行政領(lǐng)域委托代理關(guān)系中的公務(wù)員道德風(fēng)險及其化解

孫皎皎 李寧娟

（上海師范大學(xué) 上海 200234）

一、行政領(lǐng)域的委托代理關(guān)系

委托代理關(guān)系雖源于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，但卻廣泛存在于社會各種組織形式中，行政領(lǐng)域當(dāng)然也不例外，而且存在著多級委托代理關(guān)系。

從國家權(quán)力歸屬的角度來看，委托代理關(guān)系可以劃分為兩種類型：公民和權(quán)力機(jī)關(guān)之間的委托代理及權(quán)利機(jī)關(guān)和各級官僚執(zhí)行組織之間的委托代理。

根據(jù)社會契約論和人民主權(quán)學(xué)說，公民是國家權(quán)力的所有者，政府是國家權(quán)力的行使者。因此政府必須代表其公民具體行使國家的各項權(quán)力，維護(hù)公民的利益。為了使國家的各項政策得到貫徹和落實，同時受限于中央政府的直接管理能力，各級官僚行政機(jī)構(gòu)便應(yīng)運而生。然而機(jī)構(gòu)僅是載體和平臺，只有各級機(jī)構(gòu)的職能范圍具體落實并形成各級公務(wù)員的職責(zé)，國家才能夠正常運轉(zhuǎn)，履行其職責(zé)。由此，自上而下建立起的層層委托代理的權(quán)利鏈便形成了。在這種多層委托代理關(guān)系中民眾是公共權(quán)力的最終所有者,官員是公共權(quán)力的終極代理者。同時，他們所掌握的行政資源及其特有的主觀能動性使得行政領(lǐng)域的委托代理關(guān)系在形式上更為多樣化。

二、公務(wù)員道德風(fēng)險的含義、表現(xiàn)及危害

（一）公務(wù)員道德風(fēng)險的含義

本文對于公務(wù)員道德風(fēng)險的含義的界定借鑒其在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中“從事經(jīng)濟(jì)活動的人在最大限度地增進(jìn)自身效用時作出不利于他人的行動”的論述，認(rèn)為，所謂公務(wù)員道德風(fēng)險是指，公務(wù)員在履行其職能時，利用其擁有的行政權(quán)力，甚至以損害國家和公民的利益為代價，謀求自身利益最大化行為的可能性。

（二）公務(wù)員道德風(fēng)險的表現(xiàn)形式

首先，行政效率低下。一是由于沒有有效的監(jiān)督激勵機(jī)制，二是公務(wù)服務(wù)提供的壟斷性，作為相對理性經(jīng)濟(jì)人，公務(wù)員自然沒有足夠的壓力或動力去改善自己的工作行為方式、提高工作效率、優(yōu)化公共服務(wù)的質(zhì)量，更無法調(diào)動其自身工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性；其次，作為代理人的公務(wù)員會形成一個具有特殊的利益的團(tuán)體，并傾向于在正常的委托代理活動中使自己的利益最大化，最直接的表現(xiàn)就是公務(wù)員開支種類的增多和開支數(shù)額的增加；再次，政策失靈現(xiàn)象時有發(fā)生，這種不顧社會和公民的利益，僅僅從個人的得失出發(fā)，片面地追求短期政績進(jìn)行決策所造成的社會、經(jīng)濟(jì)危害是無法估量的；再者，“規(guī)制官員俘獲”現(xiàn)象的存在，這種權(quán)錢交易所帶來的危害是不言而喻的，只會更大面積地滋生腐敗。因此只有在最大程度上遏止公務(wù)員的尋租、創(chuàng)租、抽租等道德風(fēng)險行為，才可能從根本上杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）公務(wù)員道德風(fēng)險產(chǎn)生的危害

布坎南認(rèn)為道德風(fēng)險在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域之間的重要差異并不在于人們追求的價值或利益的不同，而在于人們追求自身利益時所處的條件?？紤]到公務(wù)員身份的特殊性，我們有理由認(rèn)為公務(wù)員道德風(fēng)險產(chǎn)生的危害和影響較之于其它領(lǐng)域更為嚴(yán)重和惡劣。

1.扭曲市場機(jī)制，阻礙社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。公務(wù)員尋租、創(chuàng)租、抽租等道德風(fēng)險現(xiàn)象的存在不但錯誤地引導(dǎo)市場主體的行為更會腐化整個市場的風(fēng)氣；不僅會提高整個社會經(jīng)濟(jì)交易的成本而且會扭曲市場機(jī)制的正常運作；既扼制了中小企業(yè)主的投資熱情，又導(dǎo)致市場競爭機(jī)制的畸形運轉(zhuǎn)和發(fā)展。長此以往，必然使社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入惡性循環(huán)。試問，一個壟斷橫生、競爭失效的社會怎么可能保存孕育經(jīng)濟(jì)內(nèi)生機(jī)制和動力并帶來長遠(yuǎn)發(fā)展呢？

2.侵蝕政府科學(xué)決策的能力，導(dǎo)致政策低效率。所謂政府政策的低效率是指所執(zhí)行的政策不能確保資源的最佳配置。一方面，作為獨立理性的經(jīng)濟(jì)人，各級公務(wù)員作為一個特殊的利益“團(tuán)體”，他們有條件和動機(jī)依據(jù)個人效用最大化原則來進(jìn)行決策，而非在最大程度增加公眾和社會的利益。另一方面，規(guī)制俘獲現(xiàn)象的存在，或維持現(xiàn)有的不合理政策實施格局，或出臺不公正的新政策，或阻礙舊的不合理的體制的廢除，或使進(jìn)步的科學(xué)的舉措舉步維艱，這無疑會降低政府公共行政效能，甚至逐步侵蝕其科學(xué)決策的能力。

3.破壞法制建設(shè)，腐蝕社會道德。政府和其它經(jīng)濟(jì)組織最大的不同就在于：政府最終追求的是公平和正義，是為增進(jìn)全社會的福利而奮斗的。如果一個國家的公務(wù)員道德風(fēng)險現(xiàn)象得不到有力有效的控制，無疑會加速此種腐化思想和行為的滋生和蔓延。作為國家的權(quán)利機(jī)構(gòu)，政府這種行為會給社會各個行業(yè)和領(lǐng)域帶來不可挽回的負(fù)面示范效應(yīng)，社會道德遭受腐蝕是在所難免的。

4.侵蝕政府的合法性，威脅到執(zhí)政黨的執(zhí)政地位。保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、推動社會總體福利水平的不斷增長、維護(hù)社會的公平正義是政府強(qiáng)化其合法性程度的重要途徑，也是執(zhí)政黨穩(wěn)固其執(zhí)政地位的關(guān)鍵。然而，行政領(lǐng)域的公務(wù)員道德風(fēng)險現(xiàn)象輕則降低政府行政效率，重則降低政府政策效率，這些無疑會阻礙和抑制社會經(jīng)濟(jì)的增長，破壞社會的穩(wěn)定，降低整個社會的福利。公民對于政府政策和行為的不滿和失望也必然導(dǎo)致對執(zhí)政黨執(zhí)政能力信心的喪失。

三、公務(wù)員道德風(fēng)險產(chǎn)生的原因

（一）公務(wù)員和公民激勵不相容現(xiàn)象的存在

和任何一個相對理性的經(jīng)濟(jì)人一樣，作為具體利益承載者公務(wù)員有其利己主義傾向的內(nèi)在動因。在公共政策執(zhí)行代理人的利益函數(shù)中，公共政策的整體利益和他們自己的個人利益都只是其中的一個變量。而其所處的特殊環(huán)境和條件會加劇這種行為的產(chǎn)生，當(dāng)公務(wù)員個人和公民的公共利益相悖時便會產(chǎn)生公務(wù)員的道德風(fēng)險現(xiàn)象。

（二）委托代理關(guān)系中信息不對稱現(xiàn)象的客觀存在

顯而易見，較之于公民，公務(wù)員群處于信息優(yōu)勢地位，會擁有較多關(guān)于公共政策的信息。而且，在很大程度上，行政領(lǐng)域的代理人還掌握這些信息傳遞的途徑、渠道及數(shù)量的主動權(quán)。

（三）政治體制與經(jīng)濟(jì)體制的不協(xié)調(diào)

市場經(jīng)濟(jì)是有其自身的發(fā)展規(guī)律，但也需要政府的宏觀調(diào)控和政策的引導(dǎo)。但是在現(xiàn)實生活中，兩者很難達(dá)到一種完美的匹配。行政權(quán)力過多過強(qiáng)干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的慣性、相關(guān)行政監(jiān)督制約機(jī)制的失靈、某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律法規(guī)的不完善甚至漏洞、政府政策在執(zhí)行過程中主觀色彩和非制度化過重等旨在市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的制度體系在設(shè)計和執(zhí)行上的漏洞都在客觀上加劇了公務(wù)員道德風(fēng)險發(fā)生的機(jī)率。

（四）行政權(quán)力缺乏有效制約

政府代表本國公民對國家進(jìn)行治理，從這個層面上來說，公共行政權(quán)具有至高無上的地位。同時，由于公共管理工作的專業(yè)性、復(fù)雜性及時效性等客觀條件的約束，使得公民無法也無力對公務(wù)員的行政權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。加之，某些公共權(quán)利在設(shè)置上就缺乏有效的制約機(jī)制或機(jī)構(gòu)，這會加劇公權(quán)濫用現(xiàn)象的發(fā)生，公務(wù)員的道德風(fēng)險更是無可避免了。

四、化解公務(wù)員道德風(fēng)險的對策

（一）建立健全雙方的信息溝通機(jī)制

尤其是著力完善政府的信息公開機(jī)制，因為，信息是利益主體參與博弈、作出行動決策的基礎(chǔ)性條件。一方面，要拓寬利益主體的參與渠道。要正確合理地引導(dǎo)、規(guī)范博弈活動，必須為雙方提供交流的制度環(huán)境、社會氛圍和操作性強(qiáng)的方法路徑。另一方面全程公開政策執(zhí)行、評估、監(jiān)督的信息。這是制約公務(wù)員利己主義傾向的關(guān)鍵一環(huán)，能夠有效壓縮政策執(zhí)行主體違背契約精神展開博弈的策略空間，加之，利益主體可以有效地進(jìn)行監(jiān)督，也就增加了公務(wù)員的機(jī)會主義行為的成本。

（二）強(qiáng)化責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

首先，要做到權(quán)責(zé)對等，職責(zé)劃分明確。強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的基礎(chǔ)就是各部門各級別公務(wù)員之間存在著清晰、嚴(yán)格、合理、適當(dāng)?shù)呢?zé)權(quán)分工并要以法律、法規(guī)或條例的方式加以確認(rèn)。避免職責(zé)劃分過程中可能出現(xiàn)的重疊、模糊或歸屬不清等情況的出現(xiàn)。

其次，加快責(zé)任共擔(dān)的法律化制度化進(jìn)程。要使失職的公務(wù)員承擔(dān)其自己應(yīng)付的責(zé)任，要從宏觀和微觀兩個方面著手，真正做到“由誰負(fù)責(zé)，應(yīng)負(fù)何責(zé)，如何負(fù)責(zé)”。宏觀上，在法律甚至憲法層面上有充足的理論依據(jù)，這也使官員負(fù)責(zé)制實現(xiàn)合法化、系統(tǒng)化、制度化的基礎(chǔ)；微觀層面，必須構(gòu)建完善、縝密、剛性、具體的規(guī)范和操作程序，并以有效的方式加以公示，既能夠保障操作中的追究力度、提高問責(zé)效能，還可以有效降低公民維護(hù)自身合法權(quán)利的成本。

再次，建立多層次、彈性的懲處機(jī)制。也就是說，要根據(jù)公務(wù)員所承擔(dān)的權(quán)責(zé)、失誤的性質(zhì)、對社會公眾造成損失的大小、波及范圍的大小、影響程度的深淺、性質(zhì)的不同等來衡量和確定懲處的性質(zhì)、力度和廣度。

（三）優(yōu)化博弈雙方的利益整合機(jī)制

當(dāng)博弈規(guī)則較好地體現(xiàn)了公務(wù)員群體的利益訴求，即使不施加外部的強(qiáng)制力，也能督促代理方積極地維護(hù)委托人的利益。因此，我們可以從源頭入手，在制定博弈規(guī)則的時候就引入有效整合雙方利益的思路。

首先，維護(hù)公務(wù)員合理的利益取向，約束其失常利益訴求。一般而言，任何團(tuán)體或組織都是具體利益的承載者，公務(wù)員也不例外。所以，一方面必須建立健全各級公務(wù)員合理的利益訴求、表達(dá)機(jī)制。另一方面，要避免可能出現(xiàn)的追逐失常利益的行為，就需要在法律和制度的層面對不同類別的公務(wù)員的合理利益做出明確劃分和界定，同時以制度公示的形式保證利益調(diào)整的透明性和穩(wěn)定性。

其次，制定科學(xué)合理的激勵機(jī)制?？梢苑譃檎婕詈拓?fù)面激勵，正面激勵的途徑如下所述：第一，建立多元化、多層次、立體的考核方式；第二，實施公務(wù)員職業(yè)生涯規(guī)劃計劃，讓公務(wù)員明確自己的職業(yè)發(fā)展方向，即增加其在追求失常利益時的成本。負(fù)面激勵機(jī)制可以通過以下幾點來實現(xiàn)：第一，結(jié)合各層級部門的實際情況，建立淘汰機(jī)制，由此喚醒他們的職業(yè)危機(jī)感，使他們自發(fā)地追求高效的工作方式，更好地履行自己的職責(zé)；第二，在制度設(shè)計時，增加懲處標(biāo)準(zhǔn)的層次性和多樣性，通過懲治制度的完善威懾和約束某些公務(wù)員的道德風(fēng)險行為。

（四）加強(qiáng)監(jiān)管力度

任何不受監(jiān)督的權(quán)力都會被濫用，這是一個不爭的事實。同樣，為了防治公務(wù)員的道德風(fēng)險行為，有效的監(jiān)控體系是不可或缺的，甚至可以說是至關(guān)重要的。

1.要進(jìn)一步完善實施監(jiān)察的法律法規(guī)體系。不僅要在憲法中予以明確的肯定，完備相應(yīng)的實體性法律法規(guī)，還需要根據(jù)實際情況制定不同類別的詳細(xì)縝密可操作性強(qiáng)的程序法令和文件。合理配置不同類別的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，并合理設(shè)計他們之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成強(qiáng)大嚴(yán)密的監(jiān)察合力。

2.建立相對獨立、專業(yè)性強(qiáng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。要真正起到對各級公務(wù)員的監(jiān)察作用，就必須從根本上改變監(jiān)督主客體共存的現(xiàn)象，減少有利益關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)對監(jiān)督執(zhí)法的干預(yù)。不僅要在法律上提供其執(zhí)法監(jiān)察的合法性，更要在實際執(zhí)行過程中擴(kuò)大其權(quán)限，樹立其在執(zhí)政體系中的權(quán)威地位，最重要的是維護(hù)和強(qiáng)化其在開展監(jiān)察工作中的相對獨立性。

3.完善實施社會監(jiān)督的支持機(jī)制。方法是多樣的，比如，通過法律或制度途徑拓寬疏通公民實施監(jiān)督的政治渠道，完善相應(yīng)的對監(jiān)督者的保護(hù)機(jī)制，強(qiáng)化新聞等大眾輿論的獨立性，最重要的一點就是加快公民社會的建設(shè)。

（五）建立統(tǒng)一完善的公務(wù)員政績評估體系

研究發(fā)現(xiàn)，機(jī)會主義更容易發(fā)生在一次性的交易中。這也給我們一定的啟示，即，增強(qiáng)委托代理關(guān)系的穩(wěn)定性，只有這樣才能降低代理方實行機(jī)會主義行為的概率。我們可以在區(qū)分不同行業(yè)不同層級的基礎(chǔ)上，為公務(wù)員建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的政績評估體系。這份“成績單”必須在公務(wù)員正式得到任用前予以公式，作為任用考核的一個重要參考標(biāo)準(zhǔn)，這能夠有效避免委托人在不了解其執(zhí)政能力的情況下出現(xiàn)的人事不合理配置。同時，也明顯增加了某些公務(wù)員在追求個人非常利益時的成本，即能夠起到很好的約束作用。

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