國外多功能林業(yè)發(fā)展經(jīng)驗及啟示

李劍泉，陳紹志，李智勇

（中國林科院科信所，北京 100091）

多功能森林經(jīng)營理念由來已久，根植于19世紀的恒續(xù)林思想，發(fā)達于20世紀60年代西方社會出現(xiàn)的生態(tài)覺醒[1]；多功能林業(yè)是營林思想不斷進步的概括，也是林業(yè)發(fā)展理念的又一次升華。多功能林業(yè)是指在林業(yè)發(fā)展規(guī)劃、森林經(jīng)營與利用等過程中，從局部、區(qū)域、國家到全球的角度，在依據(jù)社會經(jīng)濟和自然條件正確選擇一個或多個主導功能利用并不危及生態(tài)系統(tǒng)的條件下，合理保護、不斷提升和持續(xù)利用客觀存在的林木和林地的生態(tài)、經(jīng)濟、社會和文化等功能，最大限度地持久發(fā)揮林業(yè)對整個經(jīng)濟社會發(fā)展的支持作用。經(jīng)過近半個世紀的研究和實踐[2]，多功能林業(yè)已成為世界林業(yè)發(fā)展的新方向和各國林業(yè)發(fā)展的總趨勢[3]；目前，德國、澳大利亞等林業(yè)發(fā)達國家已步入多功能林業(yè)時代[4～5]，歐盟和日本還通過立法促進多功能森林經(jīng)營[6]；而我國仍處于起步階段[2]，發(fā)展空間很大。因此，總結(jié)和借鑒世界多功能林業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗，概括和分析國外多功能森林經(jīng)營的重要啟示，研究和探討中國多功能林業(yè)發(fā)展的對策建議，對于促進和推動我國林業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

1 世界多功能林業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗

具有多種功能是林木的自然稟賦，不同功能的重要性及其利用具有時代變化和區(qū)域特征，多種功能之間具有對立統(tǒng)一的矛盾關(guān)系，而且環(huán)境越惡劣和利用壓力越大時表現(xiàn)得越突出，需要通過合理規(guī)劃和科學經(jīng)營才能把多種功能潛力變?yōu)閷嶋H最優(yōu)的整體效益。比較和分析美國、德國與澳大利亞多功能林業(yè)發(fā)展及阿根廷人工林多功能經(jīng)營的成功經(jīng)驗，可為我國提供借鑒和參考。

1.1 美國森林多功能經(jīng)營經(jīng)驗

美國森林面積3億hm2，覆蓋率33%，蓄積量136m3/hm2[7]；林業(yè)經(jīng)濟發(fā)達，承擔著重大社會職能；林產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值約2500億美元，提供150萬個國內(nèi)直接就業(yè)機會，工薪總額近300億美元；木材、木制品、紙漿、紙等出口量居世界前列。伴隨著國民經(jīng)濟發(fā)達和城市化建設(shè)，美國森林資源仍保持穩(wěn)步增長。

1.1.1 多功能經(jīng)營效果好 20世紀后期，美國提出“新林業(yè)”理論即“生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營”思想[8]。新林業(yè)實踐強調(diào)林業(yè)的多功能發(fā)揮及構(gòu)建合理的森林結(jié)構(gòu)和森林形態(tài)，在大范圍、大框架、長時期內(nèi)對林業(yè)進行綜合規(guī)劃和多種經(jīng)營。美國重視開發(fā)與保護的平衡，確立的可持續(xù)發(fā)展觀深入人心，成為全社會的共識和各方的自覺行為；不僅有社會的呼吁、學界的建言、政府的規(guī)制，企業(yè)也奉之為圭臬。

美國林業(yè)多種經(jīng)營，有木材業(yè)、造紙業(yè)、非林木產(chǎn)業(yè)、森林旅游、休閑、漁獵業(yè)等。其中非木產(chǎn)業(yè)提供藥食和保健品、花卉及景觀植物和特色木產(chǎn)品，創(chuàng)收數(shù)千萬美元[7]。美國人酷愛森林旅游、露營和漁獵活動，平均將年收入的10%花費在這類活動上；包括國家公園、保護區(qū)、野營地等在內(nèi)的各林區(qū)每年接待旅游人次數(shù)以億計，創(chuàng)造了可觀收入。美國林業(yè)重視森林和水、土壤、空氣、生物的關(guān)系，強調(diào)城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，國家公園和保護區(qū)的大片森林營建在城市中間及周邊地區(qū)，已取得良好的生態(tài)和社會效果。

1.1.2 產(chǎn)權(quán)明確，法律規(guī)范 美國森林原來大部分為聯(lián)邦、州和地方政府所有，20世紀初通過準許私人擁有森林法律，以優(yōu)惠政策將土地轉(zhuǎn)到私人手中，現(xiàn)在森林以私有林為主，占2/3，公有林占1/3[7]。

私有林以商用為主，幾乎所有木材都由私有林提供；私有林主既有個人也有企業(yè)，人數(shù)眾多，自主經(jīng)營、自負盈虧，是造林和木材生產(chǎn)的主體，擁有的林地是私有財產(chǎn)并受到法律保護。私有林作為私有財產(chǎn)向政府納稅，政府通過財政金融手段扶持、引導和推動私有林發(fā)展，私有林因提供生態(tài)和社會效益而受到的損失由政府分擔。

各級政府擁有并管理的公有林地產(chǎn)權(quán)分明，其中林業(yè)局擁有的為國有林，內(nèi)政部土地管理局、公園管理局、能源部、國防部、州政府、縣政府等也擁有一些林地。不論哪個政府機構(gòu)擁有，都遵循誰擁有，誰管理，誰投入，誰受益原則，財務(wù)各自獨立，實行“收支兩條線”管理政策。公有林不用于商業(yè)經(jīng)營，主要承擔生態(tài)和社會責任，出現(xiàn)的虧損由財政補貼。

美國通過各項林業(yè)法律，州縣市制定了地方林業(yè)法規(guī)，且立法程序科學嚴謹、體系完備、條文詳盡，具現(xiàn)實可操作性；規(guī)定了“國有林社會公開招標制度”規(guī)范采伐活動，采伐公司中標后須嚴格按照要求采伐，采伐后再利用招標制度雇請公司植樹造林；還規(guī)定國有林須以林區(qū)為單位編制“森林管理規(guī)劃”，使林業(yè)管理得無微不至。

1.1.3 政府服務(wù)協(xié)會促進 美國林業(yè)管理理念尊重現(xiàn)實、依照法律、合作共事、運用科技、保護土地、服務(wù)國民，并不斷改革以提高工作效率，發(fā)揮大區(qū)服務(wù)站的管理和協(xié)調(diào)職能、做好林區(qū)計劃、環(huán)境跟蹤評估、改進財務(wù)管理等[7]。聯(lián)邦和州林業(yè)部門是服務(wù)型機構(gòu)，全部實行雇員制，工作效率很高；主要為林主、企業(yè)和公眾提供服務(wù)，不干涉林主的生產(chǎn)經(jīng)營；采取市場導向、自由競爭原則，通過財政、稅收、金融、教育等措施加以引導，既保證了林主經(jīng)營積極性，也促進了林業(yè)的良性循環(huán)，還保持了機構(gòu)精干。

美國的各種協(xié)會在林業(yè)經(jīng)濟中發(fā)揮著巨大作用。協(xié)會是非營利組織，由林場主、林業(yè)企業(yè)、科研人員等自發(fā)組成，自愿加入，交納少量會費，遵守協(xié)會章程。協(xié)會不是官方，也不是商業(yè)機構(gòu)，無管理權(quán)利，但在提供市場信息、咨詢、技術(shù)交流、業(yè)界協(xié)商、與政府和議會溝通、與公眾交流、統(tǒng)計、傳達和解釋政府政策等方面發(fā)揮著難以替代的作用。協(xié)會廣泛活躍在政府、議會、市場、科研和公關(guān)舞臺上，構(gòu)成一個充滿生機的體系。

1.1.4 科技支撐政策扶持 美國科研體系給林業(yè)經(jīng)濟的持續(xù)高效發(fā)展提供了強有力支持。林業(yè)科研機構(gòu)由聯(lián)邦政府所屬科研院、校、企業(yè)研究機構(gòu)3部分組成，經(jīng)費來源于政府撥款、各類捐贈和項目課題經(jīng)費等；林業(yè)科研完全市場化、開放化，除國家實驗室承擔基礎(chǔ)研究外，基本上是直面市場的應(yīng)用研究。課題來源于生產(chǎn)一線，按三公原則招投標，科研直接轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，研究的實效性非常高，一切由市場和生產(chǎn)實踐加以檢驗。利用基因工程培養(yǎng)抗蟲、抗病、材質(zhì)好、纖維多等優(yōu)良樹種，采用綜合技術(shù)使原木使用壽命增加3 ～ 5倍、單位面積森林蓄積比世界均值高 30%[7]；從木材中提取藥用或特種物質(zhì)后再加工成普通用材和復合木材技術(shù)大大提高了木材利用率；利用天敵、性誘劑和生物農(nóng)藥替代化學農(nóng)藥，有效降低了林業(yè)污染；高產(chǎn)計劃使輪伐期縮短一半，產(chǎn)量卻相當于天然林的3倍，伐期總獲量達1000 m3/hm2[7]；在森林防火、資源監(jiān)測中全面運用3S和計算機網(wǎng)絡(luò)等，提高了管理能效。

美國林業(yè)有財產(chǎn)稅、產(chǎn)品稅、采伐稅、營業(yè)稅和所得稅等多種，但通過廣泛的減稅、免稅、退稅、延期付稅等優(yōu)惠政策支持林業(yè)建設(shè)和鼓勵林業(yè)發(fā)展。對國有林經(jīng)營單位免征財產(chǎn)稅每年達25億美元；對納稅人從事林業(yè)投資，可分7a退回其造林費10%的所得稅，最高免稅1萬美元[7]；對私有林設(shè)立了林業(yè)獎勵（FIP）、林業(yè)管護（FSP）和管護獎勵（SIP）等項目計劃：FIP鼓勵擁有林地400 hm2以下的個體林主在適宜空曠地或已伐地上造林，補貼比例最高為造林成本的65%；FSP鼓勵擁有林地4 hm2以上的個體林主充分發(fā)揮林木的多種作用，開展造林、更新、觀光、水保、野生動物保護等項目；SIP鼓勵林主進行林業(yè)管護[7]。

1.1.5 經(jīng)濟社會整體推動 美國林業(yè)多種效益可持續(xù)發(fā)展得益于經(jīng)濟和社會的整體進步。①木產(chǎn)品替代物不斷推出，石油和天然氣替代薪柴，金屬和水泥替代建設(shè)用木材，并持續(xù)開發(fā)出新材料以減少木材消耗。②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高大大減少了農(nóng)地占用量，相應(yīng)增加了林地，有效改善了林業(yè)資源狀況。③整體經(jīng)濟向高技術(shù)方向轉(zhuǎn)化，資源消耗型、粗放型產(chǎn)業(yè)大減，促進了自然環(huán)境保護和林業(yè)集約化經(jīng)營。④信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展大大提高了林業(yè)經(jīng)營能效，各種協(xié)會、企業(yè)、政府機構(gòu)等通過網(wǎng)絡(luò)組成了復雜高效的信息系統(tǒng)，可隨時把握在網(wǎng)絡(luò)中充分流通的業(yè)界動態(tài)、市場供求、科技知識等，經(jīng)營效率飛升。⑤美國生活水平和人口素質(zhì)的提高導致了高質(zhì)量生活的追求，人們對旅游休閑、回歸自然、健康和諧方式等普遍關(guān)注[7]，推動了林業(yè)多功能可持續(xù)發(fā)展。

1.2 德國多功能林業(yè)發(fā)展進程

德國是林學理論發(fā)源地之一，也是林業(yè)發(fā)達國家，森林覆蓋率 31%[9]，在私有林和國有林可持續(xù)經(jīng)營，特別是保護林地產(chǎn)權(quán)、公共政策扶持林業(yè)、重視林業(yè)合作組織發(fā)展、國有林經(jīng)營體制改革等方面的成功經(jīng)驗值得借鑒[4]。

1.2.1 地權(quán)保護森林作用大 早期森林關(guān)系到人類生存發(fā)展，在工業(yè)化和城市化過程中，德國天然林被砍伐殆盡。直到19世紀國家確定權(quán)屬后，森林處境才好起來。德國對土地權(quán)屬和私有財產(chǎn)的保護，在促進森林經(jīng)營和林業(yè)可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。德國森林所有制形式有3種，一是公民個人所有的私有林地，占全國森林的46%；二是聯(lián)邦和各州政府所屬的國有林，共占34%；三是教會、公司團體、市鎮(zhèn)政府所有的社團林，占20%[4,10]。其中，私有林的經(jīng)營狀況最好，其木材徑級大，人工費用少，企業(yè)更愿經(jīng)營，又增加就業(yè)崗位。

1.2.2 私有林發(fā)展動力強勁 德國森林是許多小私有林主的儲蓄所，平均蓄積達300 ～ 400 m3/hm2，小型私有林蓄積更高。私有林主認為森林經(jīng)營很神圣，不得多采多用。例如巴伐利亞州私有林每年生長量1200萬m3，采伐700萬 ～ 800萬m3；而州有林每年生長700萬m3，采伐500萬m3。歐盟不允許國有企業(yè)經(jīng)營私有林，主要依靠林業(yè)專業(yè)合作組織即私有林協(xié)會經(jīng)營，林主與協(xié)會簽約，對森林經(jīng)營提出明確要求[4]；協(xié)會聘用采伐經(jīng)理制定森林經(jīng)營方案，政府免費提供咨詢；國家對私有林經(jīng)營給予政策扶持，也給予引導和監(jiān)督管理。

1.2.3 公共財政支持效果好 德國林業(yè)發(fā)展得益于有一套嚴格的法規(guī)約束[11～12]，對林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營給予完善的公共財政支持，既有聯(lián)邦和州政府也有歐盟提供的補貼；科目有退耕還林、造林和種苗培育、林業(yè)專業(yè)合作組織、森林經(jīng)營和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助等[9]，補貼標準分別為400 ～ 500歐元/hm2、1000歐元/hm2、300萬歐元/hm2、300～ 500歐元/hm2和林道建設(shè)成本的60%（平原）～ 80%（山區(qū)）[4]，有力地促進了森林可持續(xù)經(jīng)營。

1.2.4 國有林改革成效顯著 德國以前的國有林實行主管部門直接管理，收支兩條線，政府全包攬，2005年開始以州為單位進行林業(yè)改革，2009年評估表明，企業(yè)經(jīng)營良好，收入明顯提高，國有林改革取得了成功。國有林改革以公法形式成立公司，企業(yè)負責經(jīng)營31%的州有林，政府不再搞經(jīng)營；所有權(quán)不變，經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，州林業(yè)主管部門實施監(jiān)管；改革原則是人員不失業(yè)、收入不減少。改革后，既重視經(jīng)濟成本核算又注重生態(tài)保護，生態(tài)和經(jīng)濟效益都很好。改革前生產(chǎn)木材平均虧損18歐元/m3，改革后凈盈利32歐元/m3[4]。德國林業(yè)改革實現(xiàn)了森林科學經(jīng)營，森林資源保護與利用得到有效協(xié)調(diào)，林業(yè)地位更加重要。

1.3 澳大利亞多功能林業(yè)發(fā)展

澳大利亞林業(yè)從毀林到分類經(jīng)營再向多功能經(jīng)營轉(zhuǎn)變的發(fā)展過程中，形成了多功能林業(yè)經(jīng)營思想，區(qū)分不同區(qū)域森林主導功能和一般功能，要求人工林集約經(jīng)營兼顧經(jīng)濟和生態(tài)利益、天然林在保護的同時開發(fā)非木質(zhì)林產(chǎn)品價值和社會文化價值[5,13]以滿足社會對林業(yè)的多樣化新需求。

1.3.1 分類經(jīng)營促進林業(yè)發(fā)展 1788年歐洲殖民以來，澳大利亞森林約一半被消耗殆盡，造成了嚴重的資源與生態(tài)危機。為了保護生態(tài)、增加木材供給，1970年代澳大利亞實行以保護天然林發(fā)揮生態(tài)效益為主、以發(fā)展人工林提供木材為主的林業(yè)分類經(jīng)營制度，根據(jù)是否允許木材生產(chǎn)，把森林分為森林保護區(qū)、多用途林和用材林。這在短時間內(nèi)快速增加了人工林，降低了天然林破壞速度，對澳大利亞林業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻。

1.3.2 多功能經(jīng)營解決新問題 隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，林業(yè)又面臨新的挑戰(zhàn)：林產(chǎn)品供需矛盾突出，貿(mào)易赤字巨大，1998年木材產(chǎn)品貿(mào)易逆差達20億澳元[5]；農(nóng)村及地方經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)需要進一步發(fā)展林產(chǎn)業(yè)，社會發(fā)展對生態(tài)需求的提高，需要保護森林生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)經(jīng)營和快速擴大森林面積，因為以往存在的生態(tài)問題未得到治理，人工林集約經(jīng)營的生態(tài)問題又顯現(xiàn)出來。為了解決這些突出問題，要求推動分類經(jīng)營向多功能經(jīng)營轉(zhuǎn)變。澳大利亞先后出臺“2020年人工林發(fā)展戰(zhàn)略”（1998）、“可持續(xù)森林戰(zhàn)略”（2004）、“國家土著林業(yè)戰(zhàn)略”（2005）等政策，著重強調(diào)以生態(tài)為基礎(chǔ)的林業(yè)三大效益一體化經(jīng)營思想[5]，是一種以生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)經(jīng)營為指導發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟的多功能林業(yè)。既強化人工林的生態(tài)和社會服務(wù)，制定中長期人工林發(fā)展計劃，農(nóng)場林業(yè)兼顧生態(tài)與經(jīng)濟功能并解決木材供給和農(nóng)業(yè)土地生態(tài)問題；又強化天然林非木質(zhì)林產(chǎn)品的商業(yè)開發(fā)，對不具有開發(fā)木材利用價值的天然林進行以環(huán)境保護和娛樂游憩為主的生態(tài)旅游開發(fā)和長期科學研究利用，對多用途天然林簽訂“地區(qū)森林協(xié)定”強調(diào)森林保護并開發(fā)森林全部價值以協(xié)調(diào)林業(yè)生產(chǎn)和自然保護之間的關(guān)系。

1.3.3 政策扶持林業(yè)成效顯著 澳大利亞通過政府投資向林產(chǎn)工業(yè)大幅度傾斜、政府資助森林生態(tài)服務(wù)市場的開發(fā)、減免稅刺激私人投資營造林來大力發(fā)展林產(chǎn)業(yè)，以保證生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展活力，加強和優(yōu)化造林、經(jīng)營與撫育、采伐與更新等森林經(jīng)營措施來保證森林三大效益的最大化[5]，多功能林業(yè)發(fā)展成效顯著，取得了人工林資源快速增長，森林生態(tài)服務(wù)功能明顯增強，人工林與林產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，出口額快速增長，以及生態(tài)旅游行業(yè)就業(yè)量大幅度增長等重大成就。

1.4 阿根廷人工林多功能經(jīng)營

阿根廷國土面積279萬km2，為拉丁美洲僅次于巴西的第二大國，林業(yè)資源豐富，森林面積占1/3，擁有3320萬hm2的天然林和110萬hm2的人工林[14]。1980年國內(nèi)50%的用材來自天然林；通過實施林業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，人工林商品材供應(yīng)率不斷增長，目前90%的林業(yè)加工原料來自人工林。

阿根廷公司人工林多功能經(jīng)營、集約化營林和林產(chǎn)工業(yè)一體化發(fā)展的成功經(jīng)驗最具代表性[14]：①加強營造林集約化管理。營林過程中特別注意遺傳材料選擇，保證所選種子、苗木能夠生產(chǎn)出優(yōu)質(zhì)原木；并把集約化管理貫穿育苗、幼苗移栽、造林、間伐、管護等各個環(huán)節(jié)。②注重科技支撐作用。公司與國家農(nóng)業(yè)與動物管理技術(shù)研究所合作，在遺傳改良、培育實踐、產(chǎn)品生產(chǎn)、材性改造等方面開展研究，發(fā)揮了科技支撐作用。③生產(chǎn)高質(zhì)量的林產(chǎn)品。利用現(xiàn)代高新木材加工技術(shù)生產(chǎn)高附加值產(chǎn)品，盡量使副產(chǎn)品能被循環(huán)利用，產(chǎn)品通過了ISO：9001：2000認證和DIN附加標準，主銷巴西、美國、加拿大、德國等地。④強化環(huán)境保護。公司營造林和產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)均嚴格遵守FSC認證標準和指標，將環(huán)境保護貫穿始終。

2 國外多功能森林經(jīng)營的重要啟示

從歐洲到北美，從澳洲到日本，森林都在由單一功能經(jīng)營向森林三大效益全面利用過渡。森林作為再生的、綠色的資源庫和能源庫，必將在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、保障生態(tài)安全、緩解氣候變化、改善林區(qū)民生和減少族群沖突促進地區(qū)穩(wěn)定方面做出積極貢獻。美、德和澳大利亞的多功能林業(yè)發(fā)展是發(fā)達國家森林經(jīng)營思想轉(zhuǎn)變和升華的一個縮影?？偨Y(jié)和分析他們的成功經(jīng)驗，可以得出一些重要啟示。

2.1 多功能林業(yè)是全社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求

發(fā)達國家的林業(yè)產(chǎn)值比重極小，一般占不到國民生產(chǎn)總值的1% ～ 2%[5]，但仍強調(diào)林業(yè)的物質(zhì)生產(chǎn)功能，主要基于人類社會可持續(xù)發(fā)展對原料與資源、能源、環(huán)境、生態(tài)的特殊要求和天然、可再生的木材產(chǎn)品是最值得使用的原材料：①木材在建筑、家具、紙和包裝材料方面具有環(huán)境友好優(yōu)勢；②木材可再生，加工過程中比金屬、塑料等節(jié)能而更具市場競爭力，也是應(yīng)對氣候變化的最佳選擇；③樹木生長過程中提供木材的同時也提供了各種生態(tài)服務(wù)。比較材料的可獲得性和環(huán)境友好性，木材是最能滿足社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展需要的原料；同時，林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展也為農(nóng)村、地方經(jīng)濟發(fā)展與就業(yè)提供了巨大空間，這更是社會穩(wěn)定的內(nèi)在需要。因此，多功能林業(yè)強調(diào)林業(yè)三大效益一體化經(jīng)營[8]，是社會發(fā)展對林業(yè)提出的新要求，也是世界林業(yè)發(fā)展的新方向，是人類社會可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在需求。

2.2 生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展是多功能林業(yè)經(jīng)營的核心動力

發(fā)達國家多功能林業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗告訴我們，要解決森林生態(tài)系統(tǒng)經(jīng)營問題，還得靠發(fā)展林產(chǎn)業(yè)[4～5]。這種森林生態(tài)保護式的商業(yè)利用屬于生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展模式，可以較好地解決興林與富民、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)、保護與利用的協(xié)調(diào)及兼顧問題。這也是林業(yè)經(jīng)營思想的轉(zhuǎn)變和升華，只要森林能做到生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)經(jīng)營，擴大林產(chǎn)品使用范圍和數(shù)量反而是森林保護的更好選擇，要摒棄以鋼（塑料）代木的限制木質(zhì)產(chǎn)品使用的傳統(tǒng)森林保護思維；更要改變把森林經(jīng)濟效益等于木材生產(chǎn)的思維，生態(tài)公益林同樣有多種商業(yè)利用價值，不是所有生態(tài)公益林非要公共財政長期補助；生態(tài)建設(shè)需要同步考慮商業(yè)利用模式，澳大利亞的農(nóng)場林業(yè)是我國生態(tài)建設(shè)的很好典范。

2.3 公共財政扶持政策是多功能林業(yè)的制度保障

林業(yè)與農(nóng)業(yè)都是農(nóng)民的重要載體，需要國家在二次分配中予以重點保護；同時，也是提供公共物品的行業(yè)，需要國家公共財政的支持和扶持。發(fā)達國家的森林生態(tài)可持續(xù)經(jīng)營，以森林經(jīng)營技術(shù)為基礎(chǔ)，分門別類并有針對性地給予政策扶持和措施支持以消化因保護森林而額外增加的生態(tài)成本。并且，多功能林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展需要政府扶持政策使生態(tài)價值慢慢納入正常經(jīng)濟活動中，而不是變成長期的公共財政負擔。

但是，長期以來我國林業(yè)缺乏完善有效的支持、扶持和保護體系。盡管近年來國家對林業(yè)的投入大幅度提高，但由于基礎(chǔ)較差加上投資結(jié)構(gòu)性缺乏，森林經(jīng)營，特別是對成林撫育、服務(wù)林業(yè)經(jīng)營的林道、生產(chǎn)灌溉用水電等基礎(chǔ)建設(shè)，對林農(nóng)有效引導的合作經(jīng)濟組織建設(shè)等多年來一直沒有給予足夠重視，缺乏經(jīng)費支持和政策扶持。因此，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國應(yīng)盡快建立和完善林業(yè)公共財政支持保護體系，從森林經(jīng)營、保護到利用全過程給予穩(wěn)定的資金支持和稅收扶持；同時，對于森林調(diào)查、經(jīng)營方案設(shè)計以及開展森林可持續(xù)經(jīng)營活動等也適當給予支持，從而形成有效的制度保障體系，促進我國多功能林業(yè)快速健康發(fā)展。

2.4 森林經(jīng)營技術(shù)標準是多功能林業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)

發(fā)達國家在各級政府的林業(yè)政策下制定了各類森林的資源管理與經(jīng)營技術(shù)規(guī)程，為各地選擇最優(yōu)森林經(jīng)營模式和保護森林資源及發(fā)揮林業(yè)的多種功能奠定了基礎(chǔ)。我國幅員遼闊、地區(qū)差異很大，需要分區(qū)分類施策，提高林業(yè)政策和技術(shù)措施在區(qū)域和類別上的針對性、在技術(shù)和經(jīng)濟上的可操作性、跨部門間與行業(yè)內(nèi)以及政策與措施間的協(xié)調(diào)性；更需要宏觀政策指導下的適宜于不同地區(qū)的森林資源管理制度及森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程。因此，我國應(yīng)該按照生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)經(jīng)營要求，在可測量的現(xiàn)有科學技術(shù)認識基礎(chǔ)上制定全國森林資源管理與經(jīng)營指南，在森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程中執(zhí)行基于減少對環(huán)境影響的采伐理念的區(qū)域級或國家級的森林采伐作業(yè)規(guī)程，省級（地市級）根據(jù)區(qū)域特征制定適合當?shù)亓智榈馁Y源管理辦法和森林經(jīng)營技術(shù)規(guī)程，加強指導多功能森林經(jīng)營的針對性、可操作性和協(xié)調(diào)性。

3 中國多功能林業(yè)發(fā)展對策與建議

多功能林業(yè)在我國的實踐時間較短，現(xiàn)行林業(yè)政策和法制尚不完善，沒有多功能林種分類，缺乏系統(tǒng)性理論、可操作的方法和技術(shù)指標體系[2]。目前我國森林覆蓋率20.36%，林業(yè)生態(tài)建設(shè)的任務(wù)還十分艱巨。美國林業(yè)經(jīng)濟走過彎路[7]，德國林業(yè)改革成效顯著[4]，澳大利亞林業(yè)進程與我國基本相似[5]，不失為我國的良好借鑒。發(fā)達國家經(jīng)驗表明，公共財政無法長期支持非商業(yè)利用模式的大面積森林保護；處于發(fā)展中的我國亟需從目前追求森林單一功能的分類經(jīng)營向兼顧三大效益的多功能森林經(jīng)營轉(zhuǎn)變，充分挖掘林業(yè)應(yīng)有的生態(tài)、經(jīng)濟和社會貢獻潛能，促進多功能林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.1 明晰產(chǎn)權(quán)，大力推進集體林權(quán)制度改革

發(fā)達國家私有林的經(jīng)營狀況非常好，根本措施就是確定權(quán)屬并保護私有物權(quán)長期穩(wěn)定不變。這對于我國正在推進的集體林權(quán)制度改革具有重要借鑒意義。我國人多地少，農(nóng)業(yè)人口多，在工業(yè)化和城市化進程中，土地既是農(nóng)民的生存資源，也是發(fā)展資源。讓農(nóng)民享有平等的家庭承包經(jīng)營權(quán)，依法保護這一農(nóng)民賴以生活的物權(quán)，是我國的長期政策。集體林權(quán)制度改革是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，也是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放，不僅有利于促進林業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，更有利于改善生態(tài)環(huán)境。同時，這在國家經(jīng)濟建設(shè)特別是在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民致富中，以及應(yīng)對氣候變化中將產(chǎn)生無可比擬的重大作用。因此，要加快集體林權(quán)制度改革，逐步形成現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮市場配置林木資源的基礎(chǔ)性作用，從根本上增強林業(yè)發(fā)展活力，從整體上增強林業(yè)發(fā)展動力。

3.2 政企分開加快國有林的經(jīng)營體制改革

德國國有林經(jīng)營體制改革采用“政企分離”模式，林業(yè)行政管理機構(gòu)不直接經(jīng)營國有林，具有獨立法人地位的林業(yè)企業(yè)自主獨立地經(jīng)營國有林，并接受職能機構(gòu)監(jiān)督，既提高了行政效率和資金使用效率，又保證了林業(yè)職工利益、調(diào)動了職工積極性。我國傳統(tǒng)國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)權(quán)體制下，國有林所有權(quán)、財產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)雖在法律上具有明確的形式和概念，但具體操作形式及相互關(guān)系模糊；企業(yè)既是所有者，又是經(jīng)營者，還是行政管理者，缺乏真正的產(chǎn)權(quán)主體。政企不分是造成國有林產(chǎn)權(quán)界限不清晰、經(jīng)營管理不善的主要原因。借鑒德國經(jīng)驗，加快國有林經(jīng)營體制改革，政企分開，成立獨立公司經(jīng)營國有林，政府不再搞經(jīng)營；所有權(quán)不變，經(jīng)營權(quán)交給企業(yè)，林業(yè)主管部門實施監(jiān)管；解決林地占全國林地面積40%、森林蓄積占60%的國有林經(jīng)營和發(fā)展問題，實現(xiàn)森林可持續(xù)科學經(jīng)營，促進資源保護與利用，達到經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益統(tǒng)一。

3.3 依靠科技促進多功能林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營

多功能林業(yè)發(fā)展需要綜合考慮自然資源、生態(tài)環(huán)境和技術(shù)水平，統(tǒng)籌兼顧、因地制宜，依靠科技進步、政策引導、科學管理、投入拉動等配套措施，顯著提高和持續(xù)優(yōu)化林業(yè)對國家、區(qū)域和社會可持續(xù)發(fā)展的整體效益。通過科學研究，盡快形成符合國情和林情的多功能林業(yè)理論、發(fā)展政策和技術(shù)標準體系，不斷鞏固、強化和完善林業(yè)的生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能及綜合效益；鼓勵和依托多學科融合發(fā)展，依靠科技進步和管理創(chuàng)新，不斷加強科技進步和政策支持保障，提高各層次的多功能林業(yè)發(fā)展科學決策能力；加強多功能林業(yè)的基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，大膽創(chuàng)新林業(yè)發(fā)展規(guī)劃和功能利用技術(shù)，并注重傳統(tǒng)經(jīng)驗的收集提煉和集成創(chuàng)新，盡快形成實用模式加以推廣應(yīng)用，不斷促進多功能林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營。

3.4 創(chuàng)建專業(yè)合作社推動林業(yè)可持續(xù)發(fā)展

森林可持續(xù)經(jīng)營是一項長期活動，經(jīng)營者短期活動的收益是有限的。建立新的規(guī)模經(jīng)營體制、提高效益和調(diào)動農(nóng)民按照可持續(xù)方式經(jīng)營森林的積極性，是森林多功能經(jīng)營實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。集體林權(quán)制度改革后，對于由農(nóng)戶分散的、小規(guī)模經(jīng)營的林地，需要推進新型規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)民參加林業(yè)合作社可以取得很大的好處和經(jīng)濟利益，既在生產(chǎn)交易活動中減少中間損失，在融資方面免除債息過高的風險，又在產(chǎn)品加工方面共享增值好處，在大型機械和設(shè)施使用方面互通有無，還能相互協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部分工，享受完善的社會化服務(wù)，如良種供應(yīng)、病蟲害防治、衛(wèi)生防疫、機械維修、技術(shù)培訓、信息咨詢等。因此，借鑒美、德等國經(jīng)驗，集體林權(quán)制度改革后，應(yīng)當順應(yīng)客觀規(guī)律，支持和扶持農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作組織的創(chuàng)建和發(fā)展，充分發(fā)揮其組織林農(nóng)、落實政策、對接市場的作用。

3.5 強化全民森林教育，傳播生態(tài)文明理念

發(fā)達國家國民強烈的環(huán)保意識，不是短時間內(nèi)形成的，而是政府重視、長期教育的結(jié)果。德國從19世紀保護鳥類的爭論到現(xiàn)在的森林體驗，對全民的森林教育使社會的生態(tài)意識不斷加強。相比之下，我國人民對森林認識遠遠不夠，以犧牲環(huán)境來發(fā)展經(jīng)濟的現(xiàn)象層出不窮。因此，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，我國迫切需要加大森林知識培訓和普及，加強對全民特別是青少年的宣傳和教育，增強全社會的森林和環(huán)境意識。這既是生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求，也是生態(tài)文化體系建設(shè)的重要內(nèi)容和載體。應(yīng)明確把森林教育作為各級林業(yè)主管部門的工作職能，并提供必要的工作經(jīng)費；建立森林學校、森林體驗中心和加強載體建設(shè)，培養(yǎng)森林教育人才和開發(fā)相應(yīng)教材。

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