遏制司法工作人員職務犯罪之對策*——以加強檢察機關的法律監(jiān)督權為視角

重慶市人民檢察院第一分院課題組

(重慶市人民檢察院第一分院，重慶 401147)

近年來隨著經濟和社會的發(fā)展，司法工作人員犯罪呈現(xiàn)出整體上升的發(fā)展趨勢。司法工作人員的犯罪既損害了國家工作人員公正廉潔的社會形象，又是一種危害性強、性質極其惡劣的犯罪。權力是國家行使其各項職能的必要手段，防治司法工作人員職務犯罪就必須對權力進行有效的監(jiān)督和制約。只有對權力監(jiān)督到位，才能避免權力失控的情形發(fā)生。長期以來以訴訟為代表的司法活動由于公開性和透明度不夠，也容易滋生職務犯罪等瀆職行為。有人提出，司法工作人員肆無忌憚的職務犯罪行為，是由監(jiān)督機制的不健全和司法權力缺乏有效約束所致［1］。也有學者認為，對權力進行監(jiān)督時，應注重權力的相對分散，反對高度集中的權力設定模式，以實現(xiàn)權力制約權力［2］。雖然目前對司法工作人員也不乏各種各樣的監(jiān)督，但是相關法規(guī)過于原則化、模糊化，也就使職務犯罪有了可乘之機。檢察院作為我國的法律監(jiān)督機關，其監(jiān)督權無疑在對職務犯罪的預防中起著重要的作用。加強和完善檢察機關的法律監(jiān)督權，在遏制司法工作人員的職務犯罪中起著不容小覷的作用。

一、強化檢察機關在立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督

由于公安機關的立案權的行使意味著刑事案件的啟動，假設公安機關工作人員濫用職權，很有可能使罪犯逍遙法外。因此，立案環(huán)節(jié)一度成為司法工作人員職務犯罪的高發(fā)區(qū)。如“打黑除惡”行動中查獲的，彭某1998年下半年至2009年8月間利用擔任重慶市公安局渝中區(qū)分局局長、重慶市公安局副局長的職務之便，為重慶怡和物資(集團)有限公司董事長詹躍良、重慶大世界酒店有限公司董事長馬當、重慶國程企業(yè)管理顧問有限公司法定代表人岳寧、重慶豪誠文化娛樂有限公司經理王小軍等人提供幫助，并接受他們給予的財物多達數(shù)百萬元人民幣。身為高級警務人員居然為犯罪分子提供保護且從中收取利益，深刻地反映了我國刑事立案環(huán)節(jié)監(jiān)控的缺失。只有強化檢察機關在立案環(huán)節(jié)的監(jiān)督，才能防止公安機關一家權力獨大，才能預防公安機關工作人員為犯罪行為提供保護的可能。

(一)確立檢察機關監(jiān)管部門在職務犯罪案件偵查立案之初介入偵查

在偵查階段，決定或者批準逮捕也是職務犯罪多發(fā)的環(huán)節(jié)。職務犯罪的偵查權是一種職務犯罪的調查權，它是實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的重要保證。近年來，司法工作人員職務犯罪手段隱蔽性更突出，案件情況也越發(fā)復雜化，這就對實踐中改進偵查工作效率提出了新的要求。有學者曾經主張，只有建立健全監(jiān)督工作外部溝通協(xié)調機制，適時介入偵查，才能力爭從源頭上遏制違法行為的發(fā)生［3］。

按照重慶市人民檢察院第一分院偵查監(jiān)督處《關于在辦案重點環(huán)節(jié)加強內部監(jiān)督的規(guī)定》，無論是偵查機關(部門)要求介入偵查的案件，還是偵查監(jiān)督部門認為需要主動介入偵查的案件，均由分管檢察長決定派2人以上介入。檢察人員提前介入偵查過程中，不得擅自建議偵查機關撤案，不提請批準(決定)逮捕。處理建議意見須經部門集體研究、報分管檢察長決定后，再以書面形式提出。這種做法為切實保證偵查監(jiān)督部門辦案人員正確履行職責起到重要的指導作用。

但是現(xiàn)行的審查批捕程序還不具有“訴訟”的形態(tài)，而完全是一種超職權主義的、行政化的單方面追訴活動。檢察機關批準或決定逮捕一般只是進行書面審查，并不是必須聽取嫌疑人及其辯護律師的意見，更不用聽取被害人的意見。梅利曼教授指出:“訴訟權利的不平等以及書面程序的秘密性，往往容易形成專制暴虐制度的危險?！边@種書面化、審批化、信息來源單一化的行政式的審批程序，其后果必然是程序神秘化、控辯失衡化、責任分散化。針對偵查立案之初存在的諸多偵查機關擅自撤案、不提請批準(決定)逮捕等情況，可以通過建立不捕聽證制度和批捕上提一級制度來完善。

(二)建立不捕聽證制度，增加批捕程序的透明性

基于檢察機關對逮捕的審查應屬于司法審查的本質特點，通過訴訟程序是實現(xiàn)司法審查的基本途徑。訴訟的構成必須具備控方(原告)、承控方(被告)、聽訟方(審理)等3個基本條件，檢察機關只有在聽取訴訟雙方的意見后，才能對逮捕的合法性作出判斷和決定。司法程序具有被動性、公開透明性、多方參與性和親歷性等基本特征。而在我國現(xiàn)行審查批捕程序中，只有控方(偵查機關)和承控方(犯罪嫌疑人)，審查批捕部門作為嚴格意義上的聽訟方還沒有形成。這種缺乏制約的權力必然導致濫用。因此，審查批捕程序的改革必須從權力制約入手，通過司法權的介入以形成對控訴權的限制。

規(guī)范審查批捕行為，當務之急就是要建立健全審查逮捕權的監(jiān)督制約機制，推進審查批捕方式的訴訟化改造，形成控(偵查部門，包括公安機關的偵查部門和檢察機關的自偵部門)、辯(犯罪嫌疑人及其律師)、審(檢察機關的偵查監(jiān)督部門)三方組合的訴訟格局，以確保行使審查逮捕權的檢察官保持中立，依法獨立、公正行使這項司法審查權。改革逮捕制度，必須建立抗辯式的審查批捕模式，要讓逮捕的決定者獲取更多的、更全面的信息，以便更好地判斷是否具有逮捕的必要性，是否有必要羈押，可否可以采取取保候審、監(jiān)視居住等非羈押性措施，做到兼聽則明、居中裁決。

建立審查批捕公開聽證程序，增設批捕聽證程序能給予各方充分表達意志的機會，形成各方對逮捕過程的更為有效的參與和監(jiān)督，實現(xiàn)對檢察機關逮捕決定權的監(jiān)督和公民權利的保護。聽證制度中的公開、辯論原則有助于幫助檢察人員聽取多方面的意見，對證據(jù)材料進行詳細甄別，可以幫助檢察機關做出合理的決定，防止少數(shù)司法人員因個人主觀上的原因和自身對案件理解上的偏差而出現(xiàn)做出錯誤決定的情況。并且有利于對檢察機關逮捕決定權進行有效監(jiān)督，防止權力濫用。在聽證的基礎上做出決定，是聽證制度的重要內涵。通過公開聽證的形式，讓決定機關公開自己的事實認定、決定理由和根據(jù)，讓當事人進行“面對面”的質證和辯論，這是一種有效的監(jiān)督制約形式［4］。

(三)實行批捕提請上一級，完善職務犯罪的偵查逮捕方式

針對目前的職務犯罪審查逮捕方式，有學者認為，在職務犯罪偵查中，審查批捕的虛化是其中最為突出的問題之一［5］。不少學者還質疑檢察機關逮捕決定權存在的合理性，有學者稱:作為公訴機關的人民檢察院，其職能在一定程度上與偵查機關具有同質性，在此情形下，人民檢察院能否本著客觀、中立的立場和態(tài)度，作出批捕與否的決定，顯然令人懷疑。而這一缺陷在人民檢察院的自偵案件中顯得更為突出［6］。針對職務犯罪案件審查逮捕權的歸屬，學術界主要的觀點有“維持現(xiàn)狀說”、“轉交法院行使說(司法令狀主義和司法審查)”、“轉由上一級檢察院行使說”和“事后備案審查說”等［6］。

“轉由上一級檢察院行使說”比較可行。由上一級檢察機關行使自偵案件的審查逮捕權，即地方人民檢察院對直接立案偵查的犯罪案件適用逮捕措施，應報經上一級人民檢察院審查決定。它符合我國目前的憲政體制，具有充分的法理依據(jù)，也具有可行性，改革的成本相對較小，是目前可選擇的一種相對合理的制度設計。上一級檢察機關行使自偵案件的審查逮捕權力與克服平行監(jiān)督弱化的缺陷。檢察機關在縱向關系上實行的“指令—服從”體制可以為上級檢察機關對下級院進行有強制力的監(jiān)督提供保證，從而對自偵案件的審查逮捕、立案和偵查活動監(jiān)督構成強有力的制約。在制度設計方面，可以規(guī)定職務犯罪案件需要逮捕犯罪嫌疑人的，下級人民檢察院必須提請上級人民檢察院批準逮捕。這種由上級檢察院決定批準逮捕，比起下級檢察院決定逮捕多了監(jiān)督的機制，少了恣意的因素。并且，在現(xiàn)有財政體制和人事體制下，上級檢察機關不容易受到來自職務犯罪案件所在地的掌握檢察機關人事權、財政權相關單位和部門的人為影響和干涉，也不易受下級院檢察長和檢察委員會的牽制，具有地位的獨立性和超然性［7］。

二、實行不起訴聽證制度，強化檢察機關在起訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督

對犯罪人員來講，一旦獲得不起訴的法律結果之后，對今后的人身影響就降到了最低。實踐中，不起訴權的運用也是司法人員職務犯罪的重要誘因。只有解決司法監(jiān)督程序的缺失，才能保證犯罪分子能夠達到應有的法律制裁，受到法律的追訴。因此建議建立不起訴聽證制度，強化檢察機關在起訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

不起訴案件的聽證是指檢察委員會對于審查起訴部門擬作不起訴決定的案件，以聽證會的形式，公開聽取被害人及其訴訟代理人犯罪嫌疑人及其辯護律師的陳述和辯解，聽取公安機關及發(fā)案單位的意見的一種內部工作制度。我國在司法改革過程中，為限制不起訴權的濫用，有效監(jiān)督權力的正當行使，檢察機關辦理不起訴案件制訂和實行聽證制度，很有必要。召開不起訴案件聽證會，是實行不起訴聽證制度的基本形式。

(一)聽證程序的啟動

日前，不少檢察機關積極探索不起訴案件實行聽證的制度，但由于缺乏統(tǒng)一的指導意見或規(guī)范性文件，在不起訴案件聽證會啟動的問題上做法不一。聽證會的啟動權力應當由誰來行使?各地檢察機關的做法可謂五花八門。有的由審查起訴部門徑直決定啟動;有的是審查起訴部門向檢察長或檢察委員會報告后，由檢察長或檢察委員會決定啟動;有的是在不起訴決定做出后，偵查機關或被害人、犯罪嫌疑人提出異議或申訴后啟動。司法權是被動的權力，“司法權的被動性表現(xiàn)在整個司法程序非因當事人的請求不得啟動，司法程序必須圍繞當事人的請求事項來進行……。”檢察權是司法權，具有司法權的被動性的共性，司法權的被動性體現(xiàn)在具體司法活動中，就是“不告不理”。舉行不起訴案件聽證會作為一種司法活動，它的程序啟動同樣應當遵循“不告不理”的原則，應當主要在應偵查機關的要求或當事人申訴情況下舉行。

(二)聽證的舉行

對不起訴案件進行聽證的基本程序中必須有4個重要環(huán)節(jié):1)起訴部門案件承辦人應當發(fā)言。發(fā)言主要圍繞案件的來源及主要案情，起訴部門對案件定性的法律、證據(jù)及事實依據(jù)，擬作不起訴處理的依據(jù)和理由等。2)犯罪嫌疑人及其律師應當在場。他們應當就犯罪事實的認定、罪名認定、證據(jù)分析及擬作不起訴處理進行辯解或發(fā)表辯護性意見。3)然后承辦人繼續(xù)針對犯罪嫌疑人、律師的辯解作進一步的闡述和說明;犯罪嫌疑人及其辯護人提出新的意見。4)偵查機關代表和被害人及其訴訟代理人對起訴部門的事實認定和處理意見發(fā)表各自意見。經過雙方的闡述和陳述，案件的事實及主要證據(jù)已公開展現(xiàn)出來。聽證各方的意見也都公開表示。只有在各方充分論證自己的觀點之后，作出的不起訴才是公平正義的。只有在全面審查案件事實和證據(jù)的基礎上，作出的不起訴意見才是公開透明的。

三、完善人民陪審制度，加強檢察機關對審判環(huán)節(jié)的監(jiān)督

關于審判環(huán)節(jié)法官濫用職權的案例也不少，如重慶市高級人民法院執(zhí)行局副庭長楊政受賄案。①2003年底，蒲茂梅因涉嫌非法經營罪被重慶市公安機關刑事拘留，蒲經人介紹認識時任重慶市高法審監(jiān)庭副庭長的被告人楊政尋求幫忙。楊政即介紹渝北正義律師事務所律師王君為其代理案件。事后，王君為感謝楊政介紹業(yè)務，同時為了讓楊政以后在辦理案件時給予關照，在渝北兩路將人民幣7萬元送給楊政。事實上，濫用職權背后隱藏著的是權錢交易。審判環(huán)節(jié)中，要嚴格控制法官的量刑權，監(jiān)督法官對緩刑的正確適用。假自首和假立功情節(jié)在量刑過程中的使用，折射出司法工作人員的徇私枉法和對職權的濫用。加強在審判環(huán)節(jié)的司法監(jiān)督，健全人民陪審員制度是一條有效的途徑。擴大陪審員范圍，進一步明確陪審員的職責，充分發(fā)揮人民陪審員的監(jiān)督作用。

在現(xiàn)行人民陪審員制度中，一個最大的缺陷就是對于人民陪審員制度適用的范圍沒有明確的規(guī)定?，F(xiàn)行人民法院組織法規(guī)定，人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行。即人民法院審判第一審案件，可以實行人民陪審員制度，也可以不實行，存在較大的隨意性，影響了人民陪審員制度的正確實施。全國人大常委會通過了《關于完善人民陪審員制度的決定》(以下簡稱《決定》)第二條，繼續(xù)對人民陪審員參與審判案件的范圍作出了規(guī)定。根據(jù)該規(guī)定，人民法院審判社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，應當實行陪審制;對于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申請由人民陪審員參加合議庭審判的案件，人民法院也應當實行陪審制。但是，對于上述案件中適用簡易程序審理的案件和法律另有規(guī)定的案件不實行陪審。應當承認，《決定》比人民法院組織法有了進步，但是這里還存在問題。人民法院審判社會影響較大的第一審刑事、民事、行政案件，應當實行陪審制。但是哪些案件屬于社會影響較大，《決定》對此未予明確，也難以明確，這就造成了規(guī)定容易實施難的局面。由于這樣的彈性規(guī)定，對于案件是否屬于社會影響較大的主動權就掌握在法院及法官的手里。

英國的陪審團制主要適用于刑事案件，在民事案件中，只有幾類法律明文規(guī)定案件適用陪審制，如誹謗、欺詐、非法私禁、誘奸和違背婚約，其他案件法院有權決定不采用陪審。而美國的陪審制則幾乎適用于所有刑事案件和訴訟標的較大的民事案件，當事人可以選擇是否由陪審團進行審理。在法國，陪審制度僅存在于重罪案件的審判中。在我國香港特別行政區(qū)，陪審團參加訴訟的范圍適用于最高法院和高等法院審判民事案件和刑事案件活動，以及死因研訊(死因裁判法庭)和有關精神狀態(tài)研訊的活動。其他司法機關的審裁活動無須陪審團出席［8］。

因此關于什么樣的案件、哪些類型的案件適用人民陪審員制度應該由立法予以明確的規(guī)定，只有這樣才能使人民陪審員制度最大限度地發(fā)揮其監(jiān)督職能。

關于人民陪審員的管理，中國司法中現(xiàn)有的做法是由人民法院對人民陪審員單獨進行管理，人民陪審員也經常是由法院院長提請人大任命。由于人民陪審員的身份不同于法院的審判人員，他們是代表人民參加審判，實現(xiàn)管理國家的權利，故其本身并不屬于法院人員。顯然，這樣的管理是不妥當?shù)?，況且這樣的做法也有悖于權力監(jiān)督與權力制約原理。因此，建議由人大常委會設立陪審員的專門管理機構，由該機構負責陪審員的產生、考核、津貼發(fā)放等管理事宜。具體也就是將轄區(qū)內所有具有陪審員資格的人員名單輸入數(shù)據(jù)庫，并對人民法院隨機抽取產生的人民陪審員進行跟蹤管理，具體管理人民陪審員在任職期間是否遵守工作紀律，有無故意或重大過失的失職行為等。對于陪審員為參加陪審工作而額外支出的費用或勞動，如加班工作、陪審期間的交通費和膳宿費等，應從國庫內提出經費予以發(fā)放。此外，對公民無故拒不參加陪審工作應給予教育、警告、罰款、取消陪審資格等司法行政處罰。只有人民陪審員的各項制度得以完善，其職能得到保障，才能有利于其充分行使人民陪審員的法律監(jiān)督的職能。

四、加強檢察院對刑罰執(zhí)行中的監(jiān)督

2009—2010年重慶市查辦的102件司法工作人員犯罪案件中，從判處的刑罰來看，輕刑適用比例大，附加刑適用比例小。通過研究發(fā)現(xiàn)，對司法人員判處的貪污、受賄等貪利型犯罪案件中，適用沒收財產的比率非常低，明顯低于其他刑事案件財產刑的平均適用比例，說明大部分司法工作人員犯罪主體都沒有罰當其罪。這不僅嚴重削弱了財產刑的應有作用的發(fā)揮，而且極大地降低了對于司法工作人員犯罪的刑罰處置的嚴厲程度。

(一)加強對減刑假釋等環(huán)節(jié)的監(jiān)督

對刑罰執(zhí)行活動中的職務犯罪進行監(jiān)督，是法律賦予檢察機關的職責。檢察機關積極查辦刑罰執(zhí)行活動中的職務犯罪，既是懲治司法腐敗、保障被監(jiān)管人合法權益的客觀需要，又是保證刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督健康發(fā)展最直接、最有效的手段。有學者認為，由于實踐中對于被處以管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在執(zhí)行刑罰時未給予足夠的重視，對監(jiān)外執(zhí)行活動的監(jiān)督也成為了檢察工作中的一個薄弱環(huán)節(jié)［9］?；跍p刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等措施是刑罰執(zhí)行活動中容易發(fā)生執(zhí)法、司法不公情況的主要環(huán)節(jié)，今后司法實踐中若要加強對刑罰執(zhí)行中的監(jiān)督，關鍵在于加強對減刑、假釋、保外就醫(yī)等的監(jiān)督力度。其中，減刑是對犯罪人法定責任的變更，犯罪人應承擔的刑罰是由人民法院依法判處的，故對其承擔的刑罰的變更也應經法院依法裁判。假釋不過是對犯罪人被判處刑罰的具體執(zhí)行方式的一種改變，假釋的決定權應交由司法行政機關行使。而對于減刑與假釋等執(zhí)行活動的監(jiān)督必須通過檢察機關的監(jiān)督來實現(xiàn)。

(二)加強對民事、行政案件的監(jiān)督力度

2009年，重慶市人民檢察院第一分院及轄區(qū)基層檢察院共查辦法院系統(tǒng)職務犯罪案件14件涉及14人?？梢哉f，民事執(zhí)行是腐敗重災區(qū)，此次14名法官中有7名在執(zhí)行系統(tǒng)任職。如果認為民事執(zhí)行權是司法權，那么作為法律監(jiān)督機關的檢察機關就有權對民事執(zhí)行進行監(jiān)督，然而法院否認檢察機關的監(jiān)督權，所以檢察機關對執(zhí)行監(jiān)督只能通過檢察建議的形式進行，而且效果很難得到保障。

此外，現(xiàn)有的檢察機關的民事、行政抗訴權只能針對已發(fā)生法律效力的判決、裁定，這就不利于檢察機關法律監(jiān)督權的行使。民事、行政裁判的執(zhí)行作為訴訟的結尾，應當體現(xiàn)出司法的公信力。然而，各種原因造成的執(zhí)行難使民眾對司法的權威也產生了質疑。甚至民事、行政中的執(zhí)行成為了司法工作人員職務犯罪最集中的階段。

原重慶市第五中級人民法院審判委員會委員、審判監(jiān)督庭庭長朱某民事枉法裁判罪就是一個典型。2005年底，重慶市臨江物業(yè)發(fā)展有限公司(以下簡稱臨江物業(yè)公司)、臨江物業(yè)公司合川分公司與熊倫的房屋拆遷安置合同糾紛案在一中院再審。當年12月，臨江物業(yè)公司的董事長劉海波請時任一中院審判監(jiān)督庭庭長的被告人朱某幫忙，朱某表示同意。之后，朱某利用職務之便在再審中為臨江物業(yè)公司提供幫助，并收受劉海波送的人民幣1萬元。2006年7月，一中院判決駁回熊倫的訴訟請求，事后，朱某收受劉海波送的人民幣2萬元。

基于此，實現(xiàn)對民事行政等案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)進行監(jiān)督顯得極其重要。今后的訴訟法律、法規(guī)應當明確檢察機關進行法律監(jiān)督的具體程序，擴大法律監(jiān)督的范圍，保證法律監(jiān)督權的充分發(fā)揮。其中，對延長執(zhí)行周期要有更明確的規(guī)定和約束制度，對執(zhí)行中給當事人造成的損失應有更科學的賠償機制。而且，檢察機關的法律監(jiān)督應該使辦案人員樹立起一種按照正當法律程序去裁判的意識，逐步減少枉法裁判及其他形式的違規(guī)辦案發(fā)生為宜。司法實踐中除了要加大執(zhí)行力度以外，必要時也可以建立專門的執(zhí)行機構。

(三)細化監(jiān)督的范圍、程序，使監(jiān)督具有可操作性

細化監(jiān)督的范圍、程序，使監(jiān)督具有可操作性，利于更好地發(fā)揮檢察院的法律監(jiān)督權。具體來說要做到:第一，要建立對在押人員釋放后的回訪制度、刑罰執(zhí)行場所內開展職務犯罪預防工作以發(fā)現(xiàn)案件線索等制度。第二，逐步建立健全同偵查機關、審判機關、司法行政機關，以及檢察機關內部的公訴、反貪、反瀆等部門間的交流與合作。第三，借助于檢察機關與新聞、媒體之間的溝通聯(lián)系，排查職務犯罪線索。第四，建立案件復查制度。為了提高刑罰執(zhí)行中查辦職務犯罪案件的質量，還需要通過復查的方式，定期對辦案質量進行審查。對于司法人員違紀違法和犯罪行為及時查處，絕不能姑息和縱容，不因違紀行為輕微而放縱，不因難以查處而退縮。對司法人員犯罪案件要及時公布，不忌諱莫深，重新樹立司法人員對法律的敬畏感。

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