關(guān)于公民有序參與人大工作途徑的幾點(diǎn)思考

軒傳樹(shù) 聶大富

（上海社會(huì)科學(xué)院 國(guó)外社會(huì)主義研究中心，上海 200235）

一、公民有序參與人大工作是時(shí)代之需

首先，公民有序參與人大工作是憲法賦予公民的基本權(quán)利。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要載體。實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主法治，擴(kuò)大公民的有序政治參與，其中自然包括公民對(duì)人大工作的有序參與。因此，從法理上看，實(shí)現(xiàn)公民有序參與人大工作，應(yīng)是憲法賦予每一位公民的神圣權(quán)利。

其次，公民有序參與人大工作是完善人大工作的重要內(nèi)容。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，利益主體和利益訴求將會(huì)越來(lái)越呈現(xiàn)出多元化趨勢(shì)，這無(wú)疑給人大工作帶來(lái)很大壓力和挑戰(zhàn)。因此，就實(shí)踐而言，拓展公民有序參與人大工作的具體途徑，也應(yīng)是完善人大工作，監(jiān)督人大工作，進(jìn)而提高人大工作效率的重要內(nèi)容。

再次，公民有序參與人大工作是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的必然要求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、公民社會(huì)、民主政治，三位一體，互為前提，互相促進(jìn)。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然是社會(huì)的多元化趨勢(shì)，各種利益群體都需要暢通的表達(dá)渠道。公民有序參與人大工作，無(wú)疑有助于在制度化渠道內(nèi)平衡社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的各種利益訴求，及時(shí)化解人民內(nèi)部矛盾，從而調(diào)動(dòng)各方積極性，共建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

二、公民有序參與人大工作的常規(guī)途徑分析

經(jīng)過(guò)幾十年的探索，各級(jí)人大尤其是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的人大已經(jīng)建立起一系列制度安排，在實(shí)現(xiàn)公民有序參與人大工作方面取得了很大進(jìn)步。歸納起來(lái)，目前比較常規(guī)的途徑大致有以下幾種：

一是定期選舉基層人大代表。人民代表大會(huì)作為代議機(jī)關(guān)，其代表成員主要由公民直接或間接選舉產(chǎn)生。定期參加各級(jí)人大代表的選舉，是憲法賦予公民的神圣權(quán)利，也是公民參與人大工作的起點(diǎn)和基本途徑。

二是公民旁聽(tīng)人代會(huì)和人大常委會(huì)會(huì)議。旁聽(tīng)的基本條件是：年齡是否達(dá)到18周歲，是否擁有民事行為能力、政治權(quán)利，是否是持有本地身份證的居民等，對(duì)于這幾個(gè)條件的不同組合，便構(gòu)成了各地各具特色的不同規(guī)定。①這一制度無(wú)疑是我國(guó)擴(kuò)大與完善公民參與人大工作的重要嘗試。

三是人大工作網(wǎng)民意見(jiàn)征詢。到目前為止，我國(guó)絕大多數(shù)人大機(jī)關(guān)已經(jīng)建立起了自己的門(mén)戶網(wǎng)站，為公民參與和了解人大工作提供了新的途徑。以上海市人大為例，不僅每年在市人大會(huì)議召開(kāi)期間，在網(wǎng)上開(kāi)辟專欄，就相關(guān)問(wèn)題征詢網(wǎng)民意見(jiàn)，而且每月都有2天的“人大網(wǎng)議日”，上海市民可以借此同人大進(jìn)行定期交流。

四是人大立法公開(kāi)征詢公民意見(jiàn)。在這方面，上海市人大常委會(huì)走在全國(guó)的前列，1998年，首次將《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例（草案）》登報(bào)征求民眾意見(jiàn)；2001年，首次就《中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例（草案）》舉行立法聽(tīng)證會(huì)；2004年，《未成年人保護(hù)條例（草案）》首次邀請(qǐng)青少年參與立法。這一舉措，既為公民參與人大工作提供了切實(shí)途徑，同時(shí)也有效地激發(fā)了公民參與人大工作的熱情和積極性。②

五是設(shè)立人大常委會(huì)主任信箱。現(xiàn)在，上海以及全國(guó)其它各地人大都在自己的網(wǎng)站上向公眾公布主任信箱，公眾可以通過(guò)書(shū)信形式與人大常委會(huì)主任交流，而人大常委會(huì)主任則會(huì)定期有選擇地回復(fù)民眾的信件。

六是人大代表聯(lián)系選民。目前，一些地方的人大機(jī)關(guān)都會(huì)定期舉行人大代表聯(lián)系選民的活動(dòng)。上海市定期組織市級(jí)和區(qū)級(jí)人大代表，實(shí)行地點(diǎn)固定、一年兩次的“代表集中聯(lián)系社區(qū)”活動(dòng)，為公民了解自己選區(qū)的人大代表，同時(shí)也為人大代表直接了解選民的訴求，進(jìn)而密切代表同選民之間的關(guān)系創(chuàng)造了良好的途徑。③

七是大中學(xué)生走進(jìn)人大，模擬人大常委會(huì)會(huì)議。人大工作的改進(jìn)，離不開(kāi)公民文化的培育。近年來(lái)，上海市人大及靜安區(qū)人大等地方人大積極加強(qiáng)與本區(qū)域內(nèi)的學(xué)校合作，定期舉行大中學(xué)生模擬人大常委會(huì)會(huì)議等活動(dòng)，借此，學(xué)生可以親身體驗(yàn)人大工作內(nèi)容和工作程序，從而為廣大參與者提供了一個(gè)別開(kāi)生面的民主政治教育和實(shí)踐平臺(tái)。

但是，這些途徑在具體實(shí)施過(guò)程中仍然存在諸多不足和有待完善的地方或環(huán)節(jié)。

1.公民對(duì)選舉過(guò)程參與不足。當(dāng)前，人大代表直選僅限于區(qū)縣級(jí)以下，這在客觀上造成公民對(duì)人大代表選舉過(guò)程參與的不足。即使是在基層人大代表選舉過(guò)程中，由于候選人提名機(jī)制不健全，選民對(duì)候選人缺乏了解，難以對(duì)選舉過(guò)程形成有力監(jiān)督，所以公民的參與積極性也不高。

2.公民缺乏政治參與應(yīng)有的動(dòng)力和熱情。現(xiàn)有公民政治參與的途徑基本上都是在人大或相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)動(dòng)員下發(fā)起和安排的，而公民在這樣的參與過(guò)程中往往找不到自我，也不明白參與的目的和宗旨，因此大多是被動(dòng)參與。相反，那些有利益訴求也有參與熱情的人，往往由于種種資格限制或隨機(jī)性因素而被拒之門(mén)外、無(wú)緣參與（在“公民旁聽(tīng)人大常委會(huì)會(huì)議”這種途徑上尤其容易出現(xiàn)這種情況）。不管是“被動(dòng)參與”還是“無(wú)緣參與”，都會(huì)嚴(yán)重?fù)p傷公民參與人大工作的動(dòng)力和熱情。

3.公民參與人大工作有時(shí)形式大于內(nèi)容。就公民參與人大工作的現(xiàn)有途徑而言，一般對(duì)參與方式、平臺(tái)、過(guò)程，甚至目的指向等都有詳細(xì)規(guī)定，但是對(duì)實(shí)際參與效果的績(jī)效評(píng)估、追蹤和反饋機(jī)制卻很少重視。比如，“大中學(xué)生走進(jìn)人大，模擬人大常委會(huì)會(huì)議”這種參與方式雖然取得了較好的效果，但畢竟只是“模擬”，而非實(shí)際參與人大工作，充其量也只是公民意識(shí)的一種培養(yǎng)，更何況這種培養(yǎng)的對(duì)象也只能是有限的少數(shù)人。

4.公民參與的常態(tài)化不夠。如“人大工作網(wǎng)民意見(jiàn)征詢”主要是集中于人大會(huì)議期間；“人大常委會(huì)主任信箱”對(duì)于民眾來(lái)信的回復(fù)是“定期有選擇的”；“人大代表聯(lián)系社區(qū)”也只是“一年一兩次”的“定點(diǎn)活動(dòng)”。顯然，這些途徑只保證了公民每年參與人大工作有限的次數(shù)，有的還缺乏相應(yīng)的制度約束和常態(tài)化機(jī)制。④

三、國(guó)內(nèi)外擴(kuò)大公民有序政治參與的經(jīng)驗(yàn)及啟示

探索公民有序參與人大工作的具體途徑，除了充分認(rèn)識(shí)現(xiàn)有常規(guī)做法的利弊得失之外，還應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)內(nèi)外在公民有序政治參與方面的生動(dòng)實(shí)踐和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并從中汲取靈感和啟示。

在國(guó)內(nèi)，比如鄭州、太原等地的“立法招標(biāo)”，不僅有效地釋放了群眾智慧，而且也有效地遏制了“部門(mén)利益”對(duì)立法公正性的干擾。浙江樂(lè)清的“人民聽(tīng)證”，在政府部門(mén)負(fù)責(zé)人、人大代表、普通市民三者間建了一個(gè)固定的溝通平臺(tái)，有效地解決了在人大常委會(huì)閉會(huì)期間如何監(jiān)督政府工作的問(wèn)題。浙江溫嶺的“新河實(shí)驗(yàn)”，在財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域?qū)⒚裰鲬┱勚贫扰c基層人大制度相結(jié)合，促進(jìn)公民通過(guò)人大代表參與對(duì)政府預(yù)算的審議監(jiān)督。廣州的“羊城論壇”，不僅使政府官員和人大代表能夠及時(shí)聽(tīng)到公民的心聲，有利于民主決策、科學(xué)決策，而且也給予普通民眾的一個(gè)公開(kāi)發(fā)表言論的機(jī)會(huì)，因此也成為一個(gè)很好的社會(huì)心理舒壓機(jī)制。⑤

在國(guó)外，比如美國(guó)公民通過(guò)選舉、結(jié)社或加入政黨參與立法倡議、大眾媒介和公眾提案權(quán)等多層次多渠道參與立法。⑥德國(guó)通過(guò)立法聽(tīng)證來(lái)獲取專家信息、平衡各方面的利益、滿足公眾知情權(quán)。越南通過(guò)公民參與國(guó)會(huì)選舉，公開(kāi)候選人的信息，候選人密切聯(lián)系選區(qū)等增強(qiáng)了選民對(duì)國(guó)會(huì)代表的監(jiān)督，也提高了國(guó)會(huì)對(duì)政府官員的監(jiān)督。俄羅斯成立聯(lián)邦社會(huì)院這一社團(tuán)組織對(duì)規(guī)范性法律文件草案進(jìn)行社會(huì)論證、對(duì)立法過(guò)程進(jìn)行咨詢和監(jiān)督，這一舉措為保障涉及俄羅斯聯(lián)邦公民、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)的重大社會(huì)利益的和諧與統(tǒng)一，發(fā)揮了積極作用，等等。

透過(guò)以上具體案例和生動(dòng)實(shí)踐，我們可以進(jìn)一步概括出評(píng)估公民有序參與人大工作途徑具體效果的指標(biāo)體系，或者說(shuō)，我們至少可以看出在對(duì)某種途徑進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)所必須遵循的一般原則。

1.法理上的合法性。公民有序參與人大工作的具體途徑和措施不能與我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸，在法理上合法是保證“有序參與”的首要條件。

2.操作上的可行性。公民有序參與人大工作總是在特定的時(shí)空條件下進(jìn)行的，因此“參與途徑”不僅要合乎法理，還要合乎實(shí)際；既不能超前，脫離實(shí)際，也不能落后，跟不上時(shí)代發(fā)展和民眾的需求。

3.機(jī)會(huì)上的公平性。關(guān)于公民參與人大工作的途徑或者制度安排，必須對(duì)參與主體和客體進(jìn)行明確界定，在通常情況下，參與的主體應(yīng)盡可能地包括最廣泛的公民，參與的平臺(tái)應(yīng)該盡可能地開(kāi)放和便捷，以便體現(xiàn)參與公平原則。

4.體制上的完備性。合理的參與途徑在制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)目標(biāo)明確，保障有力，考核、反饋和補(bǔ)救機(jī)制健全，否則很容易流于形式，也容易僵化過(guò)時(shí)。

5.途徑間的協(xié)調(diào)性。公民有序參與人大工作是一個(gè)漸進(jìn)而系統(tǒng)的工程，在具體制度設(shè)計(jì)上還是充分考慮各種途徑之間的協(xié)調(diào)和配套，做到統(tǒng)籌兼顧，否則容易導(dǎo)致制度重復(fù)、資源浪費(fèi)。

6.實(shí)際參與度和認(rèn)同度。公民有序參與人大工作的具體途徑，只有得到公民的積極參與和認(rèn)同，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，也才能說(shuō)明該途徑切實(shí)有效。

四、幾點(diǎn)思考及建議

綜上所述，我們認(rèn)為，進(jìn)一步完善公民有序參與人大工作的具體途徑，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變思路，正確處理以下幾對(duì)關(guān)系。

1.正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公民參與人大代表選舉全過(guò)程。完善公民有序參與人大工作的途徑，首先應(yīng)從原則高度上處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的關(guān)系，尤其是在人大代表候選人的提名上，要在候選人資格規(guī)范、代表的階層構(gòu)成、執(zhí)政黨提名、聯(lián)合提名等各個(gè)環(huán)節(jié)健全提名制度，充分尊重民意，真正體現(xiàn)公民對(duì)人大選舉過(guò)程的參與。

2.正確處理公民參與人大工作的廣度和深度之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)有序參與。我國(guó)正處于飛速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)與現(xiàn)代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各種因素復(fù)雜地交織在一起。各種新興階層的出現(xiàn)、社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)流動(dòng)的增多，使得各種新的政治參與訴求不斷涌現(xiàn)出來(lái)，人大工作的開(kāi)展也面臨著前所未有的壓力。因此，必須根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步拓展公民參與人大工作的廣度和深度，既要拓展參與民眾的范圍，使各個(gè)群體都能找到參與管道，又要拓展參與領(lǐng)域的層次，使廣大民眾都能享有重大決策（尤其是地方政府年度預(yù)算等）的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。⑦

3.正確處理政策法規(guī)和制度設(shè)計(jì)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公民參與人大工作的制度化和常態(tài)化。建立健全政策法規(guī)和具體參與程序，完善參與機(jī)制，才能使公民有序參與人大工作有法可依，有章可循。沒(méi)有制度保障和強(qiáng)制措施，公民參與難以常態(tài)化；只有制度保障而沒(méi)有詳盡明確的參與規(guī)則和程序，任何參與途徑都很難落到實(shí)處。

4.正確處理公民監(jiān)督人大代表和監(jiān)督人大之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公民對(duì)人大工作的有效監(jiān)督。我國(guó)憲法明確規(guī)定公民享有對(duì)人大代表的監(jiān)督權(quán)，而沒(méi)有規(guī)定公民享有對(duì)人大的監(jiān)督權(quán)，更沒(méi)有規(guī)定人大工作信息公開(kāi)以確保公民的監(jiān)督權(quán)。實(shí)際上，后一種監(jiān)督是更高級(jí)別的監(jiān)督，因?yàn)槿舜笞鳛闄?quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力行為的時(shí)候是以組織而非個(gè)人的名義進(jìn)行的，如果公民對(duì)人大這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)沒(méi)有法律上的監(jiān)督權(quán)，其當(dāng)家作主的權(quán)利將無(wú)法落到實(shí)處。因此，不僅要在公民與人大代表的溝通上建立常態(tài)機(jī)制，而且要在公民對(duì)人大工作的了解上有制度保障，只有在信息充分和信息對(duì)稱的前提下，公民對(duì)人大工作的監(jiān)督才能全面而有效。

5.正確處理宣傳教育和激勵(lì)培育之間的關(guān)系，增強(qiáng)公民參與的積極性和自覺(jué)性。當(dāng)前，公民參與人大工作的積極性普遍不高，其中一個(gè)重要原因就是公民參與意識(shí)薄弱和參與動(dòng)力不足。為此，各級(jí)政府、人大機(jī)關(guān)應(yīng)該重視公民意識(shí)教育，強(qiáng)化公民對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)知，提高公民參與人大工作的自覺(jué)性；同時(shí)，應(yīng)該對(duì)公民社會(huì)萌發(fā)的政治參與熱情給予充分肯定、支持、鼓勵(lì)，必要時(shí)給予物質(zhì)和精神激勵(lì)，因?yàn)橹挥胁粩酀M足廣大公民的物質(zhì)文化需要，才能增強(qiáng)公民的政治信任感和認(rèn)同感，進(jìn)而激發(fā)公民參與人大工作的積極性。

6.正確處理制度和技術(shù)之間的關(guān)系，提高公民參與人大工作的效率。信息技術(shù)是一把雙刃劍，一方面，它為公民了解人大工作、參與人大工作提供了便捷高效的渠道，同時(shí)，由于這個(gè)渠道所承載的信息量大且龐雜，也給人大工作帶來(lái)了很大壓力。因此，我們?cè)诶眯畔⒓夹g(shù)，推進(jìn)人大工作信息化建設(shè)的時(shí)候，首先要建立一套法規(guī)制度，用法律保障人大網(wǎng)站信息發(fā)布的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證人大有效處理反饋信息，實(shí)現(xiàn)人大、政府、社會(huì)組織和公民在網(wǎng)上互動(dòng)。其次，可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)培育公共論壇，激發(fā)公民的民主意識(shí)，通過(guò)信息交流和綜合，使公民充分了解社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜性，從而克服公民個(gè)人視角的盲目性，減少非理性和極端的行為。當(dāng)然，在利用現(xiàn)代信息技術(shù)拓展公民參與人大工作的過(guò)程中，還應(yīng)該注意地區(qū)間的平衡，保證全體公民的平等參與權(quán)。

注釋：

①馬宏：人大信息公開(kāi)與我國(guó)民主政治發(fā)展，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2005年第2期。

②尹中卿：人民代表大會(huì)制度在地方的發(fā)展（之一），《人大建設(shè)》2010年第1期。

③劉武駿：2008年中國(guó)法治亮點(diǎn)巡禮，《政府法制》2009年第1期。

④鄭春勇：從政府過(guò)程談人民代表大會(huì)制度的完善，《人大研究》2010年第5期。

⑤楊志勇：廣泛吸納民智的地方立法---近年公眾參與地方立法之觀察，《中國(guó)人大》2008年5月25日。

⑥袁俊鋒、楊云革：美國(guó)公眾參與立法機(jī)制及其啟示，《中共四川省委省級(jí)機(jī)關(guān)黨校學(xué)報(bào)》2009年第4期。

⑦參見(jiàn)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平等譯，華夏出版社1988年版第37-56頁(yè)。

[1]胡錦濤.高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗:在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[R].人民出版社，2007.

[2]蔡定劍.中國(guó)人民代表大會(huì)制度[M].法律出版社，1992.

[3]浦興祖.中華人民共和國(guó)政治制度[M].上海人民出版社，1999.

[4]王維國(guó).公民有序政治參與的途徑[M].人民出版社，2007.

[5]魏星河.當(dāng)代中國(guó)公民有序政治參與研究[M].人民出版社，2007.

[6]于均波.擴(kuò)大公民有序參與人大工作前線[J].前線，2006，（4）.

[7]王維國(guó)、王瑜卿.擴(kuò)大公民有序政治參與的根本途徑[J].北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）[J].2006，（1）

[8]謝安民、周培珍.公民旁聽(tīng)人大會(huì)議：價(jià)值、內(nèi)涵與問(wèn)題[J].人大研究，2010，（8）.

[9]崔華前、吳麗兵.擴(kuò)大公民有序政治參與的幾個(gè)問(wèn)題[J].學(xué)術(shù)界，2008，（6）.