美國(guó)區(qū)劃發(fā)展及對(duì)我國(guó)城市公共開放空間保護(hù)的借鑒

林薈

(同濟(jì)大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院,上海200092)

1 引言

在美國(guó)的城市規(guī)劃體系中,區(qū)劃是一種為了控制、引導(dǎo)土地使用和開發(fā),根據(jù)現(xiàn)狀及未來可能的用途,對(duì)城市土地進(jìn)行劃分,并分區(qū)進(jìn)行土地利用控制的規(guī)劃工具。就其本質(zhì)而言,區(qū)劃是一種地方法規(guī),其成果中區(qū)劃法令的名稱更確切地反映出其作為法規(guī)的強(qiáng)制性和權(quán)威性。同時(shí),區(qū)劃也是一門獨(dú)立的技術(shù),對(duì)于城市用地進(jìn)行合理的分類,并從不同方面對(duì)土地開發(fā)進(jìn)行控制。

美國(guó)區(qū)劃主要由各地方政府自行制定,因此不同城市的區(qū)劃內(nèi)容組成存在細(xì)微的差別,但是一些基本的內(nèi)容是各地方區(qū)劃中普遍涉及的,包括地塊劃分、土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度控制(建筑密度和容積率等的控制)、建筑高度與退縮規(guī)定等內(nèi)容。區(qū)劃的成果一般包括區(qū)劃圖則和區(qū)劃文本,區(qū)劃圖則主要反映地塊的劃分,而其他區(qū)劃內(nèi)容在區(qū)劃文本中以文字、表格、圖示等形式給出。

2 區(qū)劃中城市公共開放空間保護(hù)的發(fā)展

如前所述,美國(guó)區(qū)劃的初衷在于協(xié)調(diào)城市發(fā)展過程中私人土地發(fā)展與公眾利益的矛盾。因此,大多數(shù)地方政府頒布的區(qū)劃法令均在開篇對(duì)于區(qū)劃的終極目標(biāo)——保護(hù)公共健康、安全以及公眾福利做出闡述。而隨著城市規(guī)劃業(yè)界與政府決策者對(duì)于“公共健康、安全以及公眾福利”的理解和認(rèn)識(shí)不斷加深,區(qū)劃內(nèi)容更加完善,其中一個(gè)突出的表現(xiàn)就是關(guān)于城市公共開放空間保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容越來越得到重視,增加了不少關(guān)于公共開放空間保護(hù)的內(nèi)容。由于各地方城市區(qū)劃相關(guān)內(nèi)容不盡相同,本文選擇紐約以及芝加哥這兩個(gè)較具有代表性的城市,深入分析它們各自區(qū)劃在公共開放空間保護(hù)方面的發(fā)展。

2.1 紐約市區(qū)劃與城市公共開放空間保護(hù)發(fā)展

作為美國(guó)規(guī)劃史上第一個(gè)綜合性區(qū)劃條例,紐約區(qū)劃決議自1916年以來經(jīng)歷了數(shù)次修訂,從最初僅對(duì)居住、工業(yè)以及商業(yè)類用地進(jìn)行控制,轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^多種手段對(duì)于城市用地進(jìn)行全方位的管理。紐約區(qū)劃的這一轉(zhuǎn)變適應(yīng)了城市發(fā)展的需要,推動(dòng)了城市公共開放空間的保護(hù),其積極的意義主要在于如下幾點(diǎn)。

(1)特殊目的區(qū)的設(shè)置以及重要公共開放空間的納入有利于維護(hù)城市公共開放空間的特色。特殊目的區(qū)是為適應(yīng)特殊區(qū)域發(fā)展需要而設(shè)立的區(qū)域。現(xiàn)行紐約區(qū)劃決議共劃定包括公園、重要街道、歷史街區(qū)等在內(nèi)的43個(gè)特殊目的區(qū),其中多個(gè)區(qū)域是以公共開放空間保護(hù)為主要目的而設(shè)立：如公園改善特別區(qū),以保護(hù)中央公園以及鄰近的第五大道、公園大道的景觀特色為主要目的;又如海洋公園路特別區(qū),是為保護(hù)公園路的環(huán)境品質(zhì)和景觀特色,保持其現(xiàn)有尺度并限制過度發(fā)展而設(shè)立的區(qū)域。將此類重要的、具有特色的公共開放空間納入特殊目的區(qū),并富有針對(duì)性的提出開發(fā)控制和引導(dǎo)措施,無疑有利于維護(hù)城市景觀特色,保持良好的城市空間品質(zhì)。

(2)部分區(qū)域的特殊規(guī)定更進(jìn)一步加強(qiáng)和完善了城市公共空間的保護(hù)。除了設(shè)置特殊目的區(qū)進(jìn)行特別管理之外,紐約區(qū)劃決議對(duì)于城市中的部分區(qū)域擬定了特殊規(guī)定,其中對(duì)于濱水地區(qū)的規(guī)定,涵蓋了視覺景觀、公共游憩利用以及自然生態(tài)等方面,可以說是相當(dāng)全面的體現(xiàn)出保護(hù)城市公共開放空間的思想。

此種對(duì)于濱水區(qū)域的特殊規(guī)定,對(duì)于公共開放空間保護(hù)的積極意義包括該特殊規(guī)定覆蓋面廣,將城市濱水空間作為一個(gè)整體進(jìn)行保護(hù),體現(xiàn)出全面性和完善性;濱水區(qū)域與特殊目的區(qū)的最大不同在于前者并不另行單獨(dú)制定全套開發(fā)控制標(biāo)準(zhǔn),而僅是根據(jù)需要提出額外的規(guī)定,作為居住區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)以及特殊目的區(qū)內(nèi)條文規(guī)定的補(bǔ)充,這無疑加強(qiáng)了規(guī)劃的可操縱性：如果將所有城市濱水區(qū)域均納入特殊目的區(qū)單獨(dú)制定控制引導(dǎo)措施,其工作量過于龐大和繁雜,也并無必要,畢竟,一般而言濱水區(qū)域?qū)τ谟雾?、生態(tài)以及景觀等方面的要求具有一定的普遍性,這種以疊加為特征的特殊規(guī)定,兼顧規(guī)劃的針對(duì)性與普適性,與前文介紹的特殊目的區(qū)相輔相成,共同推動(dòng)了紐約市公共開放空間保護(hù)的發(fā)展。

2.2 芝加哥市區(qū)劃與城市公共開放空間保護(hù)發(fā)展

作為美國(guó)最具影響力的城市之一,芝加哥市自1923年起開始實(shí)施區(qū)劃,與紐約市區(qū)劃決議歷經(jīng)數(shù)次修訂的情況相同,芝加哥市區(qū)劃法令也針對(duì)城市建設(shè)中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行修訂,以期能夠適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。這期間,芝加哥市區(qū)劃在控制內(nèi)容、控制手段等多方面體現(xiàn)出對(duì)于公共開放空間保護(hù)的重視。

2.2.1 公園和開放空間區(qū)的建設(shè)行為管理

與紐約市區(qū)劃決議類似,在芝加哥市區(qū)劃法令中也包括特殊目的區(qū)的內(nèi)容。但是兩者在公共開放空間的保護(hù)方面略有區(qū)別：紐約市僅將部分重要的公共開放空間納入特殊目的區(qū)中,而芝加哥市是將所有公園和開放空間作為一個(gè)整體,特別劃定公園和開放空間區(qū)(Parks and Open Space District,簡(jiǎn)稱POS),覆蓋面更廣。POS作為一種基本的區(qū)劃用地類型,具有獨(dú)立的控制規(guī)定,包括允許建設(shè)、特殊建設(shè)、計(jì)劃建設(shè)、附屬建設(shè)以及不允許建設(shè)在內(nèi)的多種建設(shè)屬性,詳細(xì)規(guī)定和管理著公共開放空間中的建設(shè)行為,避免其中出現(xiàn)過多私有性的設(shè)施,也有利于將規(guī)劃的決定權(quán)交給公眾,真正體現(xiàn)了區(qū)劃“保護(hù)公共健康、安全以及公眾福利”的初衷。

2.2.2 特別景觀標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立

芝加哥市區(qū)劃法令在第11章針對(duì)景觀綠化做出專門規(guī)定。除了對(duì)于行道樹、綠化隔離種植等常規(guī)內(nèi)容的規(guī)定之外,特殊景觀標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立,能夠更有效的、富有針對(duì)性的對(duì)于城市中需要予以重視的公共開放空間進(jìn)行保護(hù)。

作為芝加哥市最大的水體之一,卡呂梅湖水體以及周邊綠地長(zhǎng)期受到周邊工業(yè)的發(fā)展的沖擊,該區(qū)域發(fā)展史上用工業(yè)廢料填埋湖水等做法對(duì)于湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞,生物數(shù)量大幅下降。為緩解生態(tài)環(huán)境壓力,協(xié)調(diào)周邊工業(yè)開發(fā)與景觀、水資源管理以及其他環(huán)境問題的矛盾,在可持續(xù)發(fā)展的前提下保護(hù)公共開放空間,芝加哥市議會(huì)以及規(guī)劃委員會(huì)針對(duì)該地區(qū)制定了特別景觀標(biāo)準(zhǔn),為開發(fā)者、規(guī)劃設(shè)計(jì)者以及市民提供引導(dǎo)。這種引導(dǎo)可以說是全方位、多層次的：既有針對(duì)區(qū)內(nèi)開發(fā)項(xiàng)目提出的、較為概括和籠統(tǒng)的原則,也有一系列具體的、細(xì)化的措施和要求(如對(duì)于后期景觀養(yǎng)護(hù)、水資源專項(xiàng)管理等方面的詳細(xì)要求),層層遞進(jìn),確保規(guī)劃管理的效力得到最大限度的發(fā)揮。

3 美國(guó)區(qū)劃對(duì)于我國(guó)城市公共開放空間保護(hù)的借鑒意義

20世紀(jì)90年代以來,我國(guó)迎來了新一輪市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的城市建設(shè)高潮。誠(chéng)然,城市開發(fā)建設(shè)的迅速推進(jìn)是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的必經(jīng)之路,但是由于決策者、開發(fā)者、規(guī)劃者以及公眾認(rèn)識(shí)上與實(shí)踐上的局限性,粗放的城市發(fā)展過程也產(chǎn)生了一系列不容忽視的問題：公共開放空間缺失、城市環(huán)境品質(zhì)低下等。

上述問題產(chǎn)生的根源在于城市土地開發(fā)的機(jī)制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中,城市土地開發(fā)建設(shè)逐漸由過去政府集中控制管理的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛梢匀〉米畲蠼?jīng)濟(jì)效益為目的的開發(fā)商主導(dǎo),為開發(fā)建設(shè)行為制定規(guī)范的政府部門管理,使用城市建筑與環(huán)境的公眾參與的模式。在經(jīng)濟(jì)利益的博弈中,公共利益往往處于弱勢(shì)地位,造成了公共開放空間的價(jià)值得不到重視、在實(shí)際建設(shè)中被侵占或受到周邊建設(shè)開發(fā)的不利影響。而在強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧進(jìn)步的今天,公共開放空間的保護(hù)不僅是改善城市環(huán)境的實(shí)際需要,更是“以人為本”思想的具體體現(xiàn),在探尋如何更有效的保護(hù)公共開放空間的過程中,美國(guó)區(qū)劃經(jīng)過近百年的發(fā)展積累的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)有積極的借鑒意義。通過前文對(duì)于美國(guó)三個(gè)典型城市區(qū)劃的解讀,筆者總結(jié)出美國(guó)區(qū)劃在城市公共開放空間保護(hù)方面的“變與不變”,希望能夠?qū)τ谖覈?guó)城市建設(shè)中出現(xiàn)的相關(guān)問題有所啟發(fā)。

3.1 “變”——新的思想、方法與技術(shù)的變化

區(qū)劃誕生之初是為了協(xié)調(diào)私人土地開發(fā)與公眾利益的矛盾。傳統(tǒng)區(qū)劃通過土地用途分離以及對(duì)于開發(fā)強(qiáng)度等內(nèi)容的控制,能夠在一定程度上限制私人土地?zé)o序開發(fā)。但是傳統(tǒng)區(qū)劃仍存在對(duì)于公共開放空間的規(guī)定過于軟弱和消極,過于注重功能性而忽視美學(xué)標(biāo)準(zhǔn),以及“一刀切”、缺乏靈活性的缺陷,使其在提高城市環(huán)境質(zhì)量方面的作用有限。

經(jīng)過不斷的發(fā)展,一些新的思想、方法與技術(shù)的出現(xiàn)或多或少?gòu)浹a(bǔ)了上述缺陷。如前文對(duì)于紐約、芝加哥以及路易維爾三城市區(qū)劃的解讀中所述的特殊目的區(qū)、部分區(qū)域的特殊規(guī)定或形式區(qū)的設(shè)立,分別是特別區(qū)劃、疊加區(qū)劃以及基于形式的區(qū)劃等區(qū)劃新類型與新技術(shù)的體現(xiàn),而這些對(duì)于公共開放空間保護(hù)的積極意義前文已經(jīng)做了較為詳細(xì)的闡述,在這里不再重復(fù)。事實(shí)上,新的區(qū)劃方法與技術(shù)遠(yuǎn)不止于此,且從不同方面體現(xiàn)出重視公共開放空間發(fā)展及保護(hù)的思想。如集群區(qū)劃強(qiáng)調(diào)以居住用地的集約化保留較大規(guī)模的、能服務(wù)于更多市民的城市公共開放空間,又如開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移作為一種新區(qū)劃技術(shù)在濕地等自然地保護(hù)的廣泛應(yīng)用等,這里限于篇幅未展開詳細(xì)論述。

總而言之,新的思想、技術(shù)與方法的變化使得區(qū)劃更加能適應(yīng)城市發(fā)展建設(shè)的需要,極大地提升了公共開放空間在城市環(huán)境中的地位,豐富了公共開放空間保護(hù)的手段,并促進(jìn)消極的限定逐漸向積極的規(guī)定或引導(dǎo)轉(zhuǎn)變。

3.2 不變——以維護(hù)公眾利益為核心的法理基礎(chǔ)

在美國(guó)的城市規(guī)劃系統(tǒng)中,區(qū)劃一經(jīng)頒布,便具有法律效力,區(qū)劃“保護(hù)健康、安全和公共福利”等公眾利益的終極目標(biāo),是其法理基礎(chǔ)的核心所在。盡管隨著社會(huì)的發(fā)展,新的城市問題不斷出現(xiàn),但是區(qū)劃的這一法理基礎(chǔ)始終沒有改變。同時(shí),伴隨人們對(duì)于公眾利益內(nèi)涵理解的不斷加深,區(qū)劃也適應(yīng)新形勢(shì)的需求不斷完善自身體系,正是因?yàn)槿绱?在人口密集、環(huán)境壓力日益增大的城市中,區(qū)劃在整體內(nèi)容中通過不同的方式體現(xiàn)了對(duì)于公共開放空間的保護(hù)。

此外,值得注意的是,區(qū)劃的法律效力也是確保其維護(hù)公眾利益的終極目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)的必要條件。美國(guó)區(qū)劃從授權(quán)立法,到實(shí)施檢驗(yàn)的全過程,均以遵循嚴(yán)格的法律程序,因此區(qū)劃一經(jīng)頒布實(shí)施,便具有權(quán)威性和強(qiáng)制性,對(duì)于任何個(gè)人或者團(tuán)體均一視同仁。這一點(diǎn)在公共開放空間的保護(hù)上顯得尤為重要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中公共性事務(wù)往往最易在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下被忽視,因此要從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)于公共開放空間的保護(hù),規(guī)劃程序的法制化以及規(guī)劃法律地位的提高是必經(jīng)之路。

3.3 “變與不變”對(duì)于我國(guó)城市公共開放空間保護(hù)的啟示

在改革開放以來我國(guó)城市建設(shè)迅速發(fā)展的過程中,公共開放空間缺失、城市環(huán)境品質(zhì)低下等問題已經(jīng)引起社會(huì)各界的關(guān)注。我國(guó)以總體規(guī)劃-控制性詳細(xì)規(guī)劃-修建性詳細(xì)規(guī)劃為主干的城市規(guī)劃體系也在發(fā)展的過程中探索解決這一問題之道,如在總體規(guī)劃中注重城市公共開放空間體系的構(gòu)架、通過在控制性詳細(xì)規(guī)劃中引入城市設(shè)計(jì)內(nèi)容以引導(dǎo)城市公共開放空間的建設(shè)等。而與我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃有著密切聯(lián)系的美國(guó)區(qū)劃的經(jīng)驗(yàn)無疑對(duì)于我國(guó)將城市公共開放空間保護(hù)相關(guān)內(nèi)容納入城市規(guī)劃體系有很強(qiáng)的借鑒意義。如何認(rèn)識(shí)公眾利益在區(qū)劃法中“不變”的地位,重新解讀城市公共開放空間對(duì)于公眾而言的價(jià)值和意義,同時(shí)在規(guī)劃思想、方法以及技術(shù)方面求“變”以適應(yīng)城市公共開放空間發(fā)展與保護(hù)的需要,理應(yīng)成為今后城市規(guī)劃學(xué)界和業(yè)界深入探究的問題。

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