村規(guī)民約視角下的農(nóng)地制度:文本解讀

唐 浩

村規(guī)民約視角下的農(nóng)地制度:文本解讀

唐 浩

文章考察和分析了村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容、呈現(xiàn)的主要特點(diǎn)、存在的主要問(wèn)題以及對(duì)農(nóng)地制度變遷的可能啟示。研究發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約中的土地制度呈現(xiàn)強(qiáng)化村莊集體對(duì)土地的權(quán)利、土地制度與村莊其他制度交織和鑲嵌在一起、既遵守又規(guī)避?chē)?guó)家的法律法規(guī)等三個(gè)特點(diǎn)。研究認(rèn)為，我們對(duì)土地集體所有制以及這一制度形塑下的小農(nóng)體系的意義和作用的認(rèn)識(shí)還比較有限，現(xiàn)在如果盲目取消和拋棄這一制度，是否能得到好處是未知的，而壞處已經(jīng)產(chǎn)生了;在制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下，村民委員會(huì)的角色沖突已不是問(wèn)題的關(guān)鍵，而集體缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及村莊內(nèi)部土地分配不公平已成為主要矛盾;當(dāng)作為習(xí)慣法的村規(guī)民約與國(guó)家法相沖突時(shí)，不能公式化地強(qiáng)調(diào)以國(guó)家法同化習(xí)慣法，而應(yīng)當(dāng)尋求兩者之間的相互妥協(xié)和合作。

村規(guī)民約;土地制度;土地集體所有制;國(guó)家法

一、引言

當(dāng)前農(nóng)地制度研究主要基于兩個(gè)視角和兩個(gè)維度，兩個(gè)視角即國(guó)家宏觀視角與農(nóng)民微觀視角，兩個(gè)維度即經(jīng)濟(jì)維度與權(quán)利維度，而較少?gòu)拇迩f的視角和社會(huì)文化的維度展開(kāi)研究。其實(shí)，農(nóng)地制度作為經(jīng)濟(jì)制度已經(jīng)深深地嵌入社會(huì)之中，其改革變遷必受社會(huì)制度和文化傳統(tǒng)的影響，而且由于我國(guó)農(nóng)村土地是集體所有制，因此這種嵌入性更深、作用更大、影響更深遠(yuǎn)。本文將從村規(guī)民約的視角，考察農(nóng)地制度在村莊的實(shí)然狀態(tài)，概括其呈現(xiàn)的主要特點(diǎn)，揭示其對(duì)農(nóng)村土地制度變遷的可能啟示。本文通過(guò)“中國(guó)選舉與治理”、“村民自治”、“百度文庫(kù)”等網(wǎng)站，收集了95個(gè)村的村規(guī)民約①這里的村規(guī)民約也包括村民自治章程，因?yàn)榇迕褡灾握鲁汤锞桶舜逡?guī)民約的內(nèi)容。，這些村涵蓋了18個(gè)省份，東、中、西部都有分布，其中浙江省最多，有15個(gè)村，最少的是河北和遼寧各為1個(gè)村。村規(guī)民約制定時(shí)間的分布為2006年及之后的有60份，占比63．2%;2000—2005年的有29份，占比30．5%;1999年及之前的有6份，占比6．3%?；诖逡?guī)民約的文本材料來(lái)解讀農(nóng)地制度可能面臨兩個(gè)局限，一是村規(guī)民約可能是按照縣鄉(xiāng)政府的要求和規(guī)定制定的，不是或不全是村莊農(nóng)民的真實(shí)意志表達(dá);二是制定的村規(guī)民約文本可能沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。但這種局限性依然不能否定對(duì)其進(jìn)行文本研究的意義和必要性。一是盡管村規(guī)民約帶有基層政府干預(yù)的痕跡，但不能否認(rèn)至少部分體現(xiàn)了村莊及農(nóng)民的意志。通過(guò)對(duì)文本的研讀，可以看出大部分村規(guī)民約依然是鄉(xiāng)村兩級(jí)組織和農(nóng)民廣泛認(rèn)同的產(chǎn)物;二是文本話(huà)語(yǔ)本身蘊(yùn)含著?？乱饬x上的權(quán)力和秩序，不僅體現(xiàn)村莊集體與農(nóng)民個(gè)人之間的權(quán)利劃分與利益分割，更體現(xiàn)了地方文化傳統(tǒng)。

二、村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容

村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容包括耕地使用、建設(shè)用地使用、土地征用和補(bǔ)償收益分配以及集體成員資格等4個(gè)方面。

(一)關(guān)于耕地使用的村規(guī)民約

1．耕地承包期及其調(diào)整的村規(guī)民約

絕大部分村的村規(guī)民約沒(méi)有規(guī)定農(nóng)民的耕地承包期。在95個(gè)村的村規(guī)民約中，只有3個(gè)村明確規(guī)定了耕地承包期30年不變，即上海市松江區(qū)春申村2003年的村規(guī)民約、浙江省寧波市明倫村2002年的村規(guī)民約、重慶市銅梁縣華光村2011年的村規(guī)民約。另外有3個(gè)村雖然規(guī)定了在承包期內(nèi)土地一般不變動(dòng)，但都沒(méi)有否定調(diào)整土地的可能。如浙江省寧波市小門(mén)村2006年村規(guī)民約規(guī)定，因特殊情況必須變動(dòng)的，承包戶(hù)必須服從。有些村更是明確提出承包期內(nèi)村組集體需對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整。如浙江省麗水市蘇埠村2008年村規(guī)民約規(guī)定，在承包期30年不變的基礎(chǔ)上結(jié)合本村實(shí)際以組為單位對(duì)土地實(shí)行每5年一次小調(diào)整;上海市嘉定區(qū)太平村2006年的村規(guī)民約規(guī)定，村民委員會(huì)有權(quán)對(duì)村民的承包地、口糧地、自留地統(tǒng)一調(diào)整。

2．耕地經(jīng)營(yíng)方式的村規(guī)民約

絕大部分村的耕地都由農(nóng)戶(hù)分戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)，但也存在集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的情況。在95個(gè)村莊中有三個(gè)村的土地歸集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)調(diào)配，如浙江省臺(tái)州市下宅於村(2001年村規(guī)民約)，山西省晉城市皇城村(2008年村規(guī)民約)，河南省鄭州市聶寨村(2006年村規(guī)民約)。

3．承包耕地應(yīng)盡義務(wù)的村規(guī)民約

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除以前主要是承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。如山東省章丘縣埠西村1991年的村規(guī)民約規(guī)定，農(nóng)民的土地承包費(fèi)于每年5月31日之前一次交清，逾期不交者，每拖延一天加罰應(yīng)交款5%的滯納金。經(jīng)教育拒不執(zhí)行的，村委會(huì)提請(qǐng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)收回承包地;農(nóng)民需精心經(jīng)營(yíng)耕地，棄耕拋荒者村集體可以收回承包地。如四川省成都市前鋒村2006年的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)不精心管理，造成土地荒蕪或棄耕摞荒的農(nóng)戶(hù)，集體先給予警告并要求限期復(fù)耕，拒不復(fù)耕的集體有權(quán)收回土地并給予每畝征收400元荒蕪費(fèi)的處罰;農(nóng)民對(duì)于種植計(jì)劃一般有自主權(quán)，但也有村集體進(jìn)行干預(yù)的情況。如云南省玉溪市新光村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，農(nóng)戶(hù)必須服從村社種植規(guī)劃，對(duì)違者將給予批評(píng)教育并責(zé)令按規(guī)劃種植，若不服從除罰款50元至100元外，村社將不再提供有關(guān)服務(wù)直至收回其承包地。

4．耕地流轉(zhuǎn)的村規(guī)民約

農(nóng)民承包的耕地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但絕大部分村規(guī)民約都規(guī)定農(nóng)民流轉(zhuǎn)耕地須經(jīng)村組集體同意①在實(shí)踐中，大部分農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)土地，沒(méi)有經(jīng)過(guò)村組集體同意，這當(dāng)然是表達(dá)和實(shí)踐的區(qū)別。。如重慶市開(kāi)縣復(fù)揚(yáng)村2004年的村規(guī)民約規(guī)定，非經(jīng)村民委員會(huì)同意并依法履行相關(guān)手續(xù)，承包方不得轉(zhuǎn)包其所承包的土地;也有個(gè)別村集體不準(zhǔn)許農(nóng)民私自轉(zhuǎn)包土地。如云南省安寧市青龍哨村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，農(nóng)戶(hù)承包的土地在不改變種植用途的前提下可以自由選擇種植項(xiàng)目，但不得私自出租或轉(zhuǎn)讓他人，不愿耕種的應(yīng)退還給村集體;耕地流轉(zhuǎn)收益一般歸農(nóng)戶(hù)所有，但也有將耕地流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)民中進(jìn)行平均分配的情況。如四川省成都市某村的村規(guī)民約規(guī)定，耕地流轉(zhuǎn)后，所有收益按照集體經(jīng)濟(jì)組織現(xiàn)有人口進(jìn)行平均分配②這主要限于村組集體組織的較大面積的耕地流轉(zhuǎn)。。

(二)關(guān)于建設(shè)用地使用的村規(guī)民約

集體建設(shè)用地主要是指宅基地。一般來(lái)說(shuō)，村規(guī)民約規(guī)定農(nóng)戶(hù)的宅基地需服從統(tǒng)一安排和規(guī)劃，建房需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，否則將予以處罰。如安徽省六安市松崗村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，村民建房用地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃并要求盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地，村民建房必須持有《土地使用證》、《建設(shè)工程報(bào)建申請(qǐng)表》以及經(jīng)村委會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)建委現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)證開(kāi)線后才能動(dòng)工興建，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用土地建房的村委會(huì)有權(quán)阻止和責(zé)令退還非法占用的土地，情節(jié)嚴(yán)重的交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所或司法機(jī)關(guān)處理;一般一戶(hù)農(nóng)戶(hù)只能占用一處宅基地。村民出賣(mài)、出租住房后不準(zhǔn)再申請(qǐng)宅基地。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。對(duì)于一戶(hù)多宅又不愿意退出的農(nóng)戶(hù)可能面臨經(jīng)濟(jì)或其他處罰。如湖北省浠水縣倒旗河村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)于新建房屋后不愿退出原有宅基地的村民，村委會(huì)將根據(jù)新建房占地面積予以其每平方米不低于3元的經(jīng)濟(jì)處罰;農(nóng)民一般可以免費(fèi)申請(qǐng)宅基地，但也有實(shí)行有償使用的村莊。如廣東省肇慶市沙街村2007年的村規(guī)民約規(guī)定，集體土地自1992年起實(shí)行有償使用，建房用地的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由村民小組研究決定;許多村的村規(guī)民約對(duì)農(nóng)民申請(qǐng)宅基地還有其他條件限制。如湖北省浠水縣倒旗河村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)于不符合分家條件、違反計(jì)劃生育政策、整戶(hù)外遷、拖欠村民義務(wù)款、原有宅基地面積達(dá)到或超過(guò)規(guī)定指標(biāo)的村民，村委會(huì)將不再批準(zhǔn)他們的宅基地申請(qǐng)。

(三)關(guān)于土地征用與補(bǔ)償收益分配的村規(guī)民約

村規(guī)民約對(duì)集體土地征用和補(bǔ)償收益分配都做出了詳細(xì)的規(guī)定，但無(wú)不體現(xiàn)村集體的主體地位和主導(dǎo)作用。如廣東省赤坎區(qū)南橋村2004年的村規(guī)民約規(guī)定，國(guó)家征用土地由村委會(huì)統(tǒng)一辦理征地手續(xù)，任何組織和個(gè)人不得干預(yù)。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和集體所有的青苗、附著物補(bǔ)償費(fèi)由村委會(huì)和村民小組兩級(jí)統(tǒng)籌管理;浙江省慈溪市雙馬村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，村委會(huì)協(xié)助上級(jí)政府做好本村區(qū)域內(nèi)非農(nóng)建設(shè)用地的征用工作，涉及征用土地的農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)服從。征用土地的補(bǔ)償、安置等費(fèi)用按上級(jí)政策標(biāo)準(zhǔn)由村民委員會(huì)統(tǒng)一發(fā)放;浙江省麗水市蘇埠村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，土地征用返還款的分配原則是村級(jí)和組級(jí)各持50%，返還到村民小組的款項(xiàng)除去適當(dāng)?shù)拈_(kāi)銷(xiāo)外必須按戶(hù)口平分到農(nóng)戶(hù)。對(duì)于農(nóng)戶(hù)抵制征用土地的行為，村集體還規(guī)定了處罰措施。如云南省安寧市青龍哨村2010年的村規(guī)民約規(guī)定，抵制國(guó)家、集體征地或索要高于法定補(bǔ)償費(fèi)用的村民，村民小組將扣除其當(dāng)年的集體收益分配直至退出承包地。

(四)關(guān)于集體成員資格的村規(guī)民約

誰(shuí)有資格和權(quán)利獲得土地和土地收益，即集體成員資格的確定問(wèn)題，關(guān)乎農(nóng)民的切身利益和集體內(nèi)部秩序的維護(hù)，因此在村規(guī)民約中都規(guī)定得非常詳細(xì)。確定集體成員資格在兩類(lèi)區(qū)域矛盾較為突出，一是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)達(dá)區(qū)域，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高，主要涉及土地收益的分配問(wèn)題;二是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，土地是農(nóng)民主要甚至是唯一的生產(chǎn)生活資料，主要涉及土地分配問(wèn)題。集體成員資格確定問(wèn)題雖然各村的村規(guī)民約有差異，但都以保護(hù)本村的利益為原則，只是程度不同而已。有的非常嚴(yán)格，如浙江省杭州市向紅村2006年的村規(guī)民約規(guī)定，女性離村出嫁或男性離村做上門(mén)女婿，從結(jié)婚登記日開(kāi)始一律取消在村享受待遇，戶(hù)口未遷出的屬于掛靠性質(zhì)。本村村民離婚后，再婚對(duì)象及其隨遷子女不得享受本村村民待遇;但更多是在保護(hù)村莊利益與考慮鄉(xiāng)村人情之間取得平衡。如山西省臨汾市北馬駒村2009年的村規(guī)民約和廣東省肇慶市沙街村2007年的村規(guī)民約都規(guī)定，純女戶(hù)允許其中一個(gè)女兒及其丈夫(非農(nóng)業(yè)戶(hù)口除外)在本村落戶(hù)并享受村里的各種福利待遇。廣東省東莞市樟羅村2002年的村規(guī)民約規(guī)定，本村人離異后再婚其再婚對(duì)象可以享受本村福利待遇，如雙方子女總數(shù)超過(guò)兩個(gè)其隨遷子女不能享受福利待遇;有的村在確定集體土地分配的成員資格時(shí)還有年齡限制，如四川省成都市土門(mén)村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，年滿(mǎn)14周歲的村民方能享受村、組集體收益和集體土地的分配;有的村還規(guī)定了土地分配的時(shí)間點(diǎn)，如浙江省湖州市楊家莊村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，2008年9月30日前5年內(nèi)增加的人口不分配承包地。

三、村規(guī)民約中土地制度的主要特點(diǎn)

從村規(guī)民約的文本材料來(lái)看，有關(guān)土地制度的規(guī)定呈現(xiàn)如下三個(gè)主要特點(diǎn):

(一)強(qiáng)化村莊集體對(duì)土地的權(quán)利

在95個(gè)村的村規(guī)民約中，幾乎每個(gè)村的村規(guī)民約都規(guī)定本村土地，包括耕地和其他各種類(lèi)型的建設(shè)用地等，都?xì)w村民集體所有，由村民委員會(huì)或集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理，特別強(qiáng)調(diào)土地承包者和依法使用者只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。從村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容來(lái)看，村莊集體對(duì)土地的權(quán)利是彌散性的，它滲透到村莊內(nèi)土地的各個(gè)利用環(huán)節(jié)。從對(duì)土地法定承包期有意無(wú)意的忽略、耕地使用稅費(fèi)的上繳、耕地用途的監(jiān)管甚至種植計(jì)劃的干預(yù)，到土地流轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)，再到土地征用的統(tǒng)一管理和利益的統(tǒng)一分配，最后到集體成員資格的確認(rèn)，無(wú)不在強(qiáng)化村莊集體對(duì)土地的權(quán)利，而弱化農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的權(quán)利。

(二)土地制度與村莊其他制度交織和鑲嵌在一起

農(nóng)村土地制度并不是孤立的，而是與村莊其他制度緊緊交織和鑲嵌在一起。首先是集體成員資格的確認(rèn)制度，即誰(shuí)有權(quán)利參與分配土地及其收益。這雖然受到村莊集體土地資源總量的限制，但更多地受到村莊文化傳統(tǒng)、所涉群體的博弈能力以及政府和法律的干預(yù)程度的影響。比如外嫁女問(wèn)題，許多村莊的村規(guī)民約都規(guī)定外嫁女不能享受村莊的土地及其收益分配。但近幾年來(lái)的村規(guī)民約似乎有所松動(dòng)，這與外嫁女博弈能力的提升及政府的干預(yù)分不開(kāi)。其次是計(jì)劃生育制度。計(jì)劃生育一度在農(nóng)村執(zhí)行得非常嚴(yán)格，超生人口及其家庭，無(wú)法獲得宅基地、責(zé)任田和集體土地經(jīng)濟(jì)收益，還要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等。而獨(dú)生子女家庭卻可以獲得獎(jiǎng)勵(lì)，如浙江省瑞安市陳岙村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，獨(dú)生子女家庭申請(qǐng)宅基地按雙份安排，優(yōu)先承包村里的果園、山林和魚(yú)塘等。再次是村莊秩序的維護(hù)。比如河南省鄭州市聶寨村2006年的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)不贍養(yǎng)老人的，經(jīng)批評(píng)教育仍不悔改的，將按照多數(shù)村民意見(jiàn)，直接從子女的生活保障金(主要是集體土地收益)中扣除費(fèi)用轉(zhuǎn)交給老人并全村通報(bào)批評(píng)。浙江省湖州市洋南村2009年的村規(guī)民約則不允許父母與子女分居立戶(hù)。四川省成都市土門(mén)村2008年的村規(guī)民約規(guī)定，子女必須在結(jié)婚5年后方可提出申請(qǐng)與父母分戶(hù)。另外，比如云南省賓川縣賓居村2006年的村規(guī)民約規(guī)定，對(duì)未達(dá)法定年齡結(jié)婚的本村村民，視為非法同居，既不落實(shí)戶(hù)口，也不劃撥土地。

(三)既遵守又規(guī)避?chē)?guó)家的法律法規(guī)

村規(guī)民約首先要遵守國(guó)家的法律法規(guī)，這是它獲得合法性的基礎(chǔ)。因此村規(guī)民約中許多關(guān)于土地制度的內(nèi)容就直接援引國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的原文。如《土地管理法》第八條規(guī)定的土地所有制度性質(zhì):“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！钡谌邨l有關(guān)耕地管理制度和宅基地管理制度的規(guī)定:“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地;農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)制度:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。”但同時(shí)，村規(guī)民約對(duì)一些國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)避也是很明顯的，比如不具體寫(xiě)明承包期、承包期內(nèi)調(diào)整土地、對(duì)農(nóng)民種植計(jì)劃的干預(yù)、對(duì)土地流轉(zhuǎn)的批準(zhǔn)、宅基地的分配與計(jì)劃生育掛鉤、外嫁女的土地分配及土地收益分配問(wèn)題、對(duì)宅基地收費(fèi)和征收土地拋荒費(fèi)等等。

四、問(wèn)題與啟示

村規(guī)民約中土地制度呈現(xiàn)的3個(gè)主要特點(diǎn)分別揭示了農(nóng)村土地制度變革中需要面對(duì)和解決的具有重要理論與實(shí)踐意義的問(wèn)題。一是在農(nóng)地制度中到底如何處理集體與農(nóng)民的關(guān)系、村莊集體在農(nóng)地制度中應(yīng)該處于什么位置，發(fā)揮什么作用、集體所有制應(yīng)該如何變遷，原因是什么?二是在村莊集體內(nèi)部，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利與其他權(quán)利是否應(yīng)該分開(kāi)，是否能夠分開(kāi)?作為土地集體所有權(quán)代理人的村民委員會(huì)，其角色沖突的表現(xiàn)是什么?如何評(píng)價(jià)，如何解決?三是村規(guī)民約與國(guó)家法的關(guān)系是什么?如何解釋它們之間存在的內(nèi)在沖突?村規(guī)民約何去何從?

(一)土地集體所有制的變遷與爭(zhēng)論

村規(guī)民約中土地制度的第一個(gè)特點(diǎn)是強(qiáng)化村莊集體對(duì)土地的權(quán)利，即土地集體所有權(quán)處于主導(dǎo)地位，而農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處于附屬地位。但國(guó)家的法律規(guī)定和近幾年來(lái)農(nóng)地制度的變遷實(shí)際卻與之相反，即農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)趨于穩(wěn)定和完整，而集體所有權(quán)趨于弱化和虛化?！段餀?quán)法》明確規(guī)定，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，改變了過(guò)去是債權(quán)的權(quán)利屬性。農(nóng)民的土地承包期由15年不變、到30年不變、再到長(zhǎng)久不變;承包期內(nèi)作為發(fā)包人的村集體不得調(diào)整土地，不得收回土地。自2004年起，國(guó)家逐步取消了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，實(shí)施了各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了一種基本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)義務(wù)的權(quán)利。那么這種土地制度應(yīng)該怎樣評(píng)價(jià)，將來(lái)應(yīng)該怎樣發(fā)展?理由是什么?許多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該取消和虛化集體所有權(quán)，即土地私有化和準(zhǔn)土地私有化。理由主要有5點(diǎn)，即促進(jìn)農(nóng)民增加投入;推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng);防止集體侵害農(nóng)民利益、遏制官員圈地;有利于城市化;由此帶來(lái)的公平問(wèn)題可由土地市場(chǎng)來(lái)解決［1-5］。但這些理由很容易遭到來(lái)自實(shí)證的挑戰(zhàn)。地權(quán)的穩(wěn)定性對(duì)農(nóng)業(yè)投資總量并沒(méi)有顯著的直接影響，而且當(dāng)前村組內(nèi)部的土地調(diào)整只涉及“增減”的小部分土地，農(nóng)民的大部分土地依然穩(wěn)定不變［6］;農(nóng)地私有化后，可能出現(xiàn)“反公地悲劇”①“反公地悲劇”是相對(duì)于“公地悲劇”來(lái)說(shuō)的。由于中國(guó)農(nóng)民的戶(hù)均耕地面積小(僅為半公頃)，而且細(xì)碎化嚴(yán)重。土地私有化后，高昂的交易成本可能更不利于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。秦暉利用歷史資料也證明了這點(diǎn)。具體參見(jiàn)文獻(xiàn)［24-25］。，更不利于推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng);鄉(xiāng)村集體是否侵害農(nóng)民的利益可能既取決于村莊內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)，又取決于外部的壓力體制和環(huán)境②在農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的時(shí)期，村干部為減輕工作難度，對(duì)土地進(jìn)行調(diào)整可能是最為有力的工作手段。因此這不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)為農(nóng)村土地制度問(wèn)題。具體參見(jiàn)文獻(xiàn)［5］。，不能一概而論。即使農(nóng)地私有化，恐怕也不能有效遏制官員圈地，城市的私房不也經(jīng)常面臨強(qiáng)拆嗎?農(nóng)地私有化，對(duì)于土地的城市化可能存在與耕地類(lèi)似的“反公地悲劇”，而且也不能促進(jìn)農(nóng)民的城市化。因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民預(yù)期土地升值不會(huì)輕易放棄土地，而不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民變賣(mài)土地能籌集到的資金有限，對(duì)他們到城市安家意義不大［7］;農(nóng)地流轉(zhuǎn)難以解決公平問(wèn)題，缺地少地的貧窮農(nóng)民可能根本沒(méi)有能力和優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)入土地［8］。因此一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該保持集體所有權(quán)，其最主要的理由是土地是農(nóng)民的社會(huì)保障，即土地集體所有是進(jìn)行土地均分的前提，而土地均分又是保障“人人有飯吃”的制度基礎(chǔ)［9-11］。另外有些學(xué)者認(rèn)為不僅要保持集體所有權(quán)，還應(yīng)該增強(qiáng)集體所有權(quán)，其主要理由是基于公平和生產(chǎn)方便的觀點(diǎn)。如果新增人口不能通過(guò)土地調(diào)整獲得土地，如果脫離土地、脫離農(nóng)村的強(qiáng)者繼續(xù)擁有土地，而不得不以土地為生的弱者卻缺地少地，這樣發(fā)生的公平問(wèn)題可能導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩。免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后失去經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的村莊，其集體公共產(chǎn)品的提供付之闕如，集體行動(dòng)異常困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變得更加不方便［12-15］。其實(shí)，土地集體所有制不僅是農(nóng)民的社會(huì)保障和村莊的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，它的作用和意義可能更多更廣，有些還不為人們所認(rèn)知和理解。比如它對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)文化建設(shè)的促進(jìn)作用。土地集體所有的社會(huì)保障機(jī)制相當(dāng)于為參與工業(yè)化的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供了一份“社會(huì)工資”，從而降低了工業(yè)化的成本，實(shí)現(xiàn)了哈特意義上的“無(wú)剝奪的積累”，從而促進(jìn)了整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展［16］。土地集體所有制下的土地均分與調(diào)整，以及根據(jù)人和地籌資籌勞進(jìn)行村莊公共建設(shè)，這一過(guò)程建構(gòu)了村民對(duì)集體的認(rèn)同感、村民之間的凝聚力、村民本身的安全感，使村莊集體成為了一個(gè)共同體。這可能是抵抗農(nóng)村在市場(chǎng)化沖擊下不斷原子化的最后屏障。因此，農(nóng)村土地不是一種簡(jiǎn)單的生產(chǎn)要素，可以任由市場(chǎng)進(jìn)行自由配置;我們對(duì)土地集體所有制以及這一制度形塑下的小農(nóng)體系的意義和作用認(rèn)識(shí)還比較有限，現(xiàn)在如果盲目地取消和拋棄這一制度，是否能得到好處是未知的，而壞處已經(jīng)產(chǎn)生了。

(二)村民委員會(huì)的角色沖突與發(fā)展

現(xiàn)在農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代理人主要是村民委員會(huì)，而村民委員會(huì)又是村莊公共事務(wù)的管理者。這兩種角色之間存在一定沖突，主要表現(xiàn)為村委會(huì)通過(guò)控制承包地和宅基地分配以及集體經(jīng)濟(jì)收益(主要是土地收益)的分配來(lái)達(dá)到維護(hù)村莊秩序、實(shí)行計(jì)劃生育等公共管理職能，這也就是村規(guī)民約中土地制度呈現(xiàn)的第二個(gè)特點(diǎn)，即土地制度與村莊其他制度交織和鑲嵌在一起。對(duì)于這種角色沖突，許多學(xué)者提出應(yīng)該剝離村委會(huì)作為土地集體所有權(quán)代理人的角色，讓其回歸從事公共事務(wù)管理的本位。而土地集體所有權(quán)的代理人角色應(yīng)該重新回歸集體經(jīng)濟(jì)組織［15，17］。通過(guò)重建土地集體所有權(quán)主體，以達(dá)到化解角色沖突，防止村委會(huì)侵犯農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的目的。這種化解沖突的辦法和建議可行嗎?其實(shí)，在集體經(jīng)濟(jì)組織成員和村民基本同構(gòu)的情況下，由全體村民選舉出來(lái)的村民委員會(huì)完全可以成為集體土地所有權(quán)的行使主體，具有合法性。在一個(gè)村莊這樣狹小的范圍內(nèi)，建立村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)機(jī)構(gòu)，從經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)是不劃算的，從效能上來(lái)說(shuō)可能是低下的。一個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用肯定比兩個(gè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用低。缺乏經(jīng)濟(jì)管理職能的村委會(huì)，可能很難進(jìn)行公共管理和提供公共服務(wù)，而單有經(jīng)濟(jì)管理職能的集體經(jīng)濟(jì)組織很難想象在村莊范圍內(nèi)不受村委會(huì)的影響。至于村委會(huì)由于“內(nèi)部人控制”問(wèn)題對(duì)集體財(cái)產(chǎn)特別是農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的侵犯，完全可以通過(guò)完善村民自治各項(xiàng)制度(如選舉和監(jiān)督制度)來(lái)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在問(wèn)題的關(guān)鍵其實(shí)已經(jīng)不是村民委員會(huì)的角色沖突，而是村委會(huì)缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及如何解決村莊內(nèi)土地分配不公平問(wèn)題。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除后，“一事一議”的替代制度安排由于籌資額度有限，交易成本高昂，因此很難開(kāi)展起來(lái)。這樣村委會(huì)基本失去了為村莊提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。隨著國(guó)家不斷增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免除后農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)自我保護(hù)的積極性不斷提升，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的個(gè)人化程度越來(lái)越高，甚至接近“準(zhǔn)私有制”。在這種人地關(guān)系逐步趨于固化以后，村莊內(nèi)土地分配不公平的矛盾越來(lái)越突出。根據(jù)2005年全國(guó)城鄉(xiāng)居民生活綜合研究中的農(nóng)村數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，包產(chǎn)到戶(hù)以來(lái)有70．7%的村民小組沒(méi)有進(jìn)行過(guò)土地小調(diào)整，有42．7%的樣本農(nóng)戶(hù)家里有人沒(méi)有分到土地［18］。因此，在發(fā)展村莊民主的前提下，村委會(huì)向承包農(nóng)戶(hù)收取土地租金以重建村莊集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在村莊內(nèi)部特別是村民小組內(nèi)部實(shí)施土地小調(diào)整，可能是解決當(dāng)前村莊集體面臨主要矛盾的有效方法。

(三)村規(guī)民約與國(guó)家法的沖突與融合

《村民委員會(huì)組織法》第二十七條規(guī)定，村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策相抵觸。但從村規(guī)民約中土地制度的第三個(gè)特點(diǎn)來(lái)看，村規(guī)民約確有規(guī)避甚至違背國(guó)家法律的地方。村規(guī)民約其實(shí)就是習(xí)慣法，習(xí)慣法與國(guó)家法之間的張力一直存在，人們?cè)趯?shí)踐中會(huì)交錯(cuò)利用國(guó)家制定法和習(xí)慣法，實(shí)現(xiàn)各自對(duì)相關(guān)利益的追求［19］，這也是法律多元化在現(xiàn)實(shí)中的切實(shí)體現(xiàn)。對(duì)于國(guó)家法與習(xí)慣法的沖突，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家法與習(xí)慣法的沖突主要是因?yàn)榱?xí)慣法的“落后”造成的，習(xí)慣法無(wú)論從形式內(nèi)容上、結(jié)構(gòu)功能上，還是從系統(tǒng)化程度上都與國(guó)家法相去甚遠(yuǎn)。因此，解決兩者之間的沖突應(yīng)該是用國(guó)家法取代習(xí)慣法;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不管是國(guó)家法還是習(xí)慣法都代表了一定的知識(shí)傳統(tǒng)和文化形態(tài)，消除兩者之間沖突的最好辦法是使習(xí)慣法不斷明確化、系統(tǒng)化，并使之納入國(guó)家法律體系之中［20］。但這兩種觀點(diǎn)可能過(guò)于簡(jiǎn)單，不太符合現(xiàn)實(shí)，也很難具有可行性。國(guó)家法與習(xí)慣法的矛盾沖突其實(shí)具有深厚的根源。一是國(guó)家法所設(shè)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)與地方性差異之間的矛盾。國(guó)家為統(tǒng)一法制，其制定的法律必須具備普遍性和一般性，但各地實(shí)際上卻存在差異，而我國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很不平衡的大國(guó)，因此這種地方性差異更大，這就為體現(xiàn)地方傳統(tǒng)的習(xí)慣法提供了產(chǎn)生條件和空間。二是現(xiàn)代與傳統(tǒng)之間的矛盾。我國(guó)制定的國(guó)家法律是在中華民族追求現(xiàn)代化的背景下展開(kāi)的，也可以說(shuō)我國(guó)的國(guó)家法就是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化服務(wù)的。這樣國(guó)家制定的法律主要以現(xiàn)代化為取舍標(biāo)準(zhǔn)，甚至很多就是以西方發(fā)達(dá)國(guó)家的法律作為藍(lán)本直接進(jìn)行法律移植，而作為傳統(tǒng)的習(xí)慣法被法律制定者作為“落后”的代表被有意無(wú)意地忽略了［21］。但忽略不意味著不存在，習(xí)慣法作為傳統(tǒng)依然頑強(qiáng)地存在著，并深刻影響人們的社會(huì)行為規(guī)則。三是國(guó)家法律之間本身存在解釋難題和矛盾。比如在確定集體成員身份的問(wèn)題上，根據(jù)《物權(quán)法》第五十九條，依照法定程序經(jīng)集體成員決定的村規(guī)民約來(lái)確定集體成員的身份是有正當(dāng)性的，但根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》第三十二和三十三條，外嫁女就能以男女平等的原則否定通過(guò)村規(guī)民約確定集體成員身份的正當(dāng)性。這樣在實(shí)踐中就會(huì)產(chǎn)生很大的矛盾，并發(fā)生難以預(yù)料的社會(huì)后果。正如有些學(xué)者指出，如果以普世性的基本權(quán)利在鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行武斷輸入，往往會(huì)在事實(shí)上造成整個(gè)鄉(xiāng)村秩序的瓦解，進(jìn)而使村民自治喪失其實(shí)質(zhì)意義［22］。因此，村規(guī)民約作為習(xí)慣法與國(guó)家法相沖突時(shí)，不能公式化地強(qiáng)調(diào)以國(guó)家法同化習(xí)慣法，而應(yīng)當(dāng)尋求兩者之間的相互妥協(xié)和合作。另外需要看到在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突是一種改革與制度創(chuàng)新的重要途徑［23］。

五、結(jié)論

本文通過(guò)95個(gè)村村規(guī)民約的文本材料，考察了村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容、呈現(xiàn)的主要特點(diǎn)、存在的主要問(wèn)題以及對(duì)農(nóng)地制度變遷的可能啟示。本文從耕地使用、集體建設(shè)用地使用、土地征用與補(bǔ)償收益分配和集體成員資格確定等4個(gè)方面仔細(xì)考察了村規(guī)民約中土地制度的主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約中土地制度呈現(xiàn)3個(gè)主要特點(diǎn)，即強(qiáng)化村莊集體對(duì)土地的權(quán)利、土地制度與村莊其他制度交織和鑲嵌在一起、既遵守又規(guī)避?chē)?guó)家的法律法規(guī)。對(duì)于土地集體所有制的變遷，贊成取消和虛化集體所有權(quán)的學(xué)者雖然有眾多理由，但很容易遭到來(lái)自實(shí)證研究的挑戰(zhàn)。農(nóng)村土地不是一種簡(jiǎn)單的生產(chǎn)要素，可以任由市場(chǎng)進(jìn)行自由配置。我們對(duì)土地集體所有制以及這一制度形塑下的小農(nóng)體系的意義和作用認(rèn)識(shí)還比較有限，現(xiàn)在如果盲目地取消和拋棄這一制度，是否能得到好處是未知的，而壞處已經(jīng)產(chǎn)生了;現(xiàn)在的村民委員會(huì)既是土地集體所有權(quán)的代理人又是村莊公共事務(wù)的管理者，雖然兩種角色之間存在一定沖突，但在制度環(huán)境發(fā)生變化的條件下，角色沖突已經(jīng)不是問(wèn)題的關(guān)鍵，而村民委員會(huì)缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及村莊內(nèi)部土地分配不公平問(wèn)題成為了主要矛盾。因此，在發(fā)展村莊民主的前提下，村委會(huì)向承包農(nóng)戶(hù)收取土地租金以重建村莊集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在村莊內(nèi)部特別是村民小組內(nèi)部實(shí)施土地小調(diào)整，可能是解決矛盾的有效方法;村規(guī)民約作為習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突一直存在，具有深厚的根源。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，習(xí)慣法與國(guó)家法的沖突是一種改革與制度創(chuàng)新的重要途徑。當(dāng)習(xí)慣法與國(guó)家法相沖突時(shí)，不能公式化地強(qiáng)調(diào)以國(guó)家法同化習(xí)慣法，而應(yīng)當(dāng)尋求兩者之間的相互妥協(xié)和合作。

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Study on the Agricultural Land System from the Perspective of the Village Rules:Text Interpretation

Tang Hao

The paper analysis themain contents，features and problems of the land system in village rules and its possible enlightenment to the changes of agricultural land system．It is found that the land system in village rules show threemain features，they are to strengthen the land rights of village collective，interweave the land system with other village systems and complywith and avoid state laws．It is concluded:(1)our understanding is still limited to the land collective ownership and themeaning and function of being shaped small-scale farmers system by the system，therefore the benefit is unknown and the harm has been produced ifwe blindly cancel and abandon the system;(2)the role conflict of village committee's has not the key of the problem and they have become themain contradiction that the village collectives lack economic base and the land distribution is unfair under the conditions of having changed in the institutional environment;(3)it is not formulaic emphasized that state laws assimilate customary laws and should seek compromise between state laws and customary laws when the village rules as customary laws conflict state laws．

The village rules;The land system;The land collective ownership;State laws

2011-08-29

唐 浩，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，郵編:100083。

(責(zé)任編輯:常 英)