從江縣生態(tài)公益林管護現(xiàn)狀、存在的問題及建議

歐金文

(貴州省從江縣林業(yè)局,貴州 從江 557400)

1 生態(tài)公益林基本情況

從江縣是貴州省10大重點林區(qū)縣之一,是黔東南州唯一的非天?？h。全縣國土面積324 490hm2,其中林業(yè)用地面積為239 117.42hm2,森林覆蓋率為67%。2002年組織實施森林分類經(jīng)營區(qū)劃,后經(jīng)過幾次區(qū)劃調(diào)整,目前全縣共區(qū)劃界定生態(tài)公益林的面積有62 386.67hm2,占全縣林業(yè)用地面積的26.14%。其中區(qū)劃為國家級生態(tài)公益林的面積為48 653.33hm2,區(qū)劃為地方公益林的面積為13 733.33hm2。48 653.33hm2國家級公益林中財政部和國家林業(yè)局分3個批次納入中央森林生態(tài)補償對象,即 2004年的 20 333.33hm2,2006年的13 300hm2和2009年的15 020hm2。生態(tài)公益林主要分布于都柳江江河兩岸和水土流失嚴重地區(qū),林種主要以水土保持林、水源涵養(yǎng)林和環(huán)境保護林為主。

2 生態(tài)公益林管護現(xiàn)狀

2.1 成立機構(gòu),建章立制

從江縣2002年由資源林政股組織實施森林分類經(jīng)營區(qū)劃界定工作,到2003年成立森林生態(tài)效益管理辦公室,落實3個編制,主要負責生態(tài)公益林區(qū)劃界定及管護、森林公園和自然保護區(qū)建設(shè)工作。為確保生態(tài)公益林的管護工作有序開展,從江縣人民政府出臺了《從江縣生態(tài)公益林建設(shè)管理實施意見》,從江縣財政局、從江縣林業(yè)局聯(lián)合制定了《從江縣森林生態(tài)效益補償基金管理實施方案》,從江縣林業(yè)局制定了《從江縣公益林管護制度》、《從江縣公益林補償基金管理制度》、《從江縣生態(tài)公益林檔案管理制度》等,使公益林管護工作進入規(guī)范化、制度化和科學化管理,確保生態(tài)公益林充分發(fā)揮生態(tài)功能。

2.2 注重宣傳,確保生態(tài)得保護

近幾年從江縣共樹立公益林宣傳碑25塊,村級公示牌256塊,21個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的生態(tài)公益林分布情況圖、表上墻,同時通過媒體報道、宣傳標語、組織義務植樹等形式,加強愛林護綠宣傳,使生態(tài)保護意識深入村寨、深入人心,使生態(tài)公益林得到更好的保護。

2.3 加強核查,完善合同

根據(jù)《貴州省重點公益林管理辦法(暫行)》規(guī)定,從江縣林業(yè)主管部門每年都組織技術(shù)力量對全縣納入生態(tài)補償范圍的生態(tài)公益林進行管護核查,并簽訂《從江縣公益林區(qū)禁止采伐協(xié)議書》、《從江縣村級公益林管護合同》和《護林員管護合同》。同時,接受省林業(yè)主管部門每年進行的生態(tài)公益林績效綜合核查。

2.4 公益林政策落實到位

從江縣62 386.67hm2生態(tài)公益林中,有48 653.33 hm2屬于國家級生態(tài)公益林并已納入中央森林生態(tài)效益補償對象進行補償,有13 733.33hm2屬于地方生態(tài)公益林目前正在辦理逐級申報審批手續(xù)。國家級公益林自2004～2009年的補償標準為75元/hm2?年。其中2004～2006年管護補助支出67.5元/hm2?年,公共管護支出 7.5元/hm2?年;2007～2009年管護補助支出71.25元/hm2?年,公共管護支出3.75元/hm2?年。從江縣在公益林政策落實上,嚴格按照省公益林管理辦法每年對公益林小班進行管護核查,對管護核查合格的小班每年以足額的補償基金兌現(xiàn)到林農(nóng)手中。

在生態(tài)公益林補償基金兌現(xiàn)前,先進行“三級”公示,即在縣林業(yè)主管部門公示,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公示欄公示和在村(組)公示欄公示。經(jīng)公示期滿并無異議后,由縣林業(yè)主管部門依據(jù)核查結(jié)果造冊制表,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府監(jiān)督,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站核發(fā)。生態(tài)補償資金補償對象憑林權(quán)證、兌現(xiàn)證、身份證、私章和村委會證明(屬村集體的必須有村支書、村長、村民代表3方在場)才能兌現(xiàn)補償基金。

2.5 公益林數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)字化管理

隨著林業(yè)進入數(shù)字化時代,對生態(tài)公益林的管理提出了更高的要求。從江縣為提高生態(tài)公益林管理手段,確保數(shù)據(jù)真實、準確,提高數(shù)據(jù)采集、加工和處理精度,改變傳統(tǒng)的以紙質(zhì)資料對數(shù)據(jù)進行管理的手段及手工繪制公益林小班基本圖和各種專題圖,而使用了地理信息系統(tǒng)中功能最強大的A rcGIS軟件對生態(tài)公益林數(shù)據(jù)進行處理,并建立數(shù)據(jù)庫,確保數(shù)據(jù)得到動態(tài)管理和及時更新,快速查詢和制作小班基本圖以及各類專題圖。

2.6 規(guī)范檔案管理

縣林業(yè)主管部門配備有生態(tài)公益林獨立的檔案室,檔案柜,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)站,村相應配備有生態(tài)公益林檔案柜。按年度、分類別把生態(tài)公益林有關(guān)圖、文、表、冊規(guī)范,科學存檔。

3 存在的問題及分析

3.1 生態(tài)公益林經(jīng)營與管護費用不足

生態(tài)公益林的補償標準是75元/hm2?年,其中3.75元作為公共管護費用,這對于涉及全縣21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)285個行政村62 386.67hm2、12 599個小班的生態(tài)公益林管護費用嚴重不足。加上地方財力薄弱,無配套經(jīng)費補充,在管護核查工作中需要抽調(diào)大量的技術(shù)力量深入山頭地塊進行實地核查,而林業(yè)主管部門本身經(jīng)費緊張,在一定程度上影響公益林管護的積極性和技術(shù)人員的工作熱情。并隨著集體林權(quán)制度改革工作的開展,林權(quán)得到進一步明晰和細化,使原來林權(quán)權(quán)屬只落實到村到組的林地,改革后,根據(jù)林農(nóng)意愿和改革原則把林權(quán)權(quán)屬細化到戶到人,從而使公益林在同等管護面積的情況下,小班明顯增加了好幾倍,給管護、核查工作,各類合同印制以及兌現(xiàn)工作等都大大增加了工作量。

3.2 用材林區(qū)劃為公益林的補償問題

20世紀80年代初期,國家鼓勵個人投資承包荒山造林,并給予了貼息或低息貸款,出現(xiàn)了不少造林大戶進行借貸造林。如今根據(jù)《公益林區(qū)劃界定辦法》要求,把用材林劃入了公益林進行管護,列入禁伐區(qū),林農(nóng)沒有采伐收入,每年還得承擔還款壓力,給個人投資造林受到禁伐的限制,導致一些經(jīng)營者鋌而走險,有的甚至由過去積極的造林者變成了違法犯罪者,一定程度上給社會帶來了不穩(wěn)定因素,使林農(nóng)對林業(yè)失去信心,對國家政策的不信任。

3.3 使用“一折通”兌現(xiàn)的問題

自2009年以前,從江縣生態(tài)公益林兌現(xiàn)方式是由各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)工作站在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民府的監(jiān)督下把補償資金直接兌現(xiàn)到林權(quán)所有者的手中。到2009年之后,財政部門要求使用“一折通”方式兌現(xiàn)給林權(quán)所有者。為此,筆者對全縣生態(tài)公益林具體情況進行分析和尋訪部分生態(tài)公益林林權(quán)所有者,歸并起來存在5個方面的問題。

(1)全縣林權(quán)復雜,特別是2004年與2006年納入補償對象的公益林小班大多屬于村(組)集體或聯(lián)戶發(fā)證,極少部分小班確權(quán)到個人,補償資金通過“一折通”進行兌現(xiàn)后,會引起部分林權(quán)所有者對公益林補償基金能否及時、足額兌現(xiàn)到手中存在顧慮。

(2)村(組)集體沒有開設(shè)賬戶,補償資金只有通過村長或組長賬戶進行兌現(xiàn)。但由于村或組長更換頻繁,給管理工作帶來很大不便。

(3)近些年外出務工人員較多,對于聯(lián)戶發(fā)證的小班,林農(nóng)擔心資金打入聯(lián)戶戶主代表的“一折通”后,而戶主本人又外出務工,不能及時將補償資金兌現(xiàn)到林農(nóng)手中。

(4)補償資金少,領(lǐng)取費用大,林農(nóng)積極性不高。使用“一折通”兌現(xiàn),對于大面積的林權(quán)所有者來說,所獲得的補償金較多,可以接受。但是對于小面積的林權(quán)所有者來說,把兌現(xiàn)資金打入“一折通”后,還得花費路費和時間到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所在地的信用社領(lǐng)取,最后所得公益林補償基金入不敷出。

(5)林業(yè)主管部門每年都要組織技術(shù)力量對公益林進行核查,待核查合格后才能兌現(xiàn)補償資金。若通過“一折通”兌現(xiàn)后,部分林權(quán)所有者將會放松對生態(tài)公益林區(qū)的管護力度,他們會認為兌現(xiàn)資金是通過財政部門直接打入“一折通”,而與林業(yè)主管部門沒有太大的瓜葛。

3.4 國家公益林與地方公益林補償標準存在差距問題

生態(tài)公益林可分為2大類,即國家公益林和地方公益林。從江縣地方公益林2010年才進行對“二調(diào)”區(qū)劃的地方公益林數(shù)據(jù)進行區(qū)劃調(diào)整和申報工作,目前暫未獲得補償。國家級公益林到2010年每年每公頃的補償標準從原來的75元提高到150元,而地方公益林每年每公頃補償標準為75元,且補償資金由省、州、縣三級財政按4∶3∶3的比例支付補償金。

從江農(nóng)村文化素質(zhì)整體偏低,對于同樣列入公益林、劃為禁伐區(qū),在同一山頭的不同地塊中,國家公益林與地方公益林的補償標準每年每公頃有75元的差距,待到下年兌現(xiàn)公益林補償基金時,林農(nóng)會有不同程度的不理解和無法接受,從而會影響公益林的管護工作。

3.5 生態(tài)公益林分布與林農(nóng)參與積極性問題

從江縣生態(tài)公益林共區(qū)劃界定62 386.67hm2,根據(jù)《公益林區(qū)劃界定辦法》和結(jié)合本縣實際情況進行實地調(diào)查,區(qū)劃界定。有些村區(qū)劃的面積較大,有些村區(qū)劃的面積較小。對于區(qū)劃界定面積較大的村,所獲得補償金也較多,從而提高他們對公益林的管護積極性;對于區(qū)劃界定面積較小的村,因為獲得補償資金少,就覺得把林地劃為公益林后對他們意義不大,便產(chǎn)生要求退出公益林的念頭。

4 加強從江縣生態(tài)公益林建設(shè)的建議

4.1 加大宣傳力度,確保公益林政策宣傳到位

繼續(xù)加大宣傳力度,使生態(tài)公益林的惠農(nóng)政策深入人心。特別是對地方公益林的補償標準與國家公益林的補償標準存在一定偏差,要與林農(nóng)解釋清楚,說明原因,確保公益林的管護工作和下年的兌現(xiàn)工作順利開展。

4.2 加強重視,確保公益林得到更好的管護

一是當?shù)卣畱摪焉鷳B(tài)公益林管護工作納入各年度的考核范圍,并配備一定的管護工作經(jīng)費;

二是由于開展集體林權(quán)制度改革后,公益林管護面積雖然不變,但管護小班增加,管護工作量增大。上級主管部門在落實公共管護資金時除了以面積作為參考因素外,還應該考慮小班數(shù)量。

4.3 妥善處理公益林區(qū)林農(nóng)投資營造用材林的資金回收

針對于公益林區(qū)中,把林農(nóng)投資營造用材林部分已劃入公益林、列入禁伐區(qū),建議上級主管部門出臺相關(guān)政策,解決林農(nóng)投資的資金回收問題。

4.4 有關(guān)兌現(xiàn)方式的建議

林業(yè)屬于農(nóng)業(yè)這一大類,但是林地與農(nóng)田、農(nóng)地在權(quán)屬落實上有一定的區(qū)別。每一塊農(nóng)田、農(nóng)地的權(quán)屬都落實到戶或到人,而林地中并非每宗地的權(quán)屬都單獨落實到個體戶或人,也許一宗地的權(quán)屬會涉及到一個村或一個組,或涉及幾戶,幾十戶,甚至幾百戶。因此,在使用“一折通”兌現(xiàn)涉農(nóng)資金時,應該考慮哪類涉及資金適合運用哪種兌現(xiàn)方法。在公益林補償基金兌現(xiàn)上,并非否認“一折通”的兌現(xiàn)方式不適合,再說由工作人員直接攜兌現(xiàn)款下村入戶進行兌現(xiàn),也存在一些不安全問題。而建議有關(guān)部門、專家、學者等在兌現(xiàn)的方法方式上進行研討,為公益林兌現(xiàn)找到更合理、更便捷、更安全的方式方法。

5 結(jié)語

生態(tài)公益林的管護工作是一項長期而艱巨的任務,是關(guān)系到生態(tài)安全與經(jīng)濟、社會和諧發(fā)展問題。在管護工作中,要搞好林業(yè)、林區(qū)、林農(nóng)三者的關(guān)系,既使生態(tài)公益林充分發(fā)揮生態(tài)功能,又能保證林農(nóng)的合法利益得到保護。本文淺顯談了一些看法,在公益林的管護上,如何更好地提高管護效益是我們作為林業(yè)工作者需要考慮的問題。

[1]張 潔,李衛(wèi)忠,趙少毅,等.陜西省公益林管護存在問題與對策研究[J].西北林學院學報,2010,25(1)：227.

[2]牟發(fā)兵.惠農(nóng)補貼“一折通”發(fā)放存在的問題及對策[J].決策研究,2007(11)：57～ 58.