推進依法行政 建設法治政府

⊙ 馬懷德

推進依法行政 建設法治政府

⊙ 馬懷德

推進依法行政，建設法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我們國家政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的意義。黨的十七大要求“深入開展法制宣傳教育，弘揚法治精神，形成自覺學法守法用法的社會氛圍”。突出加強法制宣傳教育，提高各級領導干部和機關公職人員的法治意識，自覺維護法律權威，是推進依法行政、建設法治政府的重要措施。為進一步深化對依法行政、建設法治政府的認識，民政部直屬機關黨委、政策法規(guī)司、基層政權和社區(qū)建設司邀請中國政法大學副校長馬懷德教授，來民政部作了“依法行政與法治政府”的專題講座。馬懷德教授結合民政法制建設實際，從依法行政、建設法治政府提出的背景，法治政府的特征，建設法治政府面臨的主要任務等方面，對當前推動依法行政、建設法治政府的重要性和緊迫性做了生動而深刻的闡述。特將馬懷德教授講座的主要內容整理刊發(fā)，以饗讀者。

——編者

一、推進依法行政、建設法治政府提出的背景

在我國，提出依法行政、建設法治政府不過十年的時間。1997年，黨的十五大報告提出“依法治國、建設社會主義法治國家的基本方略”要求。據此，1999年，國務院發(fā)布了《全面推進依法行政的決定》，決定提出了“依法行政”的要求。2004年國務院又發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，綱要提出要用十年左右的時間基本上實現建設法治政府的目標。六年過去了，法治政府的目標離我們越來越近。2010年8月27號，國務院召開全國依法行政工作會議，明確了法治政府建設的若干重要問題，2010年9月，國務院正式發(fā)布《關于加強法治政府建設的若干意見》，學界將之統(tǒng)稱為“29條意見”。

以上過程顯示，我國強調依法行政，建設法治政府的認識是經歷了一個變化過程。最初對法治政府的建設是有些模糊的，只提“依法行政”概念，沒提“法治政府”概念，到2004年才提出建設“法治政府”的要求。黨的十七大報告強調要全面實現小康社會建設任務，將法治政府取得新實效作為小康社會建設的一個重要任務。應該說，提出法治政府建設的要求，是十多年來我們在行使行政權、履行行政職責方面積累的經驗，也是治國理政的一個非常重要的方式，是一個理念的總結。2010年在全國依法行政工作會議上溫家寶總理指出：“推進依法行政，建設法治政府是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我們國家政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的意義”。這個定位是很高的，依法行政不簡單是行政機關工作方式、工作內容的一種變化，它是我們黨治國理念方式的革命性變化，而且也是政治體制改革的一個重要組成部分。

對于依法行政的認識，這些年是在逐步深化的。經過這么多年的法治建設，我們逐步積累了一些經驗，即，要建市場經濟，要建法治國家不能空喊口號，要扎扎實實的做實事，而這個實事最關鍵的就是要讓公權力遵守法律；讓老百姓按照制定良好的統(tǒng)一規(guī)則來行使權利、履行義務；讓政府嚴格依法辦事，依法行政。這是一個國家推進政治改革、邁向政治文明的重要方向，因為只有政府的權力被法律約束了、被法律規(guī)范了，這個國家的法治才有希望、才有保障?！胺ㄖ巍痹谟⑽闹薪衦uleoflaw，英文中沒有“法治政府”這個概念，只有ruleoflaw，意思是制定良好的法律，全社會共同遵守，這就是法治。這其中，最需要遵循制定規(guī)則的應該是政府，應該是公權力主體。2008年5月4號，溫家寶總理到中國政法大學視察，政法大學門口的石頭上刻著老校長江平的一句話：“法治天下”。溫家寶總理說，看到這個石頭就會想到“法治精神”。什么叫“法治精神”？我的理解就是法比天大，具體而言：第一，憲法法律具有最高的權威；第二，法律面前人人平等；第三，一切組織和個人都必須在法律范圍內活動；第四，法律在全民中普及；第五，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。這五條概括起來就是對“法治精神”的詮釋。即，制定良好的法律讓全社會遵循，尤其是政府要守法，這就是“法治精神”。我們現在強調依法治國、依法行政，實際上更需要強調法治信仰、法治精神，所以2010年“12?4”全國普法日活動的主題是“弘揚法治精神，構建和諧社會”，這是一個非常好的主題。構建和諧社會，首先是弘揚法治精神，而法治精神強調的就是普遍規(guī)則得到共同遵循，沒有例外、沒有特權、沒有法律范圍以外的行為。我們要在法治精神、法治國家這個大的概念下來理解推進依法行政、建設法治政府。

二、法治政府的基本特征

第一，法治政府是有限政府。法治政府的權力不是萬能的，是有限的，法律授予政府多少權力，他就有多少權力，政府不能超出法律的范圍行使權力。一些行政機關領導有這樣一個概念：法律沒有規(guī)定能做、但也沒有禁止的事是可以做的，這是違反法律精神的。因為在一個法治國家，對于公權力而言，凡是法律沒有授權的都不能做；而對于公民而言，凡是法律沒有禁止的都可以做。這是公權和私權的最大差異。但是有很多人顛倒了這個關系，政府所做的是法律沒有禁止的。從依法行政這個最重要的要求來看，職權法定，行政機關的職權來源于法律，受法律約束。民政部門這方面工作做得很好，很少見到過民政部門違反職權法定要求的案例。大家都知道2009年“綠壩事件”這個案例，某部發(fā)了一個紅頭文件，要求六月底前所有的計算機廠商在電腦出廠前都要安裝綠壩軟件，這個軟件是該部花了幾千萬從河南一個軟件公司購買的，它的作用是網絡監(jiān)管，可以過濾網上的有害信息。文件發(fā)出后，引來很多社會質疑，有兩種意見。一是該部強制企業(yè)安裝軟件的法律依據何在？二是社會上有很多可以開發(fā)這樣軟件的企業(yè)，為什么單選這家企業(yè)，是否違反了反壟斷法？國外還有一種聲音，認為違反了WTO的一些規(guī)則，美國等十九家商會聯(lián)名上書國務院，要求撤銷這個文件，理由是侵犯知識產權，沒有法律依據，影響互聯(lián)網自由，等等。最后的結果是，該部停止了文件執(zhí)行。這個事件對政府的公信力有很大影響，政府部門很高調的宣布一個文件，遇到質疑，就不執(zhí)行了。后來了解到，這個文件并沒有經過合法性審查，該部的政策法規(guī)司并不知道此事。我們現在做任何事，只要是對公眾產生影響的，公眾就可以對其合法性產生質疑。所以說，政府的權力實際上是有限的，不要把政府想象的太萬能、什么都可以做。政府該管的事情、能做的事情，法律已經予以規(guī)定。全國人大2011年即將宣布我國已經形成社會主義法律體系，盡管還有一些法律沒有出臺，但總體上說，我們有237個法律，近800個行政法規(guī)，8000多個地方性行政法規(guī)，數以萬計的政府規(guī)章，應該說各個政府機關基本都能做到有法可依。在這種前提下，政府的所有行為都應該找到法律依據才能做，沒有法律依據就不能做，如果做了，就會受到質疑、受到挑戰(zhàn)。從這個意義上說法治政府是有限政府。

第二，法治政府是透明廉潔的政府。判斷一個政府是不是法治政府的標準就是看它是不是公開、透明的，是不是廉潔的，如果政府的行為很多都是暗箱操作，不為公眾所知，尤其是影響老百姓的行為公眾無從了解，既不透明、也不公開，那它極可能滋生腐敗，也不可能廉潔。法治政府一定是透明廉潔的政府。國際上有個組織叫“透明國際”，主要考察政府的透明度，這個組織每年要給世界上180多個國家的清廉指數打分，中國的排名2009年是79，2010年是76，遠遠落后于北歐一些國家，甚至亞洲一些國家。為什么中國的清廉指數一直上不去？很多人在研究這個問題，就像很多人在研究中國的腐敗問題一樣，原因是多方面的，其中主要是不公開、不透明，政府的很多行為是慣性所致。我們反腐敗的措施很多，但實際上的收效不是很明顯。姑且不論“透明國際”組織的給分公正不公正，畢竟我們的經濟總量已經達到世界第二了，可我們的清廉指數僅僅排在76~79這個位置，實在說不過去。我們不能總和后面的100多個國家比，從我們國家的政治體制和優(yōu)勢來看，不應該這么靠后。2008年5月1號，國務院頒布了《政府信息公開條例》，它對于推動政府走向公開、走向廉潔具有重要作用。《條例》公布以來社會各界非常關注，尤其一些律師、公益訴訟代理人，他們借用《條例》逼迫政府公開一些政府不愿意公開的事項。因為《條例》規(guī)定，政府可以主動公開一部分信息，比如說政府的法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)劃等等；但另一方面，《條例》規(guī)定，有些信息可以根據公民生產生活科研需要依申請而公開，涉及國家秘密、個人隱私和商業(yè)秘密的除外?！稐l例》實施以來社會反響很強烈，有的情況是立法者當時沒想到的。比如，有律師要求公開市政府的“三公”消費的金額，要具體到圓角分；有的律師要求市政府公開所有的預算，也要精確到圓角分；上海的律師要求某部委公開4萬億投資項目數和每個項目的投資金額及實施情況；北京的三個教授要求公開首都機場高速路收費的情況以及當時建設高速路的具體成本；有的要求公開干部子女、配偶的就業(yè)情況，領導干部的收入、財產情況等等。這些并不涉及國家秘密、商業(yè)隱私和個人秘密，但很多政府不愿意公開，這實際上是對政府構成一種輿論上、法律上的外在制約，就是讓政府更加清廉、更加公正、更加透明。此外，法治政府不僅是清廉透明的政府，還應該是廉價的政府。公民購買政府服務應該是廉價的，不應該太昂貴。有資料顯示，2009年我們的GDP比1978年增長了49倍，但我們的行政支出比1978年增長了220倍，遠遠高于GDP的增長幅度。所以說，我們購買的是一個昂貴的政府服務，這不符合法治政府的要求，從這個意義上講，推進依法行政、建設法治政府是多維度、多方面的，我們要建設一個公開透明、廉潔廉價的法治政府。

第三，法治政府是誠信負責任的政府。我們常說做人要講誠信、企業(yè)要講誠信，實際上政府更應該講誠信。誠信政府一定是個負責任的政府，就是說政府說話要算話、做事要講誠信。我接觸過很多地方招商引資引發(fā)的行政訴訟案件，很多糾紛都是政府不講誠信所致。例如，山西某市政府領導到香港去招商引資，給出的優(yōu)惠條件是土地“零地價”，港商很高興，不用花地價錢，所以簽了合同。所有的投資手續(xù)辦齊之后，港商投了兩個多億辦了一個化工廠。但在辦土地使用權證的時候，市政府有關部門突然說，對不起，“零地價”違反了國家規(guī)定，國土資源局不同意，你要交三千多萬的土地使用費。港商說，我們的書面合同上都寫明了“零地價”，怎么又要收我三千多萬？地方政府說，我們只能依法辦事。港商不解，你們到底有幾個政府？政府做事不能這么沒有穩(wěn)定性、沒有長期性。又如，網上的一則信息，江蘇某市的一個居民看見國土資源局的網站上掛了一則消息，他所在小區(qū)的土地被國土資源局拿出來拍賣，這是一個剛建成八年的新小區(qū)，而拍賣意味著新的開發(fā)商只要拍到這塊土地就會重新調整規(guī)劃，推倒所有的房子。后來了解到，之所以這樣是因為當時政府20萬元一畝賣的地，現在這塊地升值到一畝200萬元，政府想收回來再賣一遍可以掙更多的錢，但對于居民、對于開發(fā)商來講，這是一個巨大的損失。《物權法》和《國有土地使用權出讓條例》規(guī)定，居民的住房土地使用權的期限是70年，70年的使用權不到八年就又被拍了一遍，過幾年土地再升值會不會又被收回再賣一遍。這就是政府不講誠信所為。如果迫于法律法規(guī)的改變、公共利益的需要、客觀情況的變化，政府也許可以收回當時做出的一些行政決定，但是前提是要補償受害人。例如，某省要把煤老板投資商都清走，把已經發(fā)放出去的采礦證都收回，可以，但前提是你必須根據國家政策的調整，給受害人以補償，因為投資商都是拿了采礦許可證、辦理了合法手續(xù)的。講誠信政府不能僅僅停留在口頭上，一定要落實在行動上。政府做出的決定、政策要有可預見性、長期性和穩(wěn)定性，保護相對人的信賴利益。

第四，法治政府是便民高效的服務型政府。這個特征與民政部門直接相關，民政部門是窗口單位，跟老百姓的利益直接相連。老百姓判斷政府的合法性、合理性往往看窗口單位是否履行職責。過去老百姓對政府部門的評價是“門難進、臉難看、話難講、事難辦、磨破嘴、跑斷腿”，雖然有些偏激，但老百姓的說法也是有一定道理的。有些政府部門的確實存在著這樣的問題。我在學校管了四年的基建工作，與許多政府部門都有過接觸，辦事非常麻煩，效率也很低。后來有人讓我們花錢委托中介，即使條件不完全合格也能辦成。這些中介就環(huán)繞在這些機構的周圍，開辦這些公司的人大多與機構中的人員有關系，是他們的親戚朋友，動輒收取幾十萬甚至上百萬的費用。我們基本建設領域的腐敗問題非常嚴重，這是一個公開的秘密，但是的確很難解決。而老百姓辦事就更不容易，不僅是收費多、環(huán)節(jié)多，而且程序冗長、機構林立。我參觀過香港澳門的廉政公署，也咨詢過，在那里，如果這些公務人員的親戚朋友從事與他們的職業(yè)有著利害關系的職業(yè)，就必須申報。而我們沒有財產申報制度，領導干部重大事項也不需要申報。所以十七屆二中全會《深化行政管理體制改革意見》中強調，行政改革的一個重要目標就是建設服務型政府，政府要把關注點從經濟監(jiān)管、市場調節(jié)逐步轉移到公共服務、社會管理上，要給老百姓提供更好、更便捷、更廉價的服務。

三、推進依法行政、建設法治政府的主要任務

推進依法行政、建設法治政府是一項長期的任務，當務之急有六個方面需要加以關注。

第一，抓緊制定《行政組織法》和《行政程序法》，完善行政法律體系。這是立法機關的任務，但是對于建設法治政府至關重要。不久前，全國人大法工委討論社會主義法律體系建立的標準，有同志說，目前社會主義法律體系已經形成了，但是行政法領域到現在還有兩部最重要的法律沒有制定，即，《行政組織法》和《行政程序法》，這是支架性法律，也可以說是主干性法律。所以現在說行政法律體系已經形成還為時過早。

1982年，我們發(fā)布了《國務院組織法》，這個《組織法》只有十幾條，不僅規(guī)定的太簡單、太籠統(tǒng)，實施過程中也往往被其他一些文件所取代，所以組織法一直是行政組織改革中一個很難解決的問題。2005年中央政治局集體學習《行政體制改革和完善市場經濟法律制度》時，就提到完善行政組織法的問題。每五年搞一次機構改革已經成為一個慣例，等于說剛剛制定出來就要修改，如何保證法律的穩(wěn)定性、長期性呢？這個問題對于中國來講是個難題，我們處在從計劃經濟到市場經濟的轉變過程中，制度、包括行政職能都在不斷的轉變，如果通過法律把編制、機構、職能都固定下來，就不好調整，更不好改革。所以很多人還是說“三定方案”好，但是“三定方案”畢竟不是法律，它是國務院的文件，雖然對行政機關有約束力，但畢竟不是法律的剛性約束力。而且所謂的“三定方案”在某些時候是很容易被突破的，職能的調整，機構的升格、降格，編制的增減都不是一成不變的，都會使得我們的行政組織缺乏一定的法律保障。日本的法制很完善，日本的每個行政機構都有相應的組織法。美國也一樣，“911”后美國成立國土安全部，成立之初就制定了專門的國土安全法，用來規(guī)定國土安全職能。所以說，用法律的形式來制定政府的職能、機構是科學的，這是一個有益的經驗，我們應該汲取。

另一方面，我們沒有一個統(tǒng)一的《行政程序法》。2008年湖南省政府制定了《行政程序規(guī)定》，約束湖南省各級政府所有的活動，在社會上產生了很大的影響。雖然是地方政府規(guī)章，但它開了一個先例，就是用規(guī)章的形式規(guī)定了行政程序，把所有的行政活動都用完整的行政程序加以約束。溫家寶總理說，沒有程序的民主，就沒有實體的民主。沒有程序的公正，就很難保證實體和結果的公正。程序很重要，但不是我們所說的一般意義上的程序，是法定的程序，用法律的形式把程序規(guī)定下來，程序才是有效的。有人說，我們沒有程序法，機構運轉的也很好。事實上，由于缺乏法定程序，嚴重影響了行政效率、影響了行政公正。北方某市市政管理委員會吊銷了一個出租車公司的執(zhí)照，為了避免使用行政處罰法，在吊銷執(zhí)照的時候，把“吊銷”兩字改成“注銷”，就回避了使用《行政處罰法》，因為《行政處罰法》規(guī)定，“吊銷”營業(yè)執(zhí)照、責令停產停業(yè)需要履行聽證程序。而用“注銷”，就不用履行程序了，這就是規(guī)避法律的行為。其實《行政許可法》頒布之后，很多單位把部分“行政審批事項”改為“非行政許可”的審批，有的改為核準，有的改為備案，有的改為意見書、合格證書等等，目的就是要規(guī)避許可法規(guī)定的許可程序。我們的行政立法與行政實踐之間，總是上演“貓捉老鼠的游戲”。應當承認，我們中國人規(guī)避法律的能力是很強的，所以，很多行政立法、行政程序的規(guī)定都被架空了，比如，《行政許可法》、《行政處罰法》以及《行政復議法》。就像我們雖然制定了《物權法》，但阻止不了大規(guī)模的違法拆遷。從這方面講，我們必須制定《行政程序法》，統(tǒng)一行政程序的規(guī)則，所有的行政活動都必須按照最低的程序標準來進行。行政機關要有一個最低限的程序規(guī)則，在做出決定之前要允許當事人陳述、申辯，要告知當事人事實、理由和根據，做出決定后必須書面送達，包括自己不能做自己案件的法官等程序規(guī)則都需要寫進程序法，使行政機關很難規(guī)避。

第二，健全執(zhí)法激勵機制，保證法律的落實實施。我國已制定了許多法律法規(guī)，基本上解決了有法可依的問題，但執(zhí)法不嚴、違法不究的問題相當突出。例如，我遇見過一個會說中文的法國人，她說，中國流傳著這樣一句話：最大的法不是憲法，是領導的看法。我國的行政機關每天忙的不是執(zhí)法、也不是落實法律法規(guī)，而是在落實領導批示。領導也很辛苦，天天在批示，部門天天在落實，不落實你的行政工作就沒有成績。例如，某單位向有關部委申請一個建設項目，五、六年得不到回音。后來有領導來該單位視察，有人提出了這個問題，請領導幫助解決，結果很快批準立項。這就是中國特色，通過合法的程序五年也解決不了，但是一個批示很快就可以解決。在中國，不是不愿意執(zhí)行法律，而是執(zhí)行法律缺少動力，認真執(zhí)法的不一定是政績。在地方，搞GDP都很有動力，因為GDP是衡量政績的主要標準。在中國一個行政主導的國家推行法治，首先要注入動力。搞“經濟GDP”有政績、容易提拔，搞法治，很辛苦、卻不出政績，領導不會因為你法治工作做得好就提撥你。有些地方甚至以犧牲法治的方式換取經濟的發(fā)展，這種發(fā)展是短期的、貽害群眾的。所以，我們要給法律的發(fā)展注入一種動力，要建立“法治GDP”，要把“法治GDP”納入新政績觀的指標體系之中，人們才會重視法治，法治才會成為推動中國發(fā)展的新動力。最近，我們高興地看到國務院文件中有這樣一些表述：要重視提拔使用依法行政意識強，善于運用法律手段解決問題、推動發(fā)展的干部。讓這些人更好地落實法治、更好地實施法律。否則，制定再多再好的法律也沒用，都不去執(zhí)行，何談推進法治進程。

第三，實現行政決策法治化，規(guī)范行政文件。什么是決策？決策就是享有決策權的領導機關決定一個涉及公共利益的重大事項。大到一個法律法規(guī)的制定，小到一個項目的審批。過去我們的決策缺少法律的規(guī)范和約束。比如，政府發(fā)一個紅頭文件并不需要履行法律程序，也很少受到法律約束。行政決策法治化是未來中國法治，特別是法治政府建設的一個重要任務。如何實現行政決策法治化？按照國務院《關于加強法治政府建設的意見》的要求，必須履行五項程序：第一，公眾參與；第二，專家論證；第三，合法性審查；第四，風險評估；第五集體討論。這五個程序是任何重大決策都必須履行的。比如，公眾參與，不聽百姓意見貿然出臺政策，就有可能會受到百姓的抵制?，F在和過去不一樣，公民意識和權利意識高漲，維權的能力和水平在提高，維權的方式和方法多樣化，要想否定一個行政決策，不是不可能。例如，北京市的垃圾焚燒廠三番五次的改地方；廈門市的一個化工廠被老百姓集體給推翻了；京滬高鐵磁懸浮規(guī)劃遭到老百姓抵制。老百姓可以用各種方式影響決策。既然與公眾的權利相關，就應該聽取公眾的意見，就應該聽專家論證，就應該進行風險評估，就應該進行合法性審查。否則，決策就有可能釀成群體性事件。所以，行政決策要非常慎重，重大問題要集體決定，不要讓領導一人承擔責任。例如，有電視報道，江蘇某縣委縣政府發(fā)了一個紅頭文件，所有吃皇糧的縣屬機構都有招商引資的任務，而且要在規(guī)定時間內完成，如果完不成，局長變?yōu)榇砭珠L，再完不成，直接下崗。這種方式方法是不妥的，公務員法和處分條例都沒有這樣的規(guī)定，縣委縣政府更沒有這個權力，類似的案例很多。此外，行使決策權、制定規(guī)范性文件也要嚴格按照這五個程序進行。國務院文件明確規(guī)定，所有的規(guī)范性文件都要依法制定，不能與上位法沖突。我國的法律體系是憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章這樣一個金字塔狀的法律體系。下面的法不能違反上位法，規(guī)范性文件不能與上位法相關的法律法規(guī)沖突。

第四，重視依法解決行政糾紛。國務院《關于加強法治政府建設的意見》明確提出了“學法、尊法、守法”，領導干部尤其要做到。要重視依法解決糾紛,將各類糾紛有效地引導到法治軌道上來。一些領導剛開始不重視法律，但是經歷過幾次事件后開始重視法律。重視法律，應該從領導做起。司法部門不怕任務重，就怕沒人重視。如果人人都有分管法制領導的法律意識、如果各地的法制辦都能夠更好地發(fā)揮作用，法律糾紛就會減少，法律風險就會降低。重視法律是需要投入、需要成本的，要費時間、花精力，但事實上它是一個減少風險很重要的手段。若等糾紛發(fā)生后再去解決，糾正的成本往往很高。有些地方采取“行政首長出庭應訴”的方式來推動部門的法治化進程，這個制度很好，可以起到變相教育的作用。所以，在修改行政訴訟法的意見里，我們也提出這個建議。例如，要打一個行政官司，只派一個小職員或一個律師去應訴，而領導根本不知道這個案子的具體情況和法律爭點，他就不會重視法律。而如果讓領導去應訴，效果就不一樣，因為在法庭上，領導必須要面對原告或者原告律師的質問，必須要說明是否符合法律規(guī)定和法律程序。應訴中領導可以意識到行政行為存在哪些缺陷，這對于及時糾正違法行為，教育下屬會起到很重要的作用。鼓勵倡導“行政首長出庭應訴”是一個增強法律意識的過程，也是提高法律水平的過程。

第五，弘揚法治精神，提高公民法律素質。進一步提高公民特別是領導干部、公務員的法律素質和法治觀念,有助于為構建和諧社會奠定人文基礎。要通過廣泛的法學教育和普法宣傳,樹立法律的權威。目前社會公眾，特別是公務人員的權利意識比較強，法治意識和規(guī)則意識比較淡。盡管政府自上個世紀80年代以來進行了比較廣泛的法律普及工作，但是,法學教育與普法效果并不平衡，表現為三個方面,即公眾權利意識強,規(guī)則意識弱；公務員權力意識強,責任意識淡；上級政府的法治意識強,下級政府的法治意識弱。工作中與部委、地方政府、基層政府、基層黨委接觸，感覺差距很明顯。要弘揚法治精神，提高公民素質，鼓勵公民通過合法正當的渠道解決爭議，減少法律糾紛，降低法律風險。要進一步完善法律普及與法律教育制度,重點做好權利與義務,權力與責任、上級與下級的均衡普法,鼓勵公務人員通過實踐掌握與運用法律，提高公民的法律素質。

第六，增強法律意識。

（一）增強民主意識。這里的民主意識不僅指增強公民的民主權利意識，而是指政府機關要有尊重公民權利的意識。國務院文件規(guī)定：法律法規(guī)草案，要征求百姓意見，但事實是征求了意見之后沒有約束，可以聽也可以不聽，所以，很多地方搞成做秀了，意見征求了，百姓提了很多，但是，不采納還是不采納。所以文件規(guī)定：法律法規(guī)草案征求意見，意見提出后，要以適當的方式有效回應。比如，這個意見很好，我們采納；或者這個意見沒道理，我們不采納。文件還規(guī)定：只要文件涉及百姓的權利、義務，該公開征求意見而沒有公開征求的，不能發(fā)布實施。這是硬性要求，逼著政府機關尊重維護百姓的民主權利?，F在的百姓與二十年前相比，民主參與意識越來越強。作為政府，民主意識也要相應地提高，不應該抵觸。百姓告政府是很正常的，政府應訴也是很正常的，這是百姓的民主權利，政府有義務接受監(jiān)督。

（二）增強合法意識。任何時候政府的行政行為都要做到法律優(yōu)先，都要考慮其合法性，法律有沒有給我這個權力，是否符合法律職權和法律程序。百姓要依法維權，政府的行為一定要有法律依據，才能立于不敗之地。某省有個案例，一個姓趙的男子，1986年出生時父親給他起名“趙C”，這個名字用了二十多年，2008年更換二代身份證時，派出所讓他改名，理由是公安部內部文件規(guī)定名字中不能有英文字母、阿拉伯數字等，趙C不同意，起訴到區(qū)法院。依據民法通則，公民有權依法決定使用變更自己的姓名。由于公安局的規(guī)定是內部文件，于是又拿出了一個公安部正在起草的姓名登記條例，但這兩個都不是正式法規(guī)，法院做出判決，認定公安局是違法的，要求公安局在30天內給其更換二代身份證，趙C一審勝訴。這個案例說明，政府的行政行為一定要有法律依據，要有合法意識。

（三）增強合理意識。行政行為僅僅合法是不夠的，因為法律賦予行政機關的自由裁量權太大了，這也是我們法律原則、法律意識中需要解決的問題。在行政法里還要強調要合理性。什么是合理？就是行政行為要公平、公正，不能有偏私，有利害關系的要回避，要從公共利益出發(fā)實施行政活動。在法國，合理的概念是：中等智力水平的人都能接受的結果就是合理的結果。不能讓高智商的人去判斷，也不能讓弱智的人去判斷，普通百姓認為是合理的，就是合理的。英美等國有大陪審團制度，很多案件都是由大陪審團來決定是非。大陪審團是由社區(qū)的普通居民組成的，他們要達成一致意見才能認定這個事件的是與非，這其實是尊重了普通公眾的判斷結果。

（四）增強證據意識。行政活動不是司法活動，但是現在的行政活動越來越依靠司法的許多規(guī)則，其中一個重要的規(guī)則就是證據規(guī)則。做一個行政決定要講證據，否則，如果引發(fā)行政訴訟，行政責任就判斷不清。比如，要處罰一個企業(yè)必須要有證據，否則，到法院提供不了證據，自然就敗訴。又如，現在經常發(fā)生的礦難等重大安全事故，紀檢監(jiān)察部門問責時也是要講證據的，說領導開會集體討論過，必須拿出會議記錄，如果沒有，這個行為就是不符合法定權限和程序的。所以說證據很重要，有了證據意識才可以說有了初步的法律意識。

（五）增強程序意識。程序制度建設包括決策執(zhí)法程序和監(jiān)督程序。什么是程序？程序是行使權力履行職責的步驟、方式、方法、順序、時間這些環(huán)節(jié)要素的總合。中國人，一方面是很講程序的。比如，農村地區(qū)的婚喪嫁娶、紅白喜事都很講程序；機關開會擺桌簽，前后左右就更講程序；電視新聞更講程序，誰先誰后、時間長短等等。但是，另一方面又不太重視程序，行使公權力的時候有時是不講程序的。比如，拆遷、征地、罰款等有時只講效率、不講程序。又如，某省有個律師，幾年前告某部春運期間漲價百分之十五沒有按照價格法的規(guī)定開聽證會，違反法定程序。價格法是1998年開始實施的，法院處理這個案件的時候很困難，讓律師勝訴，涉及六千萬人次，有可能退回幾個億的資金；讓律師敗訴，該部之前的確沒有開聽證會。最后法院判決，雖然沒有召開聽證會，但該部通過不同方式聽取了消費者經營者的意見，達到了與聽證會基本相同的目的，不視為違法。雖然律師敗訴，但這個案件影響很大。我們的行政行為程序上的缺陷很多，尊重程序規(guī)則，建立程序意識，是依法治國、建設法治政府非常重要的一個意識。