公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制分析

岳峻

[摘 要]本文首先介紹了我國公益水利項(xiàng)目投資融資體制，然后分析其中存在的問題，并在此基礎(chǔ)上，借鑒國內(nèi)外成功的投融資經(jīng)驗(yàn)和方法，提出合理的建議，以促進(jìn)我國公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制的改革。

[關(guān)鍵詞]公益型水利工程;工程項(xiàng)目;投融資體制

[中圖分類號]F426.91 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

水利工程項(xiàng)目有多種產(chǎn)權(quán)類型，包括財(cái)政性資金項(xiàng)目、國家援助項(xiàng)目、盈利項(xiàng)目、政府項(xiàng)目等，公益型水利項(xiàng)目是指政府投資或非營利組織建設(shè)的水利項(xiàng)目。產(chǎn)權(quán)類型的不同，導(dǎo)致其投資機(jī)制呈現(xiàn)出多元化的特點(diǎn)。如何分?jǐn)偹こ痰耐顿Y成本，促使社會團(tuán)體和公眾履行自身的責(zé)任，方能促進(jìn)公益性水利工程項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

1 我國水利融投資體制概述

自改革開放以來，我國實(shí)行的投資管理體制為固定投資管理體制，高度集中是這一體制的主要特點(diǎn)。伴隨著40余年的發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，我國投資體制也隨之發(fā)生了多次改革，以投資責(zé)任機(jī)制為基準(zhǔn)點(diǎn)，做了大量的嘗試，但在多種因素的影響下，我國當(dāng)前階段的投資體制改革與國外相比，依然十分嚴(yán)重落后。高度集中的固定投資管理體制主要存在以下方面的不足：

1.1 缺少明確的投資主體

缺少明確的投資主體，會導(dǎo)致投資活動利益關(guān)系十分混亂，收益低等風(fēng)險，投資活動難以被產(chǎn)權(quán)所約束，無人對公益型水利工程項(xiàng)目的各階段整體負(fù)責(zé)，比如：籌資、建設(shè)、經(jīng)營，等等。通常情況下，計(jì)劃部門只負(fù)責(zé)投資決策的制定，不負(fù)責(zé)投資經(jīng)營和回收，而投資經(jīng)營由生產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，投資回收由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。由此可見，三個部門各司其職，且相互獨(dú)立，故投資主體難以明確。

1.2 公益型水利工程項(xiàng)目存在嚴(yán)重的三超現(xiàn)象

在確定水利工程項(xiàng)目之后，由財(cái)政部門進(jìn)行撥款，但政府部門對后續(xù)工作的重視力度不足，比如：招投標(biāo)、工程設(shè)計(jì)和造價預(yù)算等，對這些環(huán)節(jié)的忽視，導(dǎo)致三超現(xiàn)象屢見不鮮。所謂的三超現(xiàn)象是指概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，都會對公益型水利工程的發(fā)展造成不利影響。

此外，工程預(yù)算定額方法落后，與當(dāng)前市場情況并不契合，政府部門難以約束投資動態(tài)，也是加劇三超現(xiàn)象的重要原因。

2 國外公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制

2.1 美國公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制

美國是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家，同時也是自由市場經(jīng)濟(jì)國家的代表，在資源配置上主要以市場為主，由政府主導(dǎo)的投資，其所占比例不超過1/5。雖然美國政府的投資較少，但美國政府在管理投資方面取得了非常大的建樹，補(bǔ)充了市場投資的不足和缺陷，充分發(fā)揮了調(diào)控和引導(dǎo)方面的作用。基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)和科研是政府投資的主要對象，美國政府會通過政府投資，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡，并優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)區(qū)域的全面發(fā)展。

稅收、債券和收費(fèi)是美國財(cái)政投資的主要資金來源，在近些年，收費(fèi)成為了籌集投資資金的重要方式，究其原因，主要是稅收籌資無法對誰受益和誰付費(fèi)的原則進(jìn)行展現(xiàn)。另一方面，稅收籌資在解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)財(cái)政收支平衡問題時，會顯得力不從心。通過收費(fèi)方式的使用，可以對這些問題進(jìn)行有效的解決。

2.2 澳大利亞的投融資體制

公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域是澳大利亞財(cái)政的主要投資范圍，比如：鐵路、港口、電力和煤氣等，此外，重要資源性項(xiàng)目也是投資對象。在公益型工程項(xiàng)目投融資體制方面，政府位于主導(dǎo)地位，由政府控制資金，構(gòu)建了一個自上而下的格局，聯(lián)邦會通過調(diào)配資金的方式，對各個區(qū)域間的發(fā)展進(jìn)行協(xié)調(diào)。與此同時，澳大利亞政府還借助自身的信譽(yù)，在國際市場上進(jìn)行融資，以滿足自身的發(fā)展需要。

3 我國公益型水利項(xiàng)目投融資體制改革的探索

通過上述分析可知，美國和澳大利亞等國雖然實(shí)行的都是市場經(jīng)濟(jì)體制，但政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面依然發(fā)揮了重要的作用。有鑒于此，筆者建議政府部門應(yīng)在公益型水利項(xiàng)目投融資上起到主導(dǎo)作用，并通過多種措施和手段的使用，規(guī)范和引導(dǎo)投融資行為，同時使財(cái)務(wù)杠桿的作用得到充分發(fā)揮，借助多種渠道籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，有效發(fā)揮財(cái)政性資金的放大作用，以財(cái)政資金為支點(diǎn)，引進(jìn)社會資金。最終引導(dǎo)公益型水利項(xiàng)目逐步實(shí)現(xiàn)國家所提出的“誰投資誰負(fù)責(zé)、誰管理誰負(fù)責(zé)、誰受益誰負(fù)責(zé)”。接下來，本文會提出幾點(diǎn)公益型水利項(xiàng)目投融資體制改革的探索意見。

3.1 公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制改革目標(biāo)

為促進(jìn)水利工程項(xiàng)目投融資體制的改革，建立一個健全及合理的投融資體制，進(jìn)一步對資本金制度進(jìn)行完善，正確厘清國有水利資產(chǎn)出資人代表和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立一個集責(zé)任、權(quán)力和利益于一身的投資約束和激勵機(jī)制是公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制的主要目標(biāo)。

3.2 公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制改革的主要措施

（1）對出資人制度進(jìn)行完善。建立市場化的約束激勵機(jī)制，對政府投資行為進(jìn)行約束和激勵，完善出資人制度是公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制改革的核心。這一改革，與國資改革、政府職能轉(zhuǎn)變和金融體制改革存在密切的關(guān)聯(lián)。

（2）在完善政府投資體制的基礎(chǔ)上，對政府投資行為進(jìn)行規(guī)范。其做法主要表現(xiàn)在以下方面：第一，對政府投資范圍進(jìn)行合理界定，建設(shè)公益型水利工程項(xiàng)目、實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境改善，促使區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，并發(fā)揮各級政府的投融資職能是政府投資的主要范圍;第二，對政府項(xiàng)目投資決策加以補(bǔ)充和完善。首先，應(yīng)該健全政府投資項(xiàng)目中介服務(wù)管理制度，并使中介服務(wù)力量得到強(qiáng)化。應(yīng)要求全部的政府投資項(xiàng)目，都采用招投標(biāo)的方式面向社會。其次，還要將競爭機(jī)制引入政府投資項(xiàng)目的咨詢評估之中，對于一些重大的項(xiàng)目，還要落實(shí)專家會審制度。最后，還要實(shí)施公示制度，積極吸收和采納社會大眾的建議。

（3）政府部門應(yīng)該與中介組織機(jī)構(gòu)相掛鉤。我國當(dāng)前的項(xiàng)目評估、投資咨詢和勘測等組織機(jī)構(gòu)的咨詢服務(wù)工作不應(yīng)該脫離于政府的指導(dǎo)方向。需要成為自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算，承擔(dān)法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)后果的實(shí)體，在履行工作職責(zé)時，不得受到外界干擾。事業(yè)編的咨詢機(jī)構(gòu)，不能將盈利作為首要目標(biāo)，究其原因，主要事業(yè)編機(jī)構(gòu)，其資金來源為政府財(cái)政，需要為政府提供服務(wù)。運(yùn)作模式的落實(shí)，有利于提高國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)度，促使社會專家積極參與到咨詢服務(wù)工作之中，為政府制定合理決策創(chuàng)造有利的條件。此外，工作人員還要不斷進(jìn)行學(xué)習(xí)，提高自身的工作能力。

（4）投資責(zé)任追究制度的建立。在公益型水利工程項(xiàng)目建設(shè)前，對項(xiàng)目進(jìn)行合理的分析，評估項(xiàng)目建設(shè)可行性、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模等要素，并在此基礎(chǔ)上，提出科學(xué)合理的建議，將其作為可行性研究報告的審批標(biāo)準(zhǔn)。此外，還要考慮到項(xiàng)目所在地，及其周邊的環(huán)境。針對投資項(xiàng)目的調(diào)研、評審、決策等環(huán)節(jié)應(yīng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。

建立投資責(zé)任追究制度之后，可以對工程項(xiàng)目涉及單位進(jìn)行責(zé)任約束，對于不遵守法律的單位，應(yīng)依法予以懲罰，并追求其責(zé)任。

（5）對政府投資資金管理進(jìn)行規(guī)范。主要是進(jìn)行政府投資計(jì)劃的編制，并依據(jù)政府投資計(jì)劃，對政府投資資金進(jìn)行正確使用，主要包括項(xiàng)目建設(shè)資金和預(yù)算內(nèi)投資。應(yīng)該將項(xiàng)目實(shí)際情況和資金來源作為依據(jù)，合理安排項(xiàng)目資金，比如：投資補(bǔ)助、貸款貼息等，通過資本注入方式投入的資金，需要對出資人代表進(jìn)行明確，根據(jù)資金類型和使用方式的不同，制定資金管理方法，提高政府投資建設(shè)程序和資金管理的規(guī)范性和完整性。

（6）鼓勵和吸引民間投資和社會投資。公益型水利工程項(xiàng)目應(yīng)該鼓勵和吸引民間投資和社會投資，并推動政府管理職能的轉(zhuǎn)變，使社會投資主體地位得到彰顯?，F(xiàn)階段，我國擁有充足的民間資本，但資本利用效率卻十分低下，僅有少部分資本被應(yīng)用于公益型水利工程項(xiàng)目之中，只有將民間資本吸引到公益型水利工程項(xiàng)目之中，才能促進(jìn)我國水利事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。為此，政府部門可以通過發(fā)行股票和證券的方式，對民間資本和社會資本進(jìn)行吸引。具體表現(xiàn)在以下方面：第一，對公益型水利工程項(xiàng)目的投融資系統(tǒng)加以完善。政府部門應(yīng)鼓勵和支持水利融資公司的成立，并采取多種融資方法進(jìn)行融資，比如：土地準(zhǔn)備、政府投入，并在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新投融資方式，使資本融資鏈條不斷延伸。第二，鼓勵社會資本與外資積極對公益型水利項(xiàng)目進(jìn)行投資，比如：通過合作的方式，鼓勵民間資本進(jìn)入到農(nóng)業(yè)公益型水利工程項(xiàng)目的建設(shè)之中，具體形式為承包、拍賣和租賃，這樣一來，就能夠在解決公益型水利工程項(xiàng)目的同時，使投資人獲取一定的經(jīng)濟(jì)效益，最終實(shí)現(xiàn)二者的雙贏。第三，對稅收等制度進(jìn)行優(yōu)化，結(jié)合當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)形勢的變化，對農(nóng)村公益型水利工程營改增制度進(jìn)行優(yōu)化和落實(shí)，充分利用國家的優(yōu)惠扶持政策，擴(kuò)大補(bǔ)貼的范圍，滿足農(nóng)民對公益型水利工程項(xiàng)目的要求，促使其積極主動參與其中，只有這樣，才能促進(jìn)我國公共型水利工程項(xiàng)目的建設(shè)發(fā)展。

（7）加強(qiáng)公益型水利工程項(xiàng)目的運(yùn)營管理體系建設(shè)。建立公益型水利工程項(xiàng)目運(yùn)營管理體系，是促進(jìn)公益型水利項(xiàng)目投融資體制改革的重要措施。要求有關(guān)政府部門結(jié)合公益型水利工程項(xiàng)目特點(diǎn)和投融資情況，編制改革目標(biāo)，同時還要完善運(yùn)營管理結(jié)構(gòu)，合理劃分職責(zé)，以提高管理的效率，避免效率低下問題的出現(xiàn)。此外，各級政府還應(yīng)建立平臺型的組織機(jī)構(gòu)，并完善規(guī)章制度和運(yùn)營管理流程，確保公益型水利工程項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營工作順利有序開展。

（8）發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用。金融機(jī)構(gòu)是市場經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的產(chǎn)物，應(yīng)該在堅(jiān)持公共財(cái)政的同時，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用，通過金融優(yōu)化政策的制定，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政與貨幣政策的統(tǒng)一，以此來鼓勵金融機(jī)構(gòu)為公益性水利工程項(xiàng)目提供資金支持。具體表現(xiàn)在以下幾方面：第一，使水利信貸經(jīng)費(fèi)規(guī)模不斷擴(kuò)大。通過金融優(yōu)惠政策的實(shí)施，促使金融機(jī)構(gòu)將公益性水利工程項(xiàng)目作為重要的信貸項(xiàng)目，放大金融機(jī)構(gòu)在信用方面的擴(kuò)大作用，加強(qiáng)金融市場對水利工程的扶持力度，通過政策，引導(dǎo)銀行將資金投入到公益型水利工程項(xiàng)目之中，從而降低公益型水利工程投融資的難度。第二，財(cái)政貼息制度的貫徹執(zhí)行。應(yīng)該擴(kuò)大供應(yīng)性水利工程項(xiàng)目的投融資規(guī)模和范圍，依據(jù)公益型水利工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，合理界定財(cái)政貼息范圍、時間和貼息率，同時，還要對公益性水利施工項(xiàng)目貼息時間進(jìn)行一定的延伸，適當(dāng)降低貼息率，以促進(jìn)公益型水利工程項(xiàng)目的建設(shè)與發(fā)展。尤其是對于一些利國利民的大型公益型水利工程，應(yīng)為其提供全額財(cái)政擔(dān)保和貼息方面的幫助。第三，對公益型水利工程各種投融資方式進(jìn)行改革。對新建水利工程和已經(jīng)運(yùn)行的水利工程進(jìn)行對比，對比的主要內(nèi)容是二者的運(yùn)營收益權(quán)質(zhì)押效果，為水利工程項(xiàng)目提供質(zhì)押貸款。此外，還要重視農(nóng)村公益型水利工程投融資業(yè)務(wù)的發(fā)展，將水利資源和水利工程項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為質(zhì)押，讓銀行等金融機(jī)構(gòu)提供貸款。

4 結(jié)論

綜上所述，現(xiàn)階段，我國公益型水利工程項(xiàng)目投融資體制尚存在一些方面的不足，本文借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，提出了對出資人制度進(jìn)行完善、在完善政府投資體制的基礎(chǔ)上，對政府投資行為進(jìn)行規(guī)范、政府部門應(yīng)該與中介組織機(jī)構(gòu)相掛鉤、建立投資責(zé)任追究制度、發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用、加強(qiáng)公益型水利工程項(xiàng)目的運(yùn)營管理體系建設(shè)、鼓勵和吸引民間投資和社會投資等建議，希望對促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展有所幫助。

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