堅持黨的群眾工作路線推動信訪工作科學發(fā)展——樂山市開展用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作試點情況的調查與思考

周華榮

（中共樂山市委 群眾工作局 四川 樂山 614000）

信訪工作是群眾工作的重要組成部分，是為人民群眾排憂解難的工作，也是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，利益格局不斷調整，矛盾沖突逐漸增多，迫切需要運用各種有效方法做好新時期信訪工作。近年來，樂山市堅持用新理念拓展新境界，用新體制統(tǒng)攬新工作，用新機制開辟新局面，探索實踐用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作試點，取得了顯著成效。

一、主要做法和成效

2007年以來，以貫徹落實中央和省委、省政府有關信訪和群眾工作決策部署為契機，學習借鑒外地經(jīng)驗，聯(lián)系樂山實際，創(chuàng)新體制機制，強化工作措施，推進了新時期信訪和群眾工作有效開展。

（一）創(chuàng)新體制體系，抓好新時期群眾工作新格局基本形成

一是創(chuàng)新體制，組建群眾工作機構。2007年4月，整合原市委、市政府信訪辦，組建黨委序列正縣級信訪局，11個縣（市、區(qū)）組建了黨委序列正科級信訪和群眾工作局。2009年6月，為進一步強化群眾工作職能，按照“一個機構、兩塊牌子”模式，在市、縣兩級信訪局基礎上，組建黨委群眾工作局，同時掛政府信訪局牌子。二是健全體系，構建群眾工作網(wǎng)絡。2007年，以夯實群眾工作基層基礎為著力點，在全市218個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建了群眾工作辦公室，2489個村（社區(qū)）設立了群眾工作站，在村（居）民小組落實了群眾工作信息聯(lián)絡員18812名，并在市、縣兩級部分職能部門成立了信訪科（股）室，基本形成了縱向到底、橫向到邊的群眾工作網(wǎng)絡。三是強化陣地，建立群眾工作中心。2007年，以硬件建設高起點，軟件運作高效率，服務質量高水平為目標，市財政投入550萬元，建成總面積2300平方米的市群眾工作中心，整合10個（2008年調整為8個）信訪量較大市級職能部門進駐中心聯(lián)合接訪，選派律師到中心為群眾提供法律咨詢。11個縣（市、區(qū)）也分別建成功能較為完善的群眾工作中心，整合相關縣級部門到中心聯(lián)合接訪，基本形成了“一站式服務”、“一條龍受理”、“一攬子解決”的聯(lián)合結合機制。

（二）強化“一崗雙責”，領導干部信訪工作職責有效落實

一是強化領導干部定期接訪。結合開展群眾工作試點，先后制定了領導干部定期接訪工作制度和實施辦法，將每周三定為“市領導接訪日”，由市“四大班子”成員輪流接訪，縣（市、區(qū)）“四大班子”成員每個工作日輪流接訪，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負責人隨時接訪，職能部門每個工作日有1名班子成員接訪，使領導干部定期接訪工作制度化、常態(tài)化，大量群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題得到有效解決。二是強化領導干部包案。結合開展“重信重訪專項治理”、“信訪積案化解年”和“信訪積案清倉行動”等活動，對重大疑難信訪問題，按照一件案子、一個領導、一套班子、一個方案、一包到底的原則，分級落實領導包案處理，推動了一批疑難信訪問題案結事了。三是強化領導干部下訪。2007年起，堅持把領導干部開門接訪與主動下訪有機結合，把平時分散組織下訪與敏感時期集中組織下訪相結合，并制定了定期組織干部下訪工作的實施辦法。通過組織干部下訪活動，與群眾面對面溝通、心貼心交流，了解群眾所思所想，把握群眾所急所盼，解決群眾所困所難，有力地促進了社會穩(wěn)定。

（三）創(chuàng)新工作方法，化解信訪突出問題取得明顯成效

一是訴求合理解決到位。對信訪群眾合理訴求，堅持可解決可不解決的解決，可早解決可遲解決的早解決，可多解決可少解決的多解決，確保政策落實到位，切實維護了群眾合法權益。二是要求過高教育疏導到位。對群眾過高訴求超越政策法規(guī)部分，堅守政策法規(guī)底線，決不亂開口子，但通過包案領導主動下訪、約訪、座談等形式，做好當事人、家屬或親友思想疏導工作，使一批纏訪鬧訪問題息訴息訪。三是確有困難幫扶救濟到位。對生產生活確有實際困難的信訪人，通過采取就業(yè)援助、結對幫扶、民政救濟、社會救助等多種形式，對信訪人真誠幫扶到位，體現(xiàn)黨和政府對群眾的關懷，推動了信訪人息訴息訪。四是跨地區(qū)信訪問題協(xié)調到位。充分發(fā)揮聯(lián)席會議協(xié)調化解作用，積極做好本市各區(qū)縣、部門之間處理信訪問題的組織協(xié)調，加大對跨市（州）、跨省（市、區(qū)）信訪突出問題解決的匯報和協(xié)調，推動了一批“三跨三分離”信訪案件妥善解決。五是違法信訪處置到位。堅持一手抓問題解決，一手抓規(guī)范行為，按照“先規(guī)范行為，后解決問題”的原則，對各類違法上訪人員，在收集、固定證據(jù)基礎上，堅決依法果斷處置到位，做到曉之以理、動之以情、明之以法、導之以行，引導信訪群眾依法理性反映訴求。

（四）積極探索創(chuàng)新，抓好新時期群眾工作的機制不斷完善

一是信訪工作制度更加完善。近年來，全市先后建立健全了矛盾糾紛排查化解、信訪穩(wěn)定風險評估、群眾訴求表達、領導干部定期接訪、組織干部下訪、信訪事項督查督辦、信訪事項復查復核、信訪信息匯集分析、非正常上訪教育處置、信訪工作崗位鍛煉、信訪干部隊伍建設、信訪工作績效考核和責任追究等信訪工作制度，為信訪工作有序開展提供了制度保障。二是群眾工作機制不斷健全。2010年，立足新時期群眾工作新特點新要求，在推進“大調解”工作實踐中，為更好將矛盾糾紛防患于未然，堅持問政于民、問需于民、問計于民，探索建立了點、線、面相結合的“大溝通”群眾工作機制，通過制定實施民情觀察員、網(wǎng)絡對話、基層夜話、群眾生活月、便民服務、群眾參與干部考評等制度，擴大群眾工作覆蓋面，促進干群互動交流溝通，從不同角度、不同方面做好群眾工作，提高群眾工作的針對性和實效性，實現(xiàn)了紓民困、解民怨、聚民心、匯民智、促和諧的目標。

（五）工作扎實推進，用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作效果顯現(xiàn)

自2007年開展用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作試點以來，通過夯實群眾工作基礎，暢通群眾訴求渠道，健全完善工作機制，使大量矛盾糾紛化解在了基層，眾多不穩(wěn)定隱患消除在了萌芽狀態(tài)，多數(shù)信訪問題解決在了初辦環(huán)節(jié)，全市信訪工作呈現(xiàn)出“四下降一規(guī)范”的特點，即信訪總量、進京非訪、到省上訪、到市來訪持續(xù)下降，信訪秩序進一步規(guī)范，為樂山經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展營造了和諧穩(wěn)定社會環(huán)境。同開展用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作試點前的2006年相比，2010年，我市群眾進京非訪由61人次下降到2人次，到省上訪由534人次下降到140人次，到市來訪由近10000人次下降到3825人次。

二、存在的主要問題

在開展新時期群眾工作的實踐中，雖然我市取得了較好成效，但在進一步推動信訪和群眾工作深入開展方面，仍然存在著一些問題，主要表現(xiàn)在：

（一）信訪總量仍高位運行，信訪形勢依然十分嚴峻

雖然近年來通過全市各級各部門共同努力，大量信訪問題得到解決，全市信訪總量持續(xù)下降，信訪形勢持續(xù)向好，但隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展、一些新政策法規(guī)相繼出臺和重點領域改革深入推進，各類社會熱點問題不斷涌現(xiàn)，各種矛盾相互交織，加之一些歷史遺留問題未根本性解決，新舊問題疊加碰頭，并最終通過信訪渠道反映出來，導致信訪絕對數(shù)量仍很大且在高位運行，僅2010年，我市群眾到縣、市、省和進京上訪總量達28232件（人）次。同時，城鄉(xiāng)建設、勞動社保、土地征用、企業(yè)改制和涉法涉訴等熱點問題依然突出，一些串聯(lián)組織到省進京集訪的動向時有發(fā)生，信訪形勢依然相當嚴峻，維護社會穩(wěn)定的壓力依然很大。

（二）大信訪格局未完全形成，群工部門存在責重權輕現(xiàn)象

雖然在開展群眾工作試點中，創(chuàng)新了群眾工作體制體系，明確了“屬地管理和誰主管誰負責”的原則，但在實際工作中，個別地方用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作新理念沒真正樹牢，對群眾利益訴求未真正牢記心上，存在遇到問題繞開走，來了問題推諉扯皮等現(xiàn)象，信訪工作成了“一家干、多家看”的工作，齊抓共管的大信訪工作格局尚未完全形成。同時，目前群工部門的設置規(guī)格、職能定位、內設機構、人員編制上等，與群眾工作“點多、面廣、線長”的實際不相符，存在“小馬拉大車”和責重權輕的現(xiàn)象，導致群眾工作部門綜合協(xié)調的權威性不夠，接訪督辦的力量、力度不夠，工作中存在一些“盲點”，一定程度制約了信訪和群眾工作有效開展。

（三）基層基礎不夠扎實，總體作用還未得到有效發(fā)揮

雖然在開展群眾工作試點中，全市建立了縱向到底、橫向到邊的群眾工作網(wǎng)絡，但由于一些地方和部門認識上存在偏差，對抓好基層、打牢基礎重視不夠，在群眾工作網(wǎng)絡建設和人員落實上不到位，甚至在個別基層走了樣，總體作用發(fā)揮得不夠好，一些本可在基層解決的問題因未得到及時有效化解，導致矛盾上交、信訪上行；對信訪穩(wěn)定信息不能及時收集、掌控，特別是對可能引發(fā)大規(guī)模集體上訪和群體性事件的重大緊急信息，底數(shù)不清、情況不明、信息不靈，往往在問題發(fā)生后才知道，致使工作時時陷于被動、疲于應付。

（四）解決問題辦法不多，個別基層干部作風不實

雖然市委、市政府強調將依法按政策辦事、推進事要解決作為做好信訪工作的關鍵，但個別地方和部門沒有將群眾利益作為第一考慮，把推進事要解決停留在口頭，沒真正落實到案結事了、息訪息訴的行動上，靈活變通解決問題的意識不強，創(chuàng)造條件化解矛盾的辦法不多，導致一些本可及時解決的問題久拖不決、轉化升級。一些基層干部為民服務作風不實、自律意識不強，有的吃拿卡要，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，引發(fā)信訪問題；有的對已發(fā)生或解決中確有瑕疵的問題，不認真負責解決問題，不實事求是糾正瑕疵，采取推、拖、躲等方式應對群眾訴求；有的認為信訪問題是歷史問題，采取“新官不理舊帳”方式對待群眾訴求。

（五）群眾思想認識有偏差，存在“五信五不信”傾向

當前，隨著民主法制的進一步推進，雖然群眾維權意識不斷增強，但部分群眾法律意識淡薄，在維權上存在認識偏差，且普遍存在“五信五不信”錯誤傾向。信“訪”不信“法”，一些本該通過司法途徑解決的問題，或因群眾對司法公正的懷疑，或因依法維權成本過高，導致大量應進入司法程序的問題涌到信訪渠道。信“上”不信“下”，一些群眾錯誤認為只有把問題層級“鬧高”才能解決問題，導致信件高遞，人員高訪，動輒到省進京。信“大”不信“小”，一些群眾信奉“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，動輒采取聚集上訪甚至過激行為，給黨委政府施壓，把小事鬧成大事，把大事鬧成禍事。信“長”不信“員”，一些群眾認為領導級別越高，解決問題越快，只相信領導，不相信一般工作人員，導致一有問題就要求見領導。信“非”不信“正”，一些群眾認為進京非正常上訪是促成問題解決的捷徑，一旦訴求未達到自己預期目的，不是依法有序反映問題，反而將進京非正常上訪作為要挾政府的籌碼。

三、主要對策和建議

用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作是破解信訪難題的根本出路，用信訪工作豐富、發(fā)展和檢驗群眾工作是加強新時期群眾工作的必然選擇。為此，必須堅持以胡錦濤同志有關加強和改進新形勢下群眾工作的指示和要求為指導，繼續(xù)以改革創(chuàng)新精神，采取有力措施，推進用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作的深入開展。

（一）堅持創(chuàng)新實踐，不斷深化群眾工作試點

一是抓好群眾觀、群眾路線再教育。針對當前一些地方和干部的群眾觀點、群眾路線樹得不牢的實際，積極組織開展群眾觀點、群眾路線再教育，引導廣大黨員干部樹牢群眾利益無小事的觀念，做到與人民群眾同呼吸共命運的立場不變，全心全意為人民服務的宗旨不忘，并進一步明確群眾工作需要大家做，信訪工作也需要大家做，切實形成黨委領導、政府負責、群工部協(xié)調、部門參與、齊抓共管的工作格局。二是開展群眾工作部試點。認真貫徹落實山東臨沂會議精神，堅持統(tǒng)籌考慮、積極探索、穩(wěn)步推進原則，在全市選擇部分黨委政府重視、群眾工作基礎較好的縣（市、區(qū)）開展群眾工作部試點，努力將群工部門建成與用群眾工作統(tǒng)攬信訪工作內涵相匹配、與做好新時期群工作任務相適應的職能機構，不斷提高群工部門統(tǒng)攬能力。三是進一步建好工作平臺。繼續(xù)抓好群眾工作中心建設，不斷完善功能，進一步健全機制，切實提高初信初訪一次性辦結率和群眾滿意率，著力把問題解決在初辦環(huán)節(jié)。著力夯實以群眾工作部為龍頭的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級群眾工作網(wǎng)絡，為做好新形勢下群眾工作提供保障，形成工作合力。

（二）堅持關口前移，源頭預防和減少社會矛盾

一是落實信訪穩(wěn)定風險評估機制。堅持定政策、作決策、上項目、搞改革，嚴格依法行政，凡與群眾利益密切相關的重大決策、重大項目和敏感事項出臺前，必須進行風險評估，充分聽取群眾意見，做到有絕大多數(shù)群眾不支持的政策或項目不辦或緩辦，從決策前端防止矛盾的產生。二是抓好矛盾糾紛排查化解。以“發(fā)現(xiàn)得早、化解得了、控制得住、處理得好”為目標，堅持滾動排查與集中排查相結合，堅持全面排查與重點排查相結合，堅持適時排查與專項排查相結合，堅持矛盾糾紛“大排查”與“大調解”相結合，著力將矛盾糾紛防患于未然，努力將不穩(wěn)定隱患調解在基層。三是深化“大溝通”群眾工作機制。堅持預防在先、防患未然原則，進一步在實踐中深化、細化、固化“大溝通”群眾工作機制，并作為做好新時期群眾工作的基本方法有效加以落實，真正做到變“消防”為預防，變被動為主動，從源頭上預防和減少社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。

（三）創(chuàng)新工作方法，著力推進事要解決

一是堅持分類化解。堅持把事要解決作為信訪和群眾工作的立足點和落腳點，抓好疑難信訪問題的排查梳理和案情的分析研判，按照“訴求合理的解決到位、特殊困難的幫扶到位、纏訪鬧訪的轉化到位、違法上訪的處置到位、工作失職的追究到位”的要求，分類因案施策化解，著力推進群眾做關心、最直接、最現(xiàn)實的利益訴求問題徹底解決。二是完善政策化解。堅持從政策層面研究解決問題的辦法，做到該出臺的政策認真研究，及時制定出臺；該完善的政策抓好評估，主動修訂完善；該落實的政策加強督導，切實推動落實，著力推動信訪問題成批解決。三是強化包案化解。進一步落實領導包案制度，對未化解、未息訴息訪的信訪積案，層層分解任務，按照一包到底原則，落實領導包案調處，促進案結事了，確保案案有人管、件件有人辦、事事有結果。四是建立專項資金化解。進一步加大財政投入力度，建立解決特殊疑難信訪問題信訪專項資金，對那些“無頭案、釘子案、骨頭案”等特殊疑難信訪個案實施適度救助，推動一批久拖不決信訪問題的息訴息訪。

（四）強化社會管理，著力夯實基層基礎

一是健全基層社會管理體制。進一步認識到信訪工作既是黨的群眾工作的重要內容，也是社會管理工作的一個方面，不斷完善政府社會管理框架，健全基層社會管理體制，著力將信訪工作窗口延伸到村組、社區(qū)，把群眾工作做到家庭，尤其是要有效整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)群工、綜治、維穩(wěn)、公安、司法等各方力量，形成在基層做好群眾工作的聯(lián)動機制和強大合力，提高基層組織社會管理能力和服務群眾水平。二是堅持工作重心下移。進一步加強基層基礎建設，把更多的人力、物力、財力向基層傾斜，進一步提高基層解決問題、化解矛盾、構建和諧的能力，確保有人干事、有錢辦事、能辦得成事，真正把矛盾化解在當?shù)?，將問題解決在基層，切實實現(xiàn)“小事不出村社、大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)、矛盾不上交”。三是加大依法治訪力度。不斷完善現(xiàn)有信訪法規(guī)，啟動信訪立法工作，依法果斷處置纏訪鬧訪和非正常上訪，依法嚴厲懲處借上訪之名蓄意制造事端、煽動組織聚集上訪挑頭人員和插手人民內部矛盾的敵對分子，有效維護信訪秩序。四是抓好信訪干部隊伍建設。堅持“優(yōu)來優(yōu)走、優(yōu)來高走”的原則，選好配強信訪干部，加大培養(yǎng)、選拔、使用和交流力度，讓在信訪和群眾工作中表現(xiàn)突出的干部得到更多提拔使用機會，努力營造能干事者有機會、干成事者有舞臺的良好氛圍，著力調動群工干部工作積極性和主動性，為群眾工作有效開展提供強有力組織保障

（五）加大考核評價，著力強化責任追究

一是嚴格落實工作責任制。堅持發(fā)展是第一要務、穩(wěn)定是自已責任的理念，按照“屬地管理、分級負責”原則，進一步落實好逐級負責制、部門責任制和“一崗雙責”制，切實以責任到位促進工作落實到位。二是嚴格落實目標責任制。進一步加大對地方黨委、政府目標考核和職能部門績效考核力度，切實將信訪和群眾工作情況納入干部年度述職重要內容，并將考核結果與領導班子評價和干部獎懲任用掛鉤，嚴格實行“一票否決”制，著力引導各級干部樹立正確的政績觀。三是嚴格落實責任追究制。進一步建立健全權責明確、程序完備、監(jiān)督有力、查究到位的信訪和群眾工作責任體系，加強干部責任意識和紀律意識教育，強化紀律追究和責任追究硬約束，特別是對那些應在基層或部門解決而未得到解決，造成大規(guī)模進京到省集體訪或極端惡性事件的，逗硬進行責任追究，切實強化“誰制造問題、誰承擔責任、誰受到追究”的導向。