公眾力量在環(huán)境保護中的崛起

□本刊記者 ■特邀嘉賓 虞 偉

隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)境保護越來越受到社會各界的關(guān)注，普通公民的環(huán)保意識也有了很大的提高，公眾參與正成為環(huán)境保護中一個不可忽視的因素。

公眾力量在環(huán)境保護中的崛起

□本刊記者 ■特邀嘉賓 虞 偉

［背景資料］

2010年11月10日，“公眾參與——環(huán)境保護”論壇在浙江省嘉興市舉行。來自中華環(huán)境保護基金會、中國環(huán)境報社、中華環(huán)境保護聯(lián)合會、浙江省環(huán)境保護廳等單位的60多位環(huán)境保護專家和環(huán)境保護NGO組織的代表齊聚浙江，共同探討如何推動公眾參與環(huán)境保護。

從廈門PX事件、到紫金礦業(yè)污染事件，再到番禺市民“散步”反對在自家門口興建垃圾焚燒廠，公眾對環(huán)境保護公共事件已不再陌生，并逐步參與到捍衛(wèi)環(huán)境的行列中。如何增強公眾環(huán)保意識，形成公眾參與環(huán)境保護的制度，是各界頗為關(guān)注的問題。

增強公眾環(huán)境保護意識

□當下，環(huán)境愈來愈受到各方重視，環(huán)境保護也逐漸成為人們熟悉的話題。您能談?wù)劰妳⑴c環(huán)境保護的意義嗎？

■可以從三個角度來看公眾參與環(huán)境保護的意義。

從公眾自身來講，公眾通過參與環(huán)境公共事務(wù)來表達自己的愿望和利益訴求，從而維護自身的合法環(huán)境權(quán)益。

從政府角度而言，公眾參與使政府獲取民意的方法由政府主導(dǎo)變?yōu)楣裰鲃?，使政府的決策由過去的“官控”變?yōu)椤懊駝印?，形成政府與公眾間的良性互動，有助于減少環(huán)境決策的失誤，增強環(huán)境監(jiān)管的實效，提高公眾對政府環(huán)境決策的支持和認同感，從而提高政府環(huán)境行政效率，使政府的決策變得更加科學、客觀。

從社會角度來看，公眾參與能夠使社會公眾的環(huán)境需求信息得到有效匯聚，使政府所代表的環(huán)境公共利益更具有代表性和回應(yīng)性。

□近幾年公眾參與環(huán)境保護的事件，是否標志著公眾環(huán)境保護意識的覺醒？

■的確，這幾年隨著公眾參與環(huán)境保護機制的不斷完善，越來越多的公眾參與到了環(huán)境保護的隊伍中。但必須認識到，公眾參與意識仍需進一步提高。比如現(xiàn)階段，公眾對自身有直接利害關(guān)系的環(huán)境保護問題比較關(guān)心，而對一些普遍性的問題、環(huán)境政策制定等關(guān)注不夠。當前應(yīng)當積極推進公眾環(huán)境宣傳，并加強對公眾的環(huán)境教育。

□就我國目前的情況來看，公民參與環(huán)境保護處在一個怎樣的狀態(tài)或者水平？

■當前，我國公眾對環(huán)境保護在點上的參與較多，還沒有形成一定的面。公眾參與缺少系統(tǒng)性和長期性，參與行為常常表現(xiàn)為隨意性、臨時性?？傮w來說，當前公眾參與環(huán)境保護活動程度不是很高。

此外，公眾參與方式還比較簡單，多局限于政府組織的聽證會、論證會、座談會和公開征求意見等形式。多數(shù)情況下還是靠政府主導(dǎo)，公眾參與還沒有成為政府決策和治理的剛性規(guī)定。

形成公眾參與的制度保障

□我們看到一些公民自發(fā)地來參與環(huán)境保護活動，比如通過在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)帖來產(chǎn)生影響等。正如您所提到的，這些現(xiàn)象多是一些孤立的點，而沒有形成連貫的面，參與都是一些斷斷續(xù)續(xù)的片段。您認為，改進的方法是什么？

■從廣泛意義上看，公眾對環(huán)境保護的參與分制度內(nèi)和制度外兩種模式，有依法參與和自發(fā)參與兩種類型。在法治已成基本治國方略的今天，實現(xiàn)公眾參與的法制化，堅持“依法參與”至關(guān)重要。

如果法制渠道不暢通，民眾難免會不自覺地采取法律以外的手段進行“自力救濟”，這種自發(fā)性參與存在組織無序、容易引起混亂、社會成本過高等缺陷，且多為事后的被動性參與，不是公眾參與環(huán)境保護的“正途”。

唯有通過健全的法律制度和穩(wěn)定的法制途徑，實現(xiàn)環(huán)境保護公眾參與的法制化，才能夠保障公眾參與的秩序、高效，降低社會成本，促進社會和諧穩(wěn)定，這是促進環(huán)境保護公眾參與必須采取的重要策略，同時也是促進環(huán)境保護公眾參與必須堅持的首要原則。

□這些是否需要具體的制度來鞏固？

■當然。如果沒有明確、具體、可操作的程序，各種所謂的公眾對環(huán)境保護的參與權(quán)只能是一句空話。公眾參與環(huán)境保護應(yīng)該成為硬性的規(guī)定。如果只是原則性的規(guī)定，或者只是倡導(dǎo)性的規(guī)定，而沒有將公眾參與列為必須的程序，也沒有明確具體的程序性規(guī)定，那么公眾參與很有可能成為政府有關(guān)部門操縱民意的工具，比如讓那些跟自己觀點一致的專家或公眾象征性地來參與，而忽視了利害相關(guān)人的權(quán)利，使公眾參與形同虛設(shè)。

□有觀點認為，如果不對政府和企業(yè)的相應(yīng)義務(wù)尤其是違反義務(wù)時的責任作出明確規(guī)定，放任政府和企業(yè)“消極不作為”，是無法實現(xiàn)真正的公眾對環(huán)境保護的參與。對此，您是怎樣認為的？

■一部法律如果不對違反義務(wù)的法律后果作出明確規(guī)定的話，至少這部法律的剛性是不夠的，因為我們不能依據(jù)該法對違法行為作出否定性的評價。我國當前在環(huán)境保護公眾參與立法方面的一個普遍性問題，就是對政府或者企業(yè)違反義務(wù)的法律責任很少作出明確規(guī)定，或者規(guī)定比較籠統(tǒng)，操作性不強，這就導(dǎo)致在實踐中的執(zhí)行效果大打折扣。

□公眾相對于政府而言，信息資源占有少，往往缺乏對政府行政程序或是事件本身深入的解讀。要讓公民參與到環(huán)境保護過程中，首先面對的就是信息壁壘。如何來破解這個問題？

■環(huán)境信息公開是公眾有效參與環(huán)境保護的前提條件之一。環(huán)境信息公開的主體包括各級擁有相關(guān)環(huán)境信息的國家機關(guān)，也包括相關(guān)企業(yè)。實踐中，相關(guān)政府部門的環(huán)境信息公開無法滿足公眾要求，很多企業(yè)沒有按照法律規(guī)定強制公開環(huán)境信息，自愿公開的企業(yè)就更少。

要推進環(huán)境信息公開，首先要從保障公眾環(huán)境知情權(quán)著手。政府環(huán)境信息公開要把握好信息公開的真實性、準確性、完整性、及時性，要進一步擴大政府信息公開的范圍，進一步明確和完善政府信息公開的方式和程序；要加強對履行強制信息披露義務(wù)的企業(yè)進行督察，還要采用一些激勵性手段鼓勵企業(yè)主動公開環(huán)境信息。

從當前我國環(huán)境信息相關(guān)立法的具體內(nèi)容來看，重政府義務(wù)、輕公民權(quán)利的特點非常明顯。法律法規(guī)多規(guī)定了政府和企業(yè)的披露義務(wù)，而對于公民申請信息公開的具體范圍、具體程序、權(quán)利救濟等規(guī)定還比較粗糙。

應(yīng)當在公民環(huán)境知情權(quán)上下功夫，如建立公民環(huán)境信息查詢制度，規(guī)定公民有向各個部門或企業(yè)所掌握的關(guān)系其切身利益的環(huán)境信息的查詢權(quán)，并詳細規(guī)定公民申請的方式、答復(fù)的日期、消極作為或弄虛作假的后果等，真正把公民知情權(quán)落到實處。同時，通過公民申請的“陽光透射”，起到對企業(yè)和政府行為的強大的“社會監(jiān)督”效果。

動員公眾力量參與

□現(xiàn)行法律關(guān)于公眾參與的規(guī)定，基本上是對環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)生之后的參與，即末端參與。如環(huán)境保護法第六條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！蹦鷮Υ嗽鯓涌创?？

■防止損害是環(huán)境保護的“黃金規(guī)則”，末端參與在一定程度上能彌補環(huán)境損失，但遠遠不能滿足環(huán)境保護的需要，不利于做到“防患于未然”。在實踐中，要更多地在環(huán)境政策、法律、規(guī)劃制定的過程中引入公眾參與，讓利害關(guān)系人能發(fā)表自己的意見，這才是公眾參與環(huán)境保護的核心。

□公眾參與環(huán)境保護，是否需要與其他因素一起形成合力、共同推進？

■公眾參與依靠公眾自身的力量很難取得明顯成效或改變政府決策時，就需要借助媒體等其他力量的參與，形成合力。尤其是當前，新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為公眾獲得信息的主要渠道，各種信息通過網(wǎng)絡(luò)平臺等的有效整合，傳播速度更加快捷。一個普通事件通過媒體連續(xù)、密集的報道和評論，會很快升溫、發(fā)酵，迅速成為地區(qū)性乃至全國性的“公共事件”。同時，媒體可以宣傳環(huán)境保護理念，營造輿論氛圍，提高公民的環(huán)境意識，提升公眾參與環(huán)境保護的意愿。

□在公民參與環(huán)境保護的進程中，我們也看到了不少NGO的身影。對于他們在環(huán)境保護中的作用，您能評價下嗎？

■環(huán)境保護NGO是指以環(huán)境保護為目的的公益性社會團體。由于以環(huán)境保護為業(yè)且具有高度的組織化，環(huán)境保護NGO避免了分散的社會個體力量薄弱、參與能力不足、只關(guān)注自我利益的弊端，能夠有效整合公眾的環(huán)境利益訴求，形成集體行動。

當今環(huán)境保護NGO已經(jīng)成為環(huán)境保護公眾參與的最重要的主體形式。在一些西方國家，公眾以結(jié)成環(huán)境NGO的組織形式參與環(huán)境保護活動已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象?？梢哉f，環(huán)境保護NGO的發(fā)展程度直接決定和反映著該地區(qū)環(huán)境保護公眾參與的水平。

我國現(xiàn)階段環(huán)境保護NGO數(shù)量不多、力量薄弱、影響有限，法律地位不明確，力量發(fā)揮不穩(wěn)定。因此，需要政府出臺相關(guān)法規(guī)政策加以支持、引導(dǎo)和規(guī)范。為環(huán)境保護NGO的發(fā)展和活動的開展提供更開放的空間和更有利的政策支持，對環(huán)境保護NGO作為公眾參與的組織形式、參與程序做出明確規(guī)定，鼓勵成立環(huán)境保護NGO，支持環(huán)境保護NGO開展活動，推動環(huán)境保護NGO的能力建設(shè)，使之成為環(huán)境保護的中堅力量。

（虞偉：浙江省環(huán)境保護科學設(shè)計研究院高級工程師，法律碩士。研究方向：環(huán)境政策和法律。）