)致城市的無(wú)序發(fā)展。三是北京這兩年一直在探索“政府主導(dǎo)，農(nóng)民主體的城市化”。它的做法，是政府主動(dòng)通過(guò)規(guī)劃的修編，將農(nóng)民現(xiàn)有的發(fā)展空間納入城市一體的發(fā)展空間，把剩余土地收益全部用來(lái)解決城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)農(nóng)民徹底城市化的問(wèn)題。

第三，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題，國(guó)土資源部與地方政府都在積極探索，當(dāng)前需要盡快出臺(tái)辦法來(lái)規(guī)范集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)則。

第四，征地制度改革的問(wèn)題。不能采取所有的建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)都須征地的辦法，要限制政府的行為。要逐步實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，終期目標(biāo)就是市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償。

第五，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)管理和體制改革的問(wèn)題。進(jìn)行整個(gè)管理層面的設(shè)計(jì)、建設(shè)可以考慮將國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)職能從現(xiàn)在的土地管理機(jī)構(gòu)中剝離出去。

一是地方政府的土地經(jīng)營(yíng)職能，不是再由土地管理行政機(jī)關(guān)來(lái)行使，而是由政府委派專門(mén)的機(jī)構(gòu)來(lái)執(zhí)行?？梢詤⒄諊?guó)有企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，成立專門(mén)的國(guó)有土地公司等經(jīng)濟(jì)組織，把需要經(jīng)營(yíng)的國(guó)有土地交給他們來(lái)參與市場(chǎng)運(yùn)作，或者轉(zhuǎn)讓出租或者入股，負(fù)有保值的責(zé)任，并向國(guó)家財(cái)政上繳土地財(cái)政收入。

二是規(guī)范國(guó)有土地出讓收入的管理和監(jiān)督使用，明確國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)收益，不能成為政府財(cái)政的當(dāng)期盈余。土地經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)獲得國(guó)有土地出讓收入，應(yīng)該進(jìn)入與政府財(cái)產(chǎn)相分離的專門(mén)賬戶，有專門(mén)的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。土地出讓收入的使用，應(yīng)該經(jīng)過(guò)本級(jí)人民代表大會(huì)審批。