有關(guān)國(guó)有林場(chǎng)的采伐管理研究

陳悅

（貴州省水城縣楊梅林場(chǎng)，貴州 水城553000）

1 引言

森林采伐管理是森林資源管理的核心內(nèi)容之一，也是森林資源管理工作的重要組成部分。森林資源采伐管理的好壞，不僅影響到森林資源質(zhì)量變化，森林經(jīng)營(yíng)者從事森林經(jīng)營(yíng)工作的積極性，及其合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益能否得到保障，并且最終直接影響到我國(guó)森林生態(tài)體系、林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和森林文化體系建設(shè)能否順利實(shí)施。盡管我國(guó)自1987年開始實(shí)施的林木采伐許可證制度、憑證運(yùn)輸和木材檢疫制度等森林資源采伐管理制度，對(duì)于有效保護(hù)森林資源，遏制森林資源無序、過渡采伐發(fā)揮了不可替代的作用?，F(xiàn)實(shí)中，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置功能的不斷加強(qiáng)，特別是集體林權(quán)制度改革的逐步推進(jìn)和國(guó)有林場(chǎng)改革的日益深入，現(xiàn)行森林采伐限額管理制度中存在的采伐限額的范圍太廣、采伐類型過多、采伐控制方式不合理、采伐監(jiān)督檢查難以落實(shí)和指標(biāo)分配不透明等政策問題，已經(jīng)成為影響與制約森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的重要瓶頸之一。森林資源采伐管理也成為社會(huì)廣泛關(guān)注的重大政策問題，為此，國(guó)家林業(yè)局于2009年起，在全國(guó)范圍內(nèi)開始進(jìn)行森林資源采伐管理改革試點(diǎn)［1］。

2 中國(guó)森林采伐管理制度的變遷

森林資源采伐管理制度是以國(guó)家為主體，國(guó)有林區(qū)、南方集體林區(qū)和非公有制林業(yè)經(jīng)營(yíng)者為客體的一種制度設(shè)定，是國(guó)家在我國(guó)林區(qū)這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)，為促進(jìn)林業(yè)及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，協(xié)調(diào)林區(qū)各利益主體的關(guān)系，體現(xiàn)林區(qū)的生態(tài)性、經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性特征，通過合理的政府行為和有效的契約形式，最大化林區(qū)的整體效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)收益的一種構(gòu)型安排。這里的管理主體是國(guó)家和政府部門，森林采伐管理制度的研究就是物化關(guān)于森林經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)濟(jì)利益和森林資源自身存在的社會(huì)利益、生態(tài)效益3者之間的關(guān)系。

中國(guó)森林資源采伐管理制度的變遷經(jīng)歷了強(qiáng)化采伐管制階段、采伐管理失控階段和立法實(shí)施采伐限額管理階段。1987年正式頒布的《森林法》確立了森林限額采伐制度。按照《森林法》規(guī)定采伐量低于生長(zhǎng)量的總原則，嚴(yán)格控制森林年采伐量。隨著林業(yè)建設(shè)和森林經(jīng)營(yíng)的不斷發(fā)展，逐漸建立了采伐許可證制度、憑證運(yùn)輸制度和木材檢疫制度等一系列森林資源管理制度。中國(guó)森林采伐管理制度作為《森林法》規(guī)定的一項(xiàng)重要內(nèi)容，制度變遷必須通過強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷相結(jié)合的方式進(jìn)行。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、林業(yè)建設(shè)以及森林經(jīng)營(yíng)技術(shù)的不斷發(fā)展，森林資源采伐管理制度經(jīng)歷了從“七五”到“十一五”的不斷完善和發(fā)展。使森林資源采伐管理制度實(shí)現(xiàn)了單純控制采伐量到以生態(tài)建設(shè)為主的森林采伐管理的轉(zhuǎn)變［2］。

3 分類采伐管理的原則和基本框架

3.1 分類采伐管理的原則

（1）堅(jiān)持保障森林經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)與保障森林科學(xué)經(jīng)營(yíng)、永續(xù)利用、更好地發(fā)揮森林資源總體效益相結(jié)合，確保生態(tài)受保護(hù)、林農(nóng)得實(shí)惠。

（2）堅(jiān)持分類管理、分區(qū)施策，從當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和森林經(jīng)營(yíng)水平實(shí)際狀況出發(fā)，改革措施要有針對(duì)性、適用性、有效性。

（3）堅(jiān)持改革創(chuàng)新與依法管理有機(jī)結(jié)合，確保改革有序推進(jìn)，機(jī)制科學(xué)順暢，做到穩(wěn)步推進(jìn)，進(jìn)中提高。

（4）堅(jiān)持有利于森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，確保提高森林質(zhì)量、增加森林?jǐn)?shù)量、林分結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，越采越多，越采越好。

3.2 分類采伐管理的基本框架

依森林分類管理為基礎(chǔ)，森林資源采伐管理也劃分為限額管理和非限額管理。對(duì)于以用材林為主要經(jīng)營(yíng)目的的非規(guī)劃林地和部分規(guī)劃林地中速生豐產(chǎn)林、工業(yè)原料林納入非限額管理。森林采伐限額管理范圍為非限額范圍外的所有森林采伐活動(dòng)。對(duì)于已編制森林經(jīng)營(yíng)方案的各類森林經(jīng)營(yíng)單位，按照森林經(jīng)營(yíng)方案所確定的森林經(jīng)營(yíng)內(nèi)容確定森林采伐限額；未編制森林經(jīng)營(yíng)方案的，對(duì)于納入森林采伐限額管理的森林采伐活動(dòng)，按照森林經(jīng)營(yíng)的主導(dǎo)功能，森林采伐管理按照公益林和商品林編制采伐限額［3］。

3.2.1 非采伐限額管理

非限額管理的范圍主要包括非規(guī)劃林地上營(yíng)造的林木、規(guī)劃林地上營(yíng)造的速生豐產(chǎn)林和工業(yè)原料林，以及法律、法規(guī)明令禁止采伐的林木。對(duì)于非限額管理范圍的采伐活動(dòng)，不再依靠限額指標(biāo)控制，但需依照采伐許可證進(jìn)行管理。非規(guī)劃林地上營(yíng)造的林木和規(guī)劃林地上營(yíng)造的速生豐產(chǎn)林和工業(yè)原料林的采伐活動(dòng)，按照森林經(jīng)營(yíng)者意愿，自行確定森林采伐方式、采伐年齡和采伐量，但是必須編制采伐作業(yè)設(shè)計(jì)，并向所在縣級(jí)（國(guó)有林業(yè)局）林業(yè)管理部門申請(qǐng)林木采伐許可證，由縣級(jí)林業(yè)管理部門核實(shí)是否為非林業(yè)用地，審核后發(fā)放林木采伐許可證。

3.2.2 采伐限額管理

（1）培育性采伐。對(duì)于培育性森林資源采伐，未編制森林經(jīng)營(yíng)方案的，對(duì)于納入森林采伐限額管理的培育性森林采伐活動(dòng)，分別商品林和生態(tài)公益林編制采伐限額。人工中幼齡商品林培育性采伐，主要依據(jù)森林采伐限額編限單位，按照用材林培育目標(biāo)，所確定合理的保留密度，以及相應(yīng)的撫育間伐強(qiáng)度，測(cè)算采伐限額；天然商品林的培育性采伐限額測(cè)算，主要依據(jù)森林采伐限額編限單位，天然用材林培育目標(biāo)，特別是要依據(jù)所確定的森林經(jīng)營(yíng)模式（近自然經(jīng)營(yíng)、混交林經(jīng)營(yíng)等），按照相應(yīng)采伐技術(shù)規(guī)程要求，所確定的保留密度和相應(yīng)的采伐方式，測(cè)算采伐限額；低質(zhì)商品林優(yōu)化改造所需經(jīng)營(yíng)性采伐限額，必須嚴(yán)格按照低質(zhì)商品林認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，確定低質(zhì)商品林范圍和數(shù)量，測(cè)算經(jīng)營(yíng)性采伐限額。

（2）商品性采伐。商品性采伐的測(cè)算，原則上按照用材林經(jīng)濟(jì)成熟（市場(chǎng)成熟），或者達(dá)到采伐規(guī)程所規(guī)定的主伐年齡測(cè)算采伐限額。人工商品林商品性采伐限額的測(cè)算，分別工業(yè)原料林、速生豐產(chǎn)林和一般商品林進(jìn)行。對(duì)于工業(yè)原料林和速生豐產(chǎn)林，按照達(dá)到采伐年齡的森林面積和單位面積蓄積，測(cè)算采伐限額。對(duì)于一般商品林除了考慮商品林采伐年齡外，還要結(jié)合采伐方式（擇伐或皆伐），測(cè)算采伐限額。天然商品林商品性采伐限額的測(cè)算，要按照商品林培育目標(biāo)，結(jié)合采伐方式（擇伐或皆伐），測(cè)算采伐限額。

3.2.3 采伐審批檢查

（1）培育性采伐審批。人工中幼林撫育采伐必須首先編制作業(yè)設(shè)計(jì)，但是不再履行報(bào)批方式，改為實(shí)行備案制；低質(zhì)低效林改造必須先進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定為低質(zhì)低效林的森林采伐，也必須編制作業(yè)設(shè)計(jì)，不履行報(bào)批方式，改為備案制。

（2）商品性采伐審批。人工林的商品性采伐必須編制作業(yè)設(shè)計(jì)，但是不再履行報(bào)批手續(xù)，改為實(shí)行備案制；天然林商品性采伐無需編制作業(yè)設(shè)計(jì)，依舊沿用過去的管理辦法，嚴(yán)格實(shí)行報(bào)批制。

（3）生態(tài)公益林更新采伐審批。對(duì)于生態(tài)公益林的更新采伐，不論是人工林還是天然林，沿用過去的竹理辦法，必須編制采伐作業(yè)設(shè)計(jì)，且嚴(yán)格實(shí)行報(bào)批制。

3.2.4 采伐許可證管理

采伐許可證管理，是采伐林木的法律憑證，也是落實(shí)采伐限額指標(biāo)管理的重要乎段，中國(guó)自實(shí)施采伐許可證管理以來，森林資源管理中的經(jīng)營(yíng)與教訓(xùn)，充分表明森林采伐許可證管理必須堅(jiān)持不動(dòng)搖。從國(guó)有林場(chǎng)森林采伐管理改革的目標(biāo)出發(fā)，對(duì)于森林采伐許可證管理也按照限額管理和非限額管理分別進(jìn)行管理。對(duì)于非限額管理范圍內(nèi)的森林資源，按照森林經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)意愿，自行確定森林采伐方式和采伐量，但是必須編制采伐作業(yè)設(shè)計(jì)，并向上級(jí)林業(yè)主管部門申請(qǐng)林木采伐許可證，上級(jí)主管部門核實(shí)所采伐林木是否為非林業(yè)用地或者是林業(yè)用地上的速生豐產(chǎn)林和工業(yè)原料林。審查核實(shí)后按照規(guī)定發(fā)放林木采伐許可證。

對(duì)于納入限額管理的森林采伐活動(dòng)，由森林經(jīng)營(yíng)者提出，國(guó)有林業(yè)局林業(yè)主管部門根據(jù)申請(qǐng)，安排具有設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位進(jìn)行采伐設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)單位出具采伐作業(yè)設(shè)計(jì)書，確定申請(qǐng)采伐林分的起源、林種、年齡、權(quán)屬，確定采伐樹種、采伐類型、采伐方式、采伐面積、采伐蓄積量等。林業(yè)主管部門再根據(jù)采伐作業(yè)設(shè)計(jì)材料說明書核發(fā)林木采伐許可證。

4 結(jié)語

國(guó)有林場(chǎng)采伐管理改革也正在進(jìn)行試點(diǎn)，改革試點(diǎn)的總體目標(biāo)是逐步建立起以森林分類經(jīng)營(yíng)為主線，縣級(jí)森林經(jīng)營(yíng)規(guī)劃為指導(dǎo)，森林經(jīng)營(yíng)方案為載體，多種經(jīng)營(yíng)模式為支撐的森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)新體系。現(xiàn)階段森林采伐管理改革僅僅是試點(diǎn)的起步階段，針對(duì)當(dāng)前所面臨的問題，今后工作的重點(diǎn)包括：分析改革試點(diǎn)的改革成果，根據(jù)試點(diǎn)改革找出各地區(qū)相應(yīng)的采伐管理辦法；以采伐改革為契機(jī)，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)以森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的森林經(jīng)營(yíng)管理制度。為此，在今后的研究中，應(yīng)對(duì)以森林經(jīng)營(yíng)方案為核心的采伐管理制度修改完善，并針對(duì)森林采伐管理和公益林補(bǔ)償?shù)葐栴}進(jìn)行深入研究，制定出更為具體和實(shí)用的新方案措施。

［1］張松丹.必須堅(jiān)定不移的執(zhí)行森林采伐限額制度不動(dòng)搖［J］.林業(yè)資源管理，2002（10）：6～8.

［2］萬志芳，李 明.森林采伐管理制度綜述［J］.河南林業(yè)科技，2007（3）：18～20.

［3］郭廣榮.瑞典林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的策略與支持體系［J］.世界林業(yè)研究，2004，17（4）：49～53.