集體林權流轉探討

李 璇,李新建,魏 甫

(1.貴州省林業(yè)調查規(guī)劃院,貴州貴陽550003;2.國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院,湖南長沙410014)

1 引言

林權制度改革,就是要將林地的所有權與經(jīng)營權分離,在保持林地國家和集體所有權不變的前提下,將經(jīng)營權交給善于經(jīng)營的主體,使農(nóng)民不僅具有經(jīng)營的主體地位,而且享有對林木的所有權、處置權、收益權,調動其積極性,促進林業(yè)資源的優(yōu)化配置和林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營要素的自由流動,初步建立起投資者、經(jīng)營者、管理者多元化,責權利相統(tǒng)一的新機制,較好地解決部分長期制約林業(yè)發(fā)展的主要問題,激發(fā)廣大林農(nóng)和全社會植樹造林的積極性,使林業(yè)所有制形式和投資結構開始趨向多元化,改變集體林經(jīng)營集約度低下、經(jīng)營水平不高的現(xiàn)狀,實現(xiàn)集體林可持續(xù)地科學發(fā)展。

林權是源于對森林資源使用和收益的現(xiàn)實需求,以森林資源所有權為基礎,以對特定的森林資源的使用、收益為目的的他物權,具有主體廣泛性、客體復合性、內容多樣性等特征。林權流轉即森林、林木、林地流轉,包括林地承包經(jīng)營權人的林地承包經(jīng)營權、林木所有權流轉和集體經(jīng)濟組織的林地經(jīng)營權、林木所有權的流轉。林權流轉方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股 、抵押等。

2 集體林權流轉的重要作用

2.1 提高集體林地的利用率

在我國大力推進城鎮(zhèn)化建設的大背景下,目前農(nóng)村的許多青壯年勞力已外出打工,農(nóng)村勞動力轉移情況比較普遍,集體林區(qū)的勞動力已呈缺乏趨勢,無法獨自對各戶分得的林地進行有效經(jīng)營管理,許多林地被閑置,長年無人經(jīng)營,導致林地經(jīng)營利用率偏低。通過林權流轉,可以使森林經(jīng)營積極性高的個體和組織擴大經(jīng)營規(guī)模,提高林地利用效率。

2.2 提高林地經(jīng)營集約度和產(chǎn)出效益

為體現(xiàn)林改的公平原則,許多地方將同一地塊的連片林地劃分成諸多小塊,以確保各戶分到的山林質量基本保持在同一水平,每戶往往分到了多塊面積大小不一的林地,最大的幾十畝,最小的不到一畝,導致各戶林地非常分散,增大了經(jīng)營難度。通過集體林權流轉和置換,可以將林地經(jīng)營相對集中連片,提高林地經(jīng)營的集約程度和產(chǎn)出效益。

2.3 豐富集體經(jīng)濟發(fā)展模式

通過引導發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場,鼓勵與企業(yè)合作造林,鼓勵經(jīng)營權在集體經(jīng)濟組織內部流轉和入股經(jīng)營,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將得到極大豐富和發(fā)展壯大,抵御市場風險能力得到增強。

2.4 有效減少對森林的亂砍濫伐現(xiàn)象

隨著農(nóng)民生活的改善,砍樹不再是農(nóng)民生活的必需。林權流轉后,經(jīng)營權已大多掌握在森林經(jīng)營意愿和積極性較高的農(nóng)戶手中,樹木只有在最佳采伐期才會采伐利用,從而有效地減少亂砍濫伐的現(xiàn)象。

3 集體林的特點

集體林地的經(jīng)營主體是各家各戶以及承包經(jīng)營的大戶或公司單位。隨著林權制度改革工作的完成,集體林經(jīng)營將明顯側重經(jīng)濟目的,重視效益產(chǎn)出,只能兼顧森林的生態(tài)效益,與國有林經(jīng)營目的逐漸由木材生產(chǎn)向生態(tài)保護轉變(尤其是天然林區(qū))明顯不同。集體林地經(jīng)營受市場影響大,經(jīng)營相對粗放、分散,育苗、整地、種植、撫育、采伐和更新的操作不夠規(guī)范,林木長期處于自然生長狀態(tài),人工干預少,整體經(jīng)營水平不高,生長量較低。集體林的經(jīng)營單位是各家各戶的山頭地塊,不是依據(jù)自然地理地形和經(jīng)營習慣區(qū)劃的小班,為體現(xiàn)公平,確保各家各戶分到的山林質量保持一致,分山到戶后林地大多過于分散,且不規(guī)律。隨著經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的加快,農(nóng)村的青年勞力大多外出打工,各家各戶人力資源情況差別很大,對自有林地經(jīng)營能力參差不齊。

4 集體林權流轉應注意的問題

(1)集體林權流轉要以培育健康、穩(wěn)定、高效的森林生態(tài)系統(tǒng)為目標,有利于分類經(jīng)營,有利于體現(xiàn)“嚴格保護,積極發(fā)展,科學經(jīng)營,持續(xù)利用”的現(xiàn)代森林經(jīng)營理念,有利于發(fā)揮集體林的森林功能,提高森林資源質量及效益,促進“興林富民”,實現(xiàn)集體林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(2)加強引導,全面保護農(nóng)民的權益。林地,做為農(nóng)民的生活資料,是農(nóng)民獲得基本生活所需的重要基礎之一。各地在進行林權轉讓過程中要“想農(nóng)民之所想,想農(nóng)民所未想”,既要保護眼前的切實利益,也要考慮生存的長遠利益。要引導發(fā)展農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場和股份制林場等合作組織,聯(lián)合經(jīng)營林地;要鼓勵廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者與企業(yè)合作造林,鼓勵短期限流轉、部分林權流轉、林木采伐權流轉和本集體經(jīng)濟組織內部成員間的流轉。對不宜實行家庭承包經(jīng)營的,可以將林地承包經(jīng)營權折股分給本集體經(jīng)濟組織成員后,再實行承包經(jīng)營或股份合作經(jīng)營。要防止炒買炒賣林權,防止農(nóng)民失山失地,確保農(nóng)民長期擁有可持續(xù)就業(yè)和增收的生產(chǎn)資料[1]。

(3)堅持尊重農(nóng)民的意愿,確保農(nóng)民的知情權、參與權、決策權,依法進行,確保林權流轉能夠實行。林權制度改革后,農(nóng)民擁有林木的經(jīng)營和使用權,要提高農(nóng)民投入到林業(yè)建設中的重要前提條件就是要保證農(nóng)民的知情權、參與權和決策權。林權流轉要公開、公正、科學管理實施,要充分尊重農(nóng)民的意愿,為落實林種區(qū)劃、實現(xiàn)分區(qū)施策和分類經(jīng)營奠定基礎。

(4)林權流轉要有助于健康的森林經(jīng)營模式發(fā)展。如果全部林地以各家各戶為單位進行森林經(jīng)營,由于地塊過于分散,難以形成集約規(guī)模經(jīng)營局面,效率和產(chǎn)出效益低下。根據(jù)國家林業(yè)局《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》,要加強集體林經(jīng)營模式的研究和推廣[2]。例如：在人多地少的林區(qū),可以采用分山到戶后的經(jīng)營權不變,各戶入股,以村或村組為單位集體經(jīng)營的方式,制定經(jīng)營措施,“各戶入股、集體經(jīng)營、按勞取酬、按股分紅”,可以很好地整合全村人力資源,解放剩余勞動力,充分利用閑散林地,擴大經(jīng)營規(guī)模,實現(xiàn)采伐利用的可持續(xù)發(fā)展。

(5)建立和規(guī)范林地產(chǎn)權流轉制度,保護農(nóng)民正當權益。在林地流轉過程中,縣級政府和林業(yè)主管部門要充分發(fā)揮服務職能,設立專門的中介機構,對林地資源進行評估,為廣大林農(nóng)提供一個當前的林地市場參考價,規(guī)范流轉合同格式和內容,避免林農(nóng)因價值低估或自我保護能力欠缺,日后發(fā)生糾紛。同時,明確承包者在經(jīng)營期間發(fā)生林地征占用時的補償分配細節(jié),消除承包過程中涉及林地征占用時存在的利益分配糾紛隱患,維護林區(qū)社會的和諧穩(wěn)定,鞏固集體林權制度改革成效及改革成果。

(6)進一步提高集體天然林和公益林補償標準,鞏固集體林區(qū)生態(tài)建設成果。林權流轉后,獲得林地經(jīng)營權的個人或組織必然要追求更大的林地經(jīng)濟產(chǎn)出,而現(xiàn)有的集體天然林和公益林補償標準已明顯低于農(nóng)民的預期目標,集體天然林和公益林保護必將面臨的潛在威脅,特別是在人口密度較大的林區(qū),森林保護和經(jīng)濟發(fā)展的矛盾更將突出。國家需要針對各地經(jīng)濟情況,及時調整相關政策,優(yōu)先加大對財政困難、人均林地面積較小地區(qū)的生態(tài)補償力度,切實保護現(xiàn)有的天然林和公益林資源,穩(wěn)固我國歷時多年的生態(tài)建設成果。

5 結語

為了依法管理和規(guī)范集體林權流轉行為,維護廣大農(nóng)民和林業(yè)經(jīng)營者的合法權益,國家林業(yè)局出臺了《關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見》,應結合實際,加大對集體林權流轉工作的研究,完善相關配套服務機構和措施,為集體林權制度改革的順利開展和集體林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展夯實基礎。

[1]中華人民共和國國務院.中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見(中發(fā)[2008]10號)[R].北京：中華人民共和國國務院,2008.

[2]中華人民共和國國家林業(yè)局.關于切實加強集體林權流轉管理工作的意見(林改發(fā)[2009]232號)[R].北京：中華人民共和國國家林業(yè)局,2009.