涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障問題研究

●王雪姣

(武警學(xué)院研究生隊(duì)，河北廊坊 065000)

近年來，我國軍隊(duì)參加的涉外非戰(zhàn)爭軍事行動越來越多，如護(hù)航任務(wù)、國際維和、撤僑、反恐、打擊跨國犯罪、國際人道主義救援，等等。但約束這些行動的法律法規(guī)則是少之又少，與之相關(guān)的法律問題成為軍隊(duì)面對的新難題。從法律方面保障涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，不僅要依靠國內(nèi)法，還要尊重國際法的相關(guān)規(guī)定。自此，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障問題研究逐步被納入理論研討的視野。

一、關(guān)于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的界定

“非戰(zhàn)爭軍事行動作為一個特定稱謂最早出現(xiàn)在1993年美國陸軍《作戰(zhàn)綱要》中，美軍認(rèn)為在冷戰(zhàn)結(jié)束后的新國際環(huán)境下，要求美軍準(zhǔn)備以戰(zhàn)爭手段解決問題的同時(shí)，也尋求通過非戰(zhàn)爭軍事行動來維護(hù)和實(shí)現(xiàn)美國國家利益?！保?］改革開放以來，我軍參加的非戰(zhàn)爭軍事行動越來越多。為了響應(yīng)胡錦濤主席對軍隊(duì)提出的“三個提供，一個發(fā)揮”的要求，軍隊(duì)必須提高非戰(zhàn)爭軍事行動的能力。

根據(jù)地域的不同，非戰(zhàn)爭軍事行動可以分為國內(nèi)非戰(zhàn)爭軍事行動和涉外非戰(zhàn)爭軍事行動。筆者認(rèn)為，在準(zhǔn)確表述涉外非戰(zhàn)爭軍事行動概念之前，首先要理解涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的主體、目的、行動內(nèi)容、使用手段和行動的性質(zhì)等相關(guān)問題。首先，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的主體應(yīng)當(dāng)是以中國人民解放軍為主的武裝力量，對于中國人民解放軍來說，它的職能主要是對外的，擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù);實(shí)踐中，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的主體是以中國人民解放軍為主的，但在維和防暴隊(duì)等準(zhǔn)軍事維和行動中，其主體為武警邊消警部隊(duì)。筆者認(rèn)為，將涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的主體設(shè)定為以中國人民解放軍為主是符合實(shí)際需要的。其次，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的目的是維護(hù)國家利益，懾止戰(zhàn)爭，促進(jìn)世界和平，協(xié)助其他國家維護(hù)社會穩(wěn)定、抵御自然災(zāi)害、保衛(wèi)人民生命財(cái)產(chǎn)安全等。再次，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的范圍主要是武裝威懾和維護(hù)世界和平穩(wěn)定。武裝威懾包括軍事威懾行動、聯(lián)合軍事演習(xí)、海軍出訪等，維護(hù)世界和平穩(wěn)定包括維和行動、國際人道主義救援、打擊海盜、撤僑等。另外，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中采用的手段是非暴力手段或者一定條件下有限度地運(yùn)用暴力手段，其對進(jìn)攻性武力手段的使用有著嚴(yán)格的控制。最后，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的性質(zhì)是軍事性的。涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的任務(wù)軍事性較強(qiáng)，但就任務(wù)的性質(zhì)來說也存在非軍事性的，比如協(xié)助其他國家搶險(xiǎn)救災(zāi)。

綜上所述，對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的概念可以表述以下:以中國人民解放軍為主體的武裝力量，為了維護(hù)國家利益，懾止戰(zhàn)爭，促進(jìn)世界和平，進(jìn)行國際救援等，采用非暴力手段或在一定條件下有限度地運(yùn)用暴力手段，所實(shí)施的除戰(zhàn)爭以外的一系列的軍事行動。

二、發(fā)揮憲法對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障作用

(一)憲法是涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的最高法律依據(jù)

憲法是國家的根本大法，是涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的最高法律依據(jù)。在法治社會中，國家動用軍隊(duì)的力量從事涉外非戰(zhàn)爭軍事行動必須要有憲法依據(jù)。我國憲法總則中明確規(guī)定:“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”憲法是軍隊(duì)執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的最高法律依據(jù)，憲法也是保證其合法性的前提和基礎(chǔ)。軍隊(duì)必須遵守和服從憲法，在憲法規(guī)定和原則下行動。

(二)憲法中關(guān)于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的規(guī)定

我國現(xiàn)行憲法制定于1982年。當(dāng)時(shí)，我國軍隊(duì)基本上未執(zhí)行過涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，憲法中沒有具體的法律條文作為軍隊(duì)參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的依據(jù)是很正常的。但是，根據(jù)憲法的立法精神來看，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動并非毫無依據(jù)。憲法總則中規(guī)定:“中國為維護(hù)世界和平和促進(jìn)人類進(jìn)步事業(yè)而努力?！睉椃ǖ?9條規(guī)定:“中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務(wù)是鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國，保衛(wèi)人民的和平勞動，參加國家建設(shè)事業(yè)，努力為人民服務(wù)。”我軍參加的聯(lián)合軍演、軍艦海外護(hù)航等是對和平勞動的保衛(wèi)，參加軍事維和等是為促進(jìn)世界和平作出的努力，等等。軍隊(duì)參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動體現(xiàn)了我國憲法的精神，軍隊(duì)的性質(zhì)和使命決定了軍隊(duì)必須要在有效履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職能、確保充足戰(zhàn)斗力的前提下，隨時(shí)做好完成包括涉外非戰(zhàn)爭軍事行動在內(nèi)的多樣化軍事任務(wù)的準(zhǔn)備。

(三)修改完善憲法的相關(guān)規(guī)定

在新時(shí)期，軍隊(duì)職能任務(wù)不斷拓展，軍隊(duì)越來越多的參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動。這些行動涉及部隊(duì)調(diào)動，涉及對國際義務(wù)的承認(rèn)和承擔(dān)，實(shí)屬國家大事、國防大事。因此，在軍隊(duì)啟動涉外非戰(zhàn)爭軍事行動之前，應(yīng)該以國家的根本大法予以認(rèn)可，及時(shí)修改和完善憲法的相關(guān)規(guī)定，為軍隊(duì)執(zhí)行涉外非戰(zhàn)爭軍事行動提供明確的法律依據(jù)。筆者建議，立法者在深入研究和探討的基礎(chǔ)上修改憲法，明確軍隊(duì)關(guān)于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的新職能，做到“師出有名”。對于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的決定機(jī)關(guān)、宣布機(jī)關(guān)、發(fā)布動員令的機(jī)關(guān)予以明確;并在憲法第29條中明確軍隊(duì)參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的職能。

三、發(fā)揮法律法規(guī)對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障作用

(一)國內(nèi)現(xiàn)有法律法規(guī)中有關(guān)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的規(guī)定

目前，國內(nèi)法中涉及到涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律主要有《國防法》和《刑法》?！秶婪ā返?條規(guī)定:“國家為防備和抵抗侵略，制止武裝顛覆，保衛(wèi)國家的主權(quán)、統(tǒng)一、領(lǐng)土完整和安全所進(jìn)行的軍事活動，以及與軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交、科技、教育等方面的活動，適用本法?！钡?條規(guī)定:“中華人民共和國在對外軍事關(guān)系中，維護(hù)世界和平，反對侵略擴(kuò)張行為?！钡?6條規(guī)定:“中華人民共和國支持國際社會采取的有利于維護(hù)世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動，支持國際社會為公正合理地解決國際爭端、軍備控制和裁軍所做的努力?！币陨戏蓷l文是我軍參與涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律依據(jù)?！芭c軍事有關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、外交等方面的活動”以及“維護(hù)世界和地區(qū)和平、安全、穩(wěn)定的與軍事有關(guān)的活動，支持國際社會為公正合理地解決國際爭端、軍備控制和裁軍所做的努力”都可以看做是涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的依據(jù)?！缎谭ā返?條規(guī)定:“外國人在中華人民共和國領(lǐng)域外對中華人民共和國國家或者公民犯罪，而按本法規(guī)定的最低刑為三年以上有期徒刑的，可以適用本法，但是按照犯罪地的法律不受處罰的除外?！钡?條規(guī)定:“對于中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約所規(guī)定的罪行，中華人民共和國在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的，適用本法?！蔽覈趤喍尺M(jìn)行護(hù)航行動，打擊海盜，就是上述刑法規(guī)定的體現(xiàn)。

(二)修改相關(guān)國內(nèi)法，健全相關(guān)配套法規(guī)

在我國，關(guān)于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的立法明顯滯后于非戰(zhàn)爭軍事行動的實(shí)踐。所以，修改相關(guān)國內(nèi)法，健全相關(guān)配套法規(guī)是十分必要的。

首先，修改完善《國防法》?！秶婪ā肥俏覈鴮ｉT的基本軍事法律文件，其有必要對于涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的一些具體事項(xiàng)作出規(guī)定。一是在國家機(jī)構(gòu)的國防職權(quán)中明確國務(wù)院與中央軍委在涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中的職權(quán)分工;二是在“武裝力量”一節(jié)中明確軍隊(duì)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的職權(quán);三是在“國防經(jīng)費(fèi)”、“國防動員”等章節(jié)明確涉外非戰(zhàn)爭軍事行動在這些方面的有關(guān)事項(xiàng)。

其次，有必要制定出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，規(guī)范涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，構(gòu)建非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障體系?！?·11”后，美國國會通過了《反恐怖主義法》修正案，美軍據(jù)此在2001年參謀長聯(lián)席會議上頒布了《聯(lián)合作戰(zhàn)綱要》，將非戰(zhàn)爭軍事行動與戰(zhàn)爭行動并列為美軍的主要行動類型，并以同樣的方式在戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)和戰(zhàn)役上組織實(shí)施。我國可以借鑒美國的這一做法，制定專項(xiàng)法律。針對各具體涉外非戰(zhàn)爭軍事行動分別專項(xiàng)立法，規(guī)定各項(xiàng)具體行動的行動限制、行動程序、行動監(jiān)督、行動保障等方面內(nèi)容，如制定《維和行動法》、《參與國際人道主義救援法》、《反恐怖主義法》等，明確各項(xiàng)行動的提起、審查、決定，相關(guān)協(xié)議的簽署、批準(zhǔn)程序，參與主體的條件，出國官兵的權(quán)益保障，國際合作的有關(guān)事宜和相關(guān)保障工作，以及法律責(zé)任和司法管轄等問題，形成非戰(zhàn)爭軍事行動的法律體系。

再次，可以成立專門的司法機(jī)關(guān)對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的事后責(zé)任問題進(jìn)行處理，或者明確賦予軍事法院處理涉外非戰(zhàn)爭軍事行動相關(guān)人員法律責(zé)任的職能，并制定相應(yīng)的程序法。

四、發(fā)揮國際法對涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障作用

(一)我國涉外非戰(zhàn)爭軍事行動依據(jù)的國際法

我國涉外非戰(zhàn)爭軍事行動依據(jù)的國際法主要是締結(jié)簽署的國際條約、聯(lián)合國決議、簽訂的雙邊或多邊條約、國際慣例。

一是國際公約?！堵?lián)合國憲章》是各國采取涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的重要依據(jù)，《聯(lián)合國憲章》第1條和第40條規(guī)定，“為防止情形之惡化”，安理會可以采取“所認(rèn)為必要和合宜之臨時(shí)辦法”。第七章明確規(guī)定，“在和平解決爭端的努力失敗的情況下，可以運(yùn)用集體安全的強(qiáng)制措施維持或恢復(fù)世界和平。為維護(hù)世界和平和秩序的穩(wěn)定而采取的措施”。這是采取涉外非戰(zhàn)爭軍事行動，代表聯(lián)合國承擔(dān)國際義務(wù)的重要法律依據(jù)。再如，我國于1982年12月10日簽署并于1996年5月15日批準(zhǔn)的《聯(lián)合國海洋法公約》，以及《制止危及海上航海安全非法行為公約》、《國際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》等，也是我國采取某些涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律依據(jù)。

二是聯(lián)合國的決議。聯(lián)合國的決議是各國采取涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的重要依據(jù)之一。例如，對于一些國家參加的亞丁灣護(hù)航，其依據(jù)之一便是聯(lián)合國的第1816、1838、1846和1851號決議的授權(quán)。聯(lián)合國通過決議授權(quán)各國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取行動，在索馬里過渡政府事先同意的情況下，進(jìn)入索馬里海域采取強(qiáng)制性措施打擊海盜。

三是雙邊或多邊條約。我軍與俄羅斯軍隊(duì)的聯(lián)合軍演首先由雙方簽訂“部隊(duì)地位協(xié)定”，解決參演部隊(duì)法律地位問題，之后才可進(jìn)行軍演。2008年，汶川地震發(fā)生后，我國外交部與美國、俄羅斯政府有關(guān)部門達(dá)成相關(guān)協(xié)定，為這些國家向我國地震災(zāi)區(qū)運(yùn)送救援物資提供了具有國際法效力的依據(jù)。再如，“《上海合作組織成員國關(guān)于舉行聯(lián)合軍事演習(xí)的協(xié)定》，其對參演各方的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系、參演部隊(duì)和人員的法律地位以及部隊(duì)過境人員管轄等諸多法律問題通過協(xié)定確定下來”［2］。

四是國際慣例。在采取涉外非戰(zhàn)爭軍事行動中，必須遵循一些國際慣例，比如國家主權(quán)原則及由此而引申出的國家間交往的各項(xiàng)原則和制度，如相互尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處等五項(xiàng)原則。

(二)充分利用國際法保障我國涉外非戰(zhàn)爭軍事行動

首先，我國要積極訂立和加入相關(guān)的國際條約?！懊绹群笈c多個國家簽訂了永久‘部隊(duì)地位協(xié)議’，對美軍人員的法律地位、出入境管理、稅收豁免、損害賠償、刑事管轄等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)范，形成了完備的海外行動法律保障體系。”［3］我國對此可以借鑒。通過加入有關(guān)聯(lián)合軍演、維和行動、護(hù)航、撤僑等方面的國際條約，使我國軍隊(duì)參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動不至于處于被動地位。

其次，將國際法國內(nèi)化。對于我國加入的條約或協(xié)議，要通過國內(nèi)立法將其變成軍隊(duì)參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動穩(wěn)定的依據(jù)，從而保證涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的順利進(jìn)行。

我國參與的涉外非戰(zhàn)爭軍事行動亟須法律進(jìn)行規(guī)范，以保證其依法行動。但我國在涉外非戰(zhàn)爭軍事行動方面的立法起步較晚，目前相應(yīng)的立法工作比較緩慢，涉外非戰(zhàn)爭軍事行動未得到較好的法律保障。這是我軍新形勢下參加涉外非戰(zhàn)爭軍事行動面臨的一個難題。筆者認(rèn)為，應(yīng)該盡快從憲法、一般法律法規(guī)、國際法三個方面加強(qiáng)涉外非戰(zhàn)爭軍事行動的法律保障。

［1］席鋒宇.非戰(zhàn)爭軍事行動期待完善的法律保障［N］.法制日報(bào)，2009－04－06.

［2］叢文勝.憲法和法律在完成多樣化軍事任務(wù)中的作用［C］//第三屆中國軍事法治前沿論壇學(xué)術(shù)研討會論文集.2009:322－326.

［3］汪保康，林婧婧.我軍艦海外護(hù)航的若干法律探索［C］//第三屆中國軍事法治前沿論壇學(xué)術(shù)研討會論文集.2009:334－339.