農(nóng)村集體土地的使用權(quán)保護(hù)

宋恩厚

（遼寧省阜新市國土資源局清河門分局，遼寧 阜新123006）

1 引言

我國農(nóng)村土地承包責(zé)任制從20世紀(jì)70年代末開始出現(xiàn)并推廣實(shí)行，到現(xiàn)在已有20年的歷史。農(nóng)民土地使用權(quán)問題是農(nóng)村的市場化和現(xiàn)代化的關(guān)鍵，也是影響整個(gè)中國的市場化和現(xiàn)代化進(jìn)程的非常重要的因素。因此要妥善解決農(nóng)民土地使用權(quán)的保護(hù)問題。

土地使用權(quán)是指全民所有制單位、集體所有制單位、其他組織或個(gè)人依照法律規(guī)定，對國家所有的或集體所有的土地、森林、草原進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利?？v觀現(xiàn)行土地使用權(quán)制度，可以按使用目的的不同，劃分為以下幾類：城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)，國有耕地、林地、草原的使用權(quán)，承包使用權(quán)，宅基地使用權(quán)等。農(nóng)民土地使用權(quán)主要是指農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)民對農(nóng)民集體所有和國家所有的依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地的承包經(jīng)營權(quán)。2003年3月1日生效的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)力。該法案第一次從法律上界定了農(nóng)民在長達(dá)30～70年的承包期內(nèi)，擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)等。

從上述規(guī)定來看，農(nóng)民土地使用權(quán)是清楚完整的權(quán)利，體現(xiàn)了農(nóng)民是土地的真正主人的立法意圖。然而，它的真正實(shí)現(xiàn)還需要其他相關(guān)聯(lián)的法律權(quán)利和法律義務(wù)的規(guī)定協(xié)同作用。

2 農(nóng)村集體土地使用權(quán)現(xiàn)狀

（1）農(nóng)村集體組織以集體土地使用權(quán)作價(jià)入股、聯(lián)營的方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)間的兼并、合并、重組和股份制改革而發(fā)生使用權(quán)人變化。土地實(shí)際的處分權(quán)落在了基層干部即縣、鄉(xiāng)、村干部的手上。于是，這些基層干部就常常以“合理合法”的“集體所有”的名義，隨意處分土地，隨意侵占農(nóng)民的土地。農(nóng)民不能真正獲得所有者權(quán)利，也不懂得珍惜這些權(quán)利，更沒有能力去與強(qiáng)勢集團(tuán)抗?fàn)巵肀Ｗo(hù)土地所有者的權(quán)利。于是，在“集體所有”的名義下，包括縣、鄉(xiāng)、村在內(nèi)的地方政府，在土地問題上，事實(shí)上形成了“利益共同體”。其結(jié)果是，實(shí)施了幾年的“最嚴(yán)厲的土地保護(hù)政策”，絲毫未能遏制住濫占土地的勢頭。以至于《農(nóng)村土地承包法》在一些地方成為一紙空文。據(jù)統(tǒng)計(jì)，7年來全國有近億畝耕地被征用，有4 000多萬農(nóng)民成為“務(wù)農(nóng)無地、上班無崗、低保無份”的“三無農(nóng)民”。農(nóng)民失去了土地，農(nóng)民土地使用權(quán)也成了空中閣樓。

（2）因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，致使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移。盡管農(nóng)民有《農(nóng)村土地承包法》，但實(shí)際上掌握了土地所有權(quán)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組干部也有“集體所有”、“發(fā)包方”的強(qiáng)大武器。因此，這些人就借“集體所有”之名干涉農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，無償收回或非法轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)民承包的土地，違背農(nóng)民意愿強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)等，也借“集體所有”之名隨意調(diào)整土地承包期。國家規(guī)定土地的承包使用期在延長15年的基礎(chǔ)上再延長30年不變。而在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)民的土地承包期不斷地被調(diào)整?！叭暌恍≌{(diào)，五年一大調(diào)”。頻繁的調(diào)整，使土地經(jīng)營周期人為縮短，不利于對土地保護(hù)，不利于農(nóng)民投資和經(jīng)營，卻有利于強(qiáng)勢集團(tuán)利用土地以權(quán)謀私、以權(quán)尋租，從中漁利。因?yàn)槌邪谠蕉?，對所有者越有利。值得注意的是，侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)益的案件，隨著經(jīng)濟(jì)形勢的起伏而呈現(xiàn)出周期性變化的規(guī)律。于是，農(nóng)民單訪或群體上訪案件居高不下，成為時(shí)下影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的重大難題。

（3）近郊農(nóng)民的宅基地以出租、抵押、轉(zhuǎn)讓而使得使用權(quán)人發(fā)生變動。我國憲法規(guī)定了保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)和征用補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，但是國家立法機(jī)關(guān)至今尚未制定關(guān)于農(nóng)村征用補(bǔ)償?shù)膶ｉT法律，以調(diào)整征用補(bǔ)償法律關(guān)系。土地管理法第47條涉及征用補(bǔ)償問題，對土地征用的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)的規(guī)定比較明確，有具體的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)。但對宅基地使用權(quán)連同以房屋為主的農(nóng)民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)則沒有明確規(guī)定，它們僅被包含在“附著物”之中，根本沒有作出具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在現(xiàn)行處理農(nóng)民這些私產(chǎn)中除了極為少量的法律涉及此問題外，主要是參照由國土資源部、建設(shè)部、各級地方政府部門發(fā)布的行政規(guī)章及文件來干預(yù)和處分在征用過程中涉及的農(nóng)民私產(chǎn)。由于制定征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力層層下放，各自為政，導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)高低無據(jù)，隨意性極大。而且各級政府在征用補(bǔ)償法律關(guān)系中，集規(guī)則制定者、參與者、裁判員與處罰機(jī)關(guān)等多種身份于一身。農(nóng)民的公平受償權(quán)利至少從法律及程序上受到不當(dāng)限制。由于缺乏法律對農(nóng)民私產(chǎn)的征用補(bǔ)償法律關(guān)系的界定和規(guī)制，有的地方由鎮(zhèn)政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中不僅處分了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)，而且“打包”順帶處分了農(nóng)民的房屋、樹木、青苗等私產(chǎn)。

現(xiàn)行的土地法律和政策對于農(nóng)村集體土地使用制度特別是集體建設(shè)用地使用有較多限制，行政干預(yù)也多，但一味地禁止和限制而忽視客觀存在的實(shí)際要求，不但難收實(shí)效，也對市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟的條件下，正視農(nóng)民集體土地所有權(quán)，推行集體土地有償使用制度的改革，建立健全農(nóng)村集體土地使用權(quán)合理、規(guī)范的流轉(zhuǎn)途徑已迫在眉睫，需要在法律法規(guī)和政策制度方面予以創(chuàng)新。

3 完善農(nóng)村集土使用權(quán)的措施

3.1 在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此，在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)力上的內(nèi)容和賦予更完善權(quán)力行使能力，在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時(shí)，將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。實(shí)踐證明，由行政審批制度決定的土地出讓方式，難于達(dá)到“嚴(yán)格保護(hù)耕地”的目的。因?yàn)橐恍┑胤秸疄樽非驡DP會“攻關(guān)”審批機(jī)關(guān)，其手法可以說是五花八門。而掌握著土地生殺大權(quán)的行政審批部門，則借機(jī)實(shí)現(xiàn)其尋租行為。這段有關(guān)“現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”的話語，揭開了在“土地使用權(quán)”主體混沌不清的情況下，地方政府與農(nóng)民就“土地問題”的爭議為何愈演愈烈，而濫占耕地、侵害農(nóng)民的土地權(quán)益的行為幾乎無法遏制的謎底。

3.2 明確農(nóng)民土地使用權(quán)利

科學(xué)的界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，在此基礎(chǔ)上建立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕M織結(jié)構(gòu)和明晰具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、完善的收益分配制度，這是推行農(nóng)村集體土地“資產(chǎn)化、產(chǎn)業(yè)化”政策的前提，是農(nóng)村集體土地有償使用、合理流轉(zhuǎn)的前提。由于土地使用權(quán)與土地所有權(quán)的密切聯(lián)系，要進(jìn)一步明確農(nóng)民土地使用權(quán)利，必須將兩者結(jié)合起來考慮；第一是明確集體所有權(quán)；第二是明確土地使用權(quán)。明確所有權(quán)，就是清晰化所有權(quán)，要將集體所有權(quán)的各項(xiàng)內(nèi)容都用立法加以明確規(guī)定，即將所有權(quán)的具體歸屬、權(quán)能、權(quán)能實(shí)現(xiàn)等“內(nèi)涵”與“外延”都明確化。所有權(quán)不明確，使用權(quán)就不能明確起來。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)了土地使用權(quán)，卻忽略了集體所有權(quán)，這樣是難以達(dá)到有效保護(hù)土地使用權(quán)的。明確所有權(quán)，不是強(qiáng)化所有權(quán)，而是淡化所有權(quán)，要特別強(qiáng)調(diào)不能以“集體”、“少數(shù)服從多數(shù)”等名義，侵犯個(gè)體合法的土地使用權(quán)。有的學(xué)者建議取消土地的集體 所有制，實(shí)行土地私有制，但實(shí)證的數(shù)據(jù)并不支持我國目前從根本上改變土地政策或?qū)嵭型恋厮接谢?。作為農(nóng)業(yè)大國，我國農(nóng)村目前基本上沒有社會保障體系，土地的公有制可以保證每位農(nóng)民都有一份土地，外出打工的農(nóng)民一旦沒有了工作，還有一份土地可以養(yǎng)活自己，不至于完全失去依靠，這對社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都非常重要。而且，實(shí)行土地私有制還將面臨政治意識形態(tài)等障礙。所以，目前我國還不宜實(shí)行土地私有制。我們需做的是應(yīng)進(jìn)一步明確土地使用權(quán)。除了明確使 用權(quán)、經(jīng)營權(quán)的“內(nèi)涵”與“外延”，權(quán)利與義務(wù)，與所有權(quán)之間的相互關(guān)系以及土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及權(quán)能結(jié)構(gòu)等內(nèi)容外，還要明確一點(diǎn)，即讓農(nóng)民享有“四權(quán)”統(tǒng)一的土地使用權(quán)，即承認(rèn)農(nóng)民擁有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)，包括占用、使用、收益和處分四權(quán)。處分權(quán)包括對使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等。

明確農(nóng)民的土地使用權(quán)利：（1）有利于減少現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系中的不穩(wěn)定因素，如發(fā)包方隨意改變農(nóng)民的土地承包權(quán)，隨意轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包農(nóng)民的承包地等。（2）有利于增加 國家對農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，使農(nóng)民的利益不致因土地流轉(zhuǎn)而受到損害。（3）有利于促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)地的利用效率。（4）有利于保護(hù)耕地，防止腐敗和土地尋租行為，推進(jìn)縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革。

3.3 構(gòu)建農(nóng)村集體土地使用權(quán)政策制度

（1）根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制土地用途、用地規(guī)劃，并建立報(bào)批，逐項(xiàng)審查的“流轉(zhuǎn)”程序。

（2）顯化集體土地資產(chǎn)價(jià)值，對加入“流轉(zhuǎn)”的特別是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)權(quán)屬清楚、四至明確，并進(jìn)行土地評估，制定出參考地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)公司或股份公司的形式，以土地資本入股的方式投入國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高速公路建設(shè)，與舊城改造相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)等按所占股分的份額，享受收益分配和其它權(quán)益。

（4）在城市化進(jìn)程中國家對集體土地具有優(yōu)先購買權(quán)。即政府對農(nóng)村集體土地不再實(shí)行“征用”，改為“購買”，對農(nóng)民不再進(jìn)行人員安置，只轉(zhuǎn)變戶口。具體的安置由壯大后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行。

（5）對農(nóng)村集體土地作稅制上的調(diào)整，增大稅收力度。

4 結(jié)語

土地出讓、轉(zhuǎn)讓是隨著我國土地有償使用制度的確立和市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展而出現(xiàn)的新型法律關(guān)系，盡管這幾年國務(wù)院、各省制定頒布了一系列房地產(chǎn)法規(guī)，但這方面的法制仍很不健全，許多新情況、新問題層出不窮，有待于我們不斷地調(diào)查研究，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出解決問題的辦法和途徑，為立法提供依據(jù)，為市場經(jīng)濟(jì)更好地服務(wù)。

［1］陳華彬.物權(quán)法原理［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.

［2］第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議.農(nóng)村土地承包法［R］.北京：第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議，2002.

［3］中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例［R］.北京：中華人民共和國國務(wù)院，1998.

［4］王利明.物權(quán)法研究［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.