完善流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ńㄗh

■張明波 田義文 劉亞男

流域生態(tài)補償是生態(tài)補償?shù)闹匾M成部分，開展流域生態(tài)補償有利于協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益沖突，保障流域生態(tài)安全，實現(xiàn)流域內(nèi)環(huán)境保護與水資源開發(fā)利用的公平公正。文章通過研究我國流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)法律問題，提出構(gòu)建我國流域生態(tài)補償法律制度的有益建議。

一、流域生態(tài)補償?shù)姆审w系和基本原則

（一）構(gòu)建合理的流域生態(tài)補償法律體系

首先，應(yīng)該彌補我國流域生態(tài)補償?shù)牧⒎ㄈ甭?，?gòu)建完善的流域生態(tài)補償法律體系，使流域生態(tài)補償在實踐中有法可依，具有可操作性。具體來說，完善的流域生態(tài)補償法律體系應(yīng)該包括以下幾個方面：其一，我國《環(huán)境保護法》對生態(tài)補償做出原則性規(guī)定。在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，把自然資源有償使用確立為《環(huán)境保護法》的基本原則，把生態(tài)補償制度作為環(huán)境保護的一項基本制度，對原有法律規(guī)范中沒有規(guī)定的環(huán)境保護手段如運用市場機制解決環(huán)境問題等內(nèi)容加以補充。其二，在相關(guān)的水環(huán)境保護單行法規(guī)——《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》中對流域生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定。其三，加快推進生態(tài)補償立法。目前國家層面的生態(tài)補償立法嚴重缺失，我國各地生態(tài)補償實踐缺乏明確的法律依據(jù)，嚴重阻礙了我國生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展進度，因此，必須加快推進《生態(tài)補償條例》的出臺。通過宏觀層面的生態(tài)補償立法，明確生態(tài)補償?shù)脑瓌t，確立相關(guān)利益主體間的權(quán)利義務(wù)和保障措施，并以此為依據(jù)，進一步明確流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┘殑t。其四，基于流域的不同類型，制定相應(yīng)的政策法規(guī)。國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)結(jié)合已有的流域生態(tài)補償實踐經(jīng)驗和當前主體功能區(qū)建設(shè)，針對流域的不同類型及其突出問題，制定適當?shù)恼叻ㄒ?guī)。對于省內(nèi)跨市的中小流域，各個省政府可以制定開展流域生態(tài)補償?shù)牡木唧w辦法。

（二）完善流域補償?shù)幕驹瓌t

1.“誰保護、誰受益、獲補償”原則

《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》將生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t規(guī)定為“誰開發(fā)、誰保護，誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，該原則雖然明確了流域生態(tài)補償?shù)呢?zé)任主體，體現(xiàn)了受益者補償?shù)乃枷?；但沒有確定流域生態(tài)補償?shù)氖軆斨黧w，沒有體現(xiàn)出“預(yù)防為主”的生態(tài)環(huán)境保護的基本理念。筆者贊同有關(guān)專家的建議，在該原則的基礎(chǔ)上在生態(tài)補償法律法規(guī)中確立“誰保護、誰受益、獲補償”的基本原則，以完善生態(tài)補償法律體系和充分發(fā)揮生態(tài)補償正面激勵之功能，遏制生態(tài)環(huán)境日益惡化之趨勢，實現(xiàn)保證國家生態(tài)安全之目的。

2.政府引導(dǎo)，市場驅(qū)動原則

流域是典型的公共資源，具有外部性，需要政府承擔保護流域的主要責(zé)任。我國仍然存在公共資源產(chǎn)權(quán)不明確、所有權(quán)與使用權(quán)分離等問題，明確各級政府、相關(guān)部門在流域管理中的責(zé)任分工是開展流域生態(tài)補償工作的基礎(chǔ),發(fā)揮政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)作用始終是整個流域生態(tài)補償?shù)靡杂行嵤┑年P(guān)鍵。然而，在流域管理中，單純的行政行為具有費用高、經(jīng)濟效率低，公共權(quán)力尋租等特點，因而在建立流域生態(tài)補償制度的過程中，應(yīng)該遵循市場規(guī)律，積極發(fā)揮市場機制的作用，逐步建立多元化的資金籌集渠道和市場化的運作方式。

3.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共建共享原則

流域生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性及水體的流動性要求流域管理應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)的整體性出發(fā)，統(tǒng)籌全流域的利益，對全流域進行統(tǒng)一的規(guī)劃管理。然而，我國的許多重大江河，流域面積廣闊，涉及多個省市。流域生態(tài)系統(tǒng)的整體性被行政區(qū)域人為地割裂，而且這種人為的分割并不具有科學(xué)性。因此，有必要建立流域共建共享機制，加強流域上下游各方利益主體間的協(xié)調(diào)與合作，促進流域一體化開發(fā)，突破行政區(qū)域的限制，實現(xiàn)流域經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的雙贏。

二、流域生態(tài)補償?shù)木唧w內(nèi)容

（一）明確流域生態(tài)補償?shù)闹黧w

明確流域生態(tài)補償?shù)闹黧w是建立流域生態(tài)補償機制的前提，即解決“誰補償誰”的問題。流域生態(tài)補償主體包括生態(tài)受益者和生態(tài)破壞者。生態(tài)受益者是指從流域生態(tài)服務(wù)中受益，但未向生態(tài)保護者支付或足額支付生態(tài)保護成本的社會經(jīng)濟實體，具體包括中央政府、地方政府、受益群體（即受益的區(qū)域、企業(yè)和個人）。生態(tài)破壞者是指違反有關(guān)法律法規(guī)，造成水環(huán)境破壞，生態(tài)惡化的責(zé)任主體，具體指流域中上游的超標排放者。

接受補償主體：流域水資源利用或保護活動將對利益相關(guān)者產(chǎn)生正面或負面的外部性效應(yīng)，根據(jù)損益關(guān)系的不同，接受補償?shù)闹黧w具體可以分為兩類：一是生態(tài)保護者；二是受生態(tài)破壞影響者。生態(tài)保護者是指為保護和建設(shè)生態(tài)環(huán)境付出大量成本的貢獻者以及為維持良好的流域生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展機會的利益受損者，包括進行生態(tài)移民、水污染防治、水土流失治理、水源涵養(yǎng)林建設(shè)等方面工作的區(qū)域、單位和個人。受生態(tài)破壞影響者是指當區(qū)域內(nèi)流域水資源的利用或污染物的排放總量超過相應(yīng)的總量控制或跨界斷面的標準時，利益受到損害的區(qū)域、單位和個人。

（二）確定流域生態(tài)補償?shù)臉藴?/h3>

補償標準的確定是流域生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}，即“補多少”才能達到改善恢復(fù)流域水環(huán)境的目標，才能實現(xiàn)流域內(nèi)相關(guān)主體的利益均衡。根據(jù)國內(nèi)的理論和實踐，我國流域生態(tài)補償?shù)臏y算標準主要有三種：基于水質(zhì)水量的測算標準；基于上游地區(qū)水環(huán)境保護的直接投入及機會損失成本的測算標準；基于流域生態(tài)環(huán)境重建或恢復(fù)的測算標準。筆者建議根據(jù)流域的不同類型及特點，制定科學(xué)合理的補償標準。

下游對上游的補償標準：當上游保持了良好的流域生態(tài)環(huán)境，為下游提供了優(yōu)質(zhì)充足的水資源時，下游地區(qū)應(yīng)該為其享用的生態(tài)服務(wù)價值付費，流域生態(tài)補償?shù)臏y算標準主要是按照實際投入與機會損失來確定。根據(jù)流域水資源共建共享理念，流域水源涵養(yǎng)與維持生態(tài)環(huán)境的成本包括實際保護投入和因發(fā)展受到限制而造成的機會損失。實際保護投入包括上游地區(qū)水源地涵養(yǎng)林建設(shè)、水土流失治理、生態(tài)移民和水污染防治等主要措施的投入。發(fā)展機會損失的計算則通過對關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)企業(yè)的實證調(diào)查分析與鄰近區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗對比分析兩種方法相互驗證，得出合理的估算成本。

上游對下游的補償標準：當上游對水資源過度開發(fā)，造成下游水資源短缺或水污染加劇時，上游地區(qū)應(yīng)該就造成的損失給下游地區(qū)補償。補償量則是根據(jù)相應(yīng)的總量控制標準和跨界斷面的考核標準，結(jié)合超標污染物的濃度、種類、超標時間、水量等因素進行測算。

上下游共同治理的補償標準：對于生態(tài)環(huán)境長期持續(xù)惡化的流域，由于水資源的長期過度利用和污染物的長期過量排放，往往存在嚴重的歷史遺留，當務(wù)之急是治理流域的污染問題。流域生態(tài)補償?shù)臉藴蕼y算應(yīng)該基于生態(tài)重建或恢復(fù)的成本進行計算，以上下游的生態(tài)受益程度、支付意愿和污染治理成本為依據(jù)，將生態(tài)重建或恢復(fù)成本在上下游主體之間進行分攤。

（三）建立長效的流域生態(tài)補償模式

根據(jù)補償方式發(fā)生作用時間的長短，生態(tài)補償?shù)耐緩较鄬梢苑譃檩斞脱a償和造血型補償兩類，前者包括資金補償、實物補償；后者包括政策補償、項目補償和智力技術(shù)補償。輸血型補償是最有效最直接的補償方式，完善這種“輸血”式的生態(tài)補償補償模式對于保護我國流域生態(tài)環(huán)境具有重要的意義。但是，“輸血”型生態(tài)補償模式無法解決生態(tài)保護和建設(shè)投入的自我積累問題，不能實現(xiàn)受補償?shù)貐^(qū)的自我發(fā)展。因此，要建立流域生態(tài)補償?shù)拈L效機制，就必須以“造血”式補償模式為主?！霸煅笔降牧饔蛏鷳B(tài)補償模式應(yīng)當靈活多樣，因地制宜。對于資金缺乏、經(jīng)濟薄弱的流域上游，政府應(yīng)該加大在投資項目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和財政稅收等方面支持和優(yōu)惠的力度，為上游地區(qū)的發(fā)展建立一種長效機制。同時，在國家宏觀政策指導(dǎo)下，大力調(diào)整流域上下游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把下游地區(qū)對上游地區(qū)的補償落實到具體的產(chǎn)業(yè)項目上，把流域作為一個整體來考慮，在流域框架內(nèi)考慮上下游間的產(chǎn)業(yè)的布局與資源配置，壯大與發(fā)展流域上游產(chǎn)業(yè)，增強其自身的造血功能，縮小上下游之間的發(fā)展差距。

三、流域生態(tài)補償?shù)谋Ｕ洗胧?/h2>

（一）完善流管理機構(gòu)職能，制定流域管理規(guī)劃

建立權(quán)責(zé)明晰的流域管理機構(gòu)，不僅是流域生態(tài)系統(tǒng)本質(zhì)特性的直接要求，而且是流域生態(tài)補償有序?qū)嵤┑慕M織保證。長期以來，我國流域管理部門間權(quán)力配置沖突，決策混亂，導(dǎo)致我國流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。筆者建議，從流域的整體性出發(fā)，建立流域管理機構(gòu)，對流域進行統(tǒng)一管理，徹底解決過去流域管理中“多龍治水”的問題?？缡〉闹卮蠼恿饔虿粌H涉及到流域內(nèi)各個區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，良好的生態(tài)環(huán)境，更關(guān)系到國家的生態(tài)安全，中央政府作為公共物品的買方或中間人，負責(zé)協(xié)調(diào)流域上下游之間的利益關(guān)系，建立健全權(quán)威高效的流域管理機構(gòu)。流域管理機構(gòu)負責(zé)統(tǒng)一開展全流域管理規(guī)劃，流域管理規(guī)劃中應(yīng)當明確流域內(nèi)水資源在各行政區(qū)進出口斷面的水質(zhì)要求；確定流域內(nèi)各行政區(qū)的總配給水量、排污總量；建立流域內(nèi)供水分配的協(xié)調(diào)機制、排污檢測控制機制、監(jiān)督和獎懲機制。對于省內(nèi)跨市層面的流域生態(tài)補償管理，各省政府可以結(jié)合本省實際，設(shè)立流域管理小組；管理小組應(yīng)以流域為基本單元，應(yīng)考慮流域上下游的生態(tài)功能，制定適合的流域管理規(guī)劃。

（二）建立流域跨界斷面水質(zhì)考核機制

流域跨界斷面水質(zhì)生態(tài)補償機制是指為了達到跨界水質(zhì)的目標，實現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展，政府根據(jù)流域水污染防治規(guī)劃或者上下游政府達成的跨界斷面水質(zhì)目標協(xié)議，依據(jù)跨界斷面水質(zhì)達標程度以及污染物的排放量，核定生態(tài)補償和污染賠償金，簡稱流域水質(zhì)生態(tài)補償機制。流域跨界斷面水質(zhì)考核是利用環(huán)境質(zhì)量的改善反映區(qū)域污染物減排的效果，也是解決跨界環(huán)境污染的有效手段。為了確?？缃缢|(zhì)考核制度的實施，需要研究建立全國跨界水體在線監(jiān)測制度，加強上下游地區(qū)在水環(huán)境質(zhì)量檢測方面的合作，建立和完善現(xiàn)代化的水環(huán)境在線監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，提高水環(huán)境保護和監(jiān)測的科技水平。

（三）建立多元補償資金籌措機制

建立多元化、多渠道的流域生態(tài)補償資金籌集方式是流域生態(tài)補償?shù)靡杂行嵤┑馁Y金保障。在生態(tài)補償資金的籌集過程中應(yīng)充分發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、市場機制調(diào)節(jié)、社會公眾參與的作用，擴寬生態(tài)補償資金的籌集途徑。首先，加強政府的宏觀調(diào)控。政府通過財政轉(zhuǎn)移支付建立跨行政區(qū)域的生態(tài)補償專項基金，重點支持生態(tài)環(huán)境脆弱的上游地區(qū)。政府的資金主要來源于水污染、水環(huán)境破壞主體的排污費、生態(tài)稅、違反上下游總量控制目標的補償金的等。其次，積極發(fā)揮市場的調(diào)控作用。對于流域生態(tài)環(huán)境的受益者，根據(jù)使用的水質(zhì)、水量、獲得利益的大小，對生態(tài)保護者給予適當?shù)难a償。第三，其他資金來源。通過企業(yè)贊助、社會捐助、生態(tài)標志等途徑籌集資金。

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