我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法分析

■劉亞男 田義文 張明波

我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法分析

■劉亞男 田義文 張明波

經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展必須以農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展為前提。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度又是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度，無論從立法上還是實際運行過程之中都存在著種種不足。這種狀況嚴重影響到我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。文章主要對建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的必要性，其在立法上存在的問題進行了分析，并為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度的完善提供了一些建議。

農(nóng)業(yè)是安天下的產(chǎn)業(yè)，以往，農(nóng)業(yè)僅僅被視為提供糧食等農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)只是注重其農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)功能，忽視農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務功能，甚至犧牲農(nóng)業(yè)的生態(tài)服務功能來換取短期的農(nóng)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。這種對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)只是一味索取的行為導致了農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務功能退化，進而又影響到農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力?，F(xiàn)今，人們逐漸認識到農(nóng)業(yè)生態(tài)服務功能的重要性。通過建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度，利用農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，可促使農(nóng)業(yè)生態(tài)服務功能得到恢復和保持，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

一、建立健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的必要性

（一）實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要

自1992年的聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會里約地球峰會在《21世紀議程》中提出“農(nóng)業(yè)的多方面功能”這一概念以來，人們逐漸認識到農(nóng)業(yè)除了具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能，同時還發(fā)揮著防止洪澇災害、涵養(yǎng)水源、防止土壤侵蝕和水土流失、處理有機廢棄物、凈化空氣、提供綠色景觀和自然景觀等多方面的非農(nóng)產(chǎn)品功能和其他非生產(chǎn)性功能。

在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)業(yè)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能的實現(xiàn)以消耗公共資源為代價。換句話說，在當前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式下，農(nóng)民的經(jīng)濟利益和環(huán)境利益相沖突。當我們越來越重視環(huán)境利益時，我們肯定不認同農(nóng)民放棄環(huán)境利益，只追求經(jīng)濟利益的生產(chǎn)方式。但讓農(nóng)民這一弱勢群眾以經(jīng)濟利益減損為代價，獨自承擔環(huán)境利益的實現(xiàn)成本，為其他社會成員提供享受環(huán)境利益的便車，這種方式因其不可持續(xù)也是不可取的。解決此問題關鍵在于，建立一個合理的制度將農(nóng)民獨自承擔的能惠及整個社會的環(huán)境利益所付出的成本社會化，使得農(nóng)民在采取農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務保護型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式之下，既能避免傳統(tǒng)生產(chǎn)方式之下所付出的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)代價又能獲得至少不低于傳統(tǒng)的產(chǎn)品收入。而農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度恰恰是實現(xiàn)此目標的重要措施。

（二）實現(xiàn)社會公平正義的需要

眾所周知，維護社會公平是政府的責任。從橫向公平來看，如果讓農(nóng)民獨自承擔這過高的環(huán)境生態(tài)成本，犧牲其經(jīng)濟利益，而其他社會成員不付出任何代價享受其成果，這顯然是不公平的，從長遠來看,農(nóng)民所面對的巨大生存壓力遲早會導致生態(tài)的重新破壞，最終影響全社會的可持續(xù)發(fā)展。

從縱向公平來看，有必要在農(nóng)業(yè)活動上建立合理的補償機制。據(jù)統(tǒng)計，我國在計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村在工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的不平等交換形成的價格，剪刀差價中提供了6000～8000億資金的代價；改革開放以來，通過征用農(nóng)民土地，至少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。農(nóng)村為城市經(jīng)濟的經(jīng)濟增長作出了巨大的犧牲，自身卻帶來了嚴重的生態(tài)破壞和資源的耗竭。我國已經(jīng)到了城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)業(yè)作為農(nóng)村居民最主要的生產(chǎn)活動和收入來源,有必要在農(nóng)業(yè)活動上建立合理的補償機制。

二、我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償法律制度在立法層面上存在的不足

（一）農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法缺乏系統(tǒng)性

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償環(huán)境是一個整體和系統(tǒng)，而我國現(xiàn)行的相關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)及規(guī)章確是分段、分割的。從現(xiàn)行相關法律的層級上看，中央和國務院只出臺關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)恼?，并沒有專門的法律，有關這方面的精神和文字，散布在不同的法律政策文件之中。作為我國環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》，由于當時時代背景的限制，注重污染防治，對于環(huán)境補償只字未提。之后修訂的《草原法》、《農(nóng)業(yè)法》僅對生態(tài)補償作出了原則性規(guī)定。有關農(nóng)業(yè)生態(tài)補償方面的行政法規(guī)、地方規(guī)章為數(shù)較少。從整體上看，由于我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法體系統(tǒng)一性、系統(tǒng)性不足，使得單行法在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償具體內(nèi)容時容易產(chǎn)生沖突。

（二）補償主體不明確

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)氖滓獑栴}是解決誰補償誰的問題,即補償主體問題。立法中關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體的規(guī)定，對生態(tài)補償體制的運行至關重要。我國關于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹饕姆?、行政法?guī)及規(guī)章條款如下：《防沙治沙法》第二十五條、第三十三條、第三十五條；《農(nóng)業(yè)法》第六十二條、第六十三條；《草原法》第三十五條、第四十八條；《森林法》第八條、第十四條；《退耕還林條例》第四十五條、第四十九條；《退牧還草和禁牧舍飼陳化糧供應監(jiān)管暫行辦法》第五條、第六條、第十八條；《水生野生動物保護條例》第十條。

通過對上述法律法規(guī)的梳理，筆者發(fā)現(xiàn)在我國法律法規(guī)及規(guī)章之中，補償主體大都規(guī)定為國家，像對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境直接造成嚴重損害的企業(yè)或其他組織，這類市場性補償主題，根本沒有涉及。補償主體的規(guī)定單一。除此之外，這一單一補償主體本身也存在問題。立法之明確了生態(tài)補償義務的承擔者為國家，大多是情況下，并沒有對代表補償主體的補償機關予以明確的規(guī)定。正是這種不明確性帶來了受償主體求償無門，補償機關相互推諉責任的問題。

（三）補償方式過于單一

從我國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)法律補償制度看，生態(tài)補償方式雖然有資金補償、實物補償和政策補償這三種方式。但最常采用的是資金補償。資金補償是具有很強的輸血功能，但由于資金補償是總量補償，缺少結(jié)構性補償?shù)尼槍π?；而且資金補償多數(shù)情況下為一次性補償形成不了連續(xù)補償機制。這些缺陷使得資金補償很難在造血層面上發(fā)揮作用。而能夠更根本的解決農(nóng)業(yè)生態(tài)問題的具有造血功能補償方式，像智力補償、技術補償方式的缺失，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢很難得到遏制和扭轉(zhuǎn)。

（四）補償標準不科學

生態(tài)補償標準是生態(tài)補償?shù)年P鍵要素之一。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償機制的良好運行離不開科學合理的生態(tài)補償標準。但通過對上文中所提及的相關的法律、法規(guī)和規(guī)章中的梳理發(fā)現(xiàn)，我國立法中很少對生態(tài)補償標準進行明確的規(guī)定，若有涉及，更多情況下僅僅以“適當”、“合理”此類抽象詞匯對生態(tài)補償標準加以限制。對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準有具體規(guī)定的僅有一個部門規(guī)章，即《退耕還草和禁牧舍飼陳化糧供應監(jiān)管暫行辦法》。由此可見，農(nóng)業(yè)生態(tài)補償立法中補償標準不科學的現(xiàn)象普遍。立法不科學，一方面，留給了行政機關在生態(tài)補償標準上極大的自由裁量空間,當行政機關面對補償資金的短缺或誘惑時，很難保證受償主體利益得到保證；另外一方面，當行政機關面對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償巨大責任的時候，常以此為借口推諉責任。

（五）生態(tài)補償程序不規(guī)范

對于實體法中直接或間接賦予行政機關在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中的裁量權，科學合理的補償程序可以對行政機關的裁量權進行合理的限制，可以為農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)睦﹃P系人提供一個表達意見的渠道,確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償更為公平的實現(xiàn)。但是，現(xiàn)有的法律、法規(guī)即部門規(guī)章中對此規(guī)定很不規(guī)范或者根本沒有規(guī)定。而生態(tài)補償程序的不規(guī)范或缺失為行政機關在補償方式、手段、步驟上留下了很大的裁量空間。由于正義的分配看不見，使得正義更難實現(xiàn),正如在農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，由于缺少程序中參與環(huán)節(jié)的規(guī)定，使得補償通常是由行政機關通過簡單地使用行政強制力量迫使受償農(nóng)民接受補償方案實現(xiàn)的。以此方式實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償，其效果則可想而知。

三、完善農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度的立法建議

（一）加強農(nóng)業(yè)生態(tài)補償環(huán)境立法的系統(tǒng)性

從整體上看，要求加強生態(tài)補償立法的整體性和體系性。在國家立法層面，需要對生態(tài)補償?shù)哪康摹⒎秶?、方針、原則、重要措施、救濟途徑等明確規(guī)定?？紤]到進行生態(tài)補償?shù)膶ｉT立法對社會產(chǎn)生的廣泛影響，可以先嘗試制定一部位階較低的法規(guī)或規(guī)章，先使這一制度確定下來。在地方層面，地方立法機關可以在其立法的職權范圍借鑒國內(nèi)外的立法和時間經(jīng)驗，結(jié)合本地區(qū)實際情況，有針對性地加強和完善生態(tài)補償立法。

（二）明確補償主體

對于現(xiàn)行的立法中規(guī)定的補償主體---國家，還要具體對其補償機關進行明確規(guī)定。如此，才能使農(nóng)業(yè)生態(tài)補償制度僅僅停留在制度層面。除此之外，考慮到農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金的龐大級政府補償不可避免的滯后性和低效率性。我們不得不思考建立其他補償模式。其實，在市場經(jīng)濟之下，市場性補償主體的培養(yǎng)不可忽視。在市場經(jīng)濟之下，政府、地區(qū)、單位和個人都可以作為受益人成為補償主體。這種市場激勵式的可行性，從國外已經(jīng)推行實施的環(huán)境產(chǎn)權交易制度、環(huán)保資金等制度的實踐經(jīng)驗中可以看得見。當然，對于市場性補償主體的培養(yǎng)發(fā)展同樣離不開相關法律、法規(guī)或規(guī)章對其地位的確認。

（三）確立多元補償方式

農(nóng)業(yè)補償機制的順利運行離不開補償?shù)馁Y金、物質(zhì)、技術的順利流動，離不開補償者提供的補償方式像受償者所需要的補償方式轉(zhuǎn)換。這些要求的滿足則需要通過補償方式的多樣化來實現(xiàn)。補償方式大體可分為四種：一是貨幣補償。對于受償主體來說也是最便利地方式；二是實物補償，給予受償主體一定物質(zhì)產(chǎn)品、土地使用權，以改善其生活條件，增強生產(chǎn)能力；三是智力補償，即向受償主體提供智力服務；四是政策性補償，中央政府給予地方政府、上級政府給予下級政府或各級政府給予其管轄范圍內(nèi)的社會成員某些優(yōu)惠政策。生態(tài)補償方式應當根據(jù)具體情況，多樣化地使用補償方式。

（四）制定科學的補償標準

農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準需要一系列復雜的過程。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準從性質(zhì)上分類，可以分為恢復和保護價值型標準、出讓型標準、激勵(約束)型標準。在對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準確定之前，我國必須對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準的性質(zhì)進行選擇。除此之外還會涉及到對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償標準的核算。采用哪種核算方式亦是面臨重大課題。除了在自然科學范圍內(nèi)進行研究外，要使得生態(tài)補償真正得以實現(xiàn)，還需要考慮社會、市場和公民的承受能力。

（五）完善補償程序

這里的生態(tài)補償程序，主要是針對補償主體為行政機關時所應遵循地程序。由于筆者自身能力限制，對于生態(tài)補償程序地設計，在此僅作簡單提及，以拋磚引玉。生態(tài)補償程序應該包括對農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目、補償資金、補償方案的公告，及聽證會的設計。

[1]程宇光.健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度的若干問題探析[J].生態(tài)經(jīng)濟,2010（6）.

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劉亞男，女，漢族，河南焦作人，西北農(nóng)林科技大學人文學院2010級法學碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學；田義文（1953-）男，陜西周至人，西北農(nóng)業(yè)科技大學人文學院教授，法學專業(yè)碩士研究生指導教師，主要從事環(huán)境與資源保護法學研究；張明波，女，彝族，云南普洱人，西北農(nóng)林科技大學人文學院2010級法學碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護法學。）