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    官員財產(chǎn)申報制度的倫理思考——兼評新疆阿勒泰實踐

    2011-08-15 00:49:38王柏楊
    西部 2011年20期
    關(guān)鍵詞:公務(wù)員申報財產(chǎn)

    文/王柏楊

    一、引言

    財產(chǎn)申報制度是指國家公職人員在任職之初、任職期間或任期屆滿后,必須依法申報屬于自己以及與其共同生活之親屬的財產(chǎn),以接受有關(guān)法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任,從而有效地約束和規(guī)范公務(wù)員行為的制度。它有利于杜絕、懲治官員以權(quán)謀私、貪污受賄等腐敗現(xiàn)象,也是深入推進(jìn)政務(wù)公開,打造透明政府、陽光政府的客觀要求。目前,適合我國國情的官員財產(chǎn)申報制度還沒有建立起來,在某種程度上是由于倫理因素的研究和分析被忽視。

    2009年,這項制度卻在新疆小城阿勒泰率先進(jìn)行了實際的探索,取得了重大突破,也凸顯許多不足之處,這一成熟案例可圈可點,它為今后在全國推行這一制度提供了借鑒。

    二、新疆阿勒泰財產(chǎn)申報的實踐分析

    2008年5月,新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺了《關(guān)于縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)》①新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室.關(guān)于縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)申報的規(guī)定(試行)[DB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8625513.html, 2009-01-05.(以下簡稱《規(guī)定》)的文件。要求從2009年1月1日起,阿勒泰地區(qū)官員須將自己全部財產(chǎn)進(jìn)行申報。

    2009年年初,阿勒泰地區(qū)按《規(guī)定》要求,如期公示了新任命的55名副縣級官員的財產(chǎn)申報情況。接著于2009年2月17日,公示了千余名縣處級和科級官員的財產(chǎn)申報情況。“其中,縣處級官員申報率為98.97%,科級干部申報率為100%②靳慧霞.中紀(jì)委將派員實地考察新疆阿勒泰官員財產(chǎn)申報制度[N].榆林日報,2009-03-12.”。從實施效果來看,阿勒泰財產(chǎn)申報工作已取得初步成效:截至2008年12月31日,阿勒泰廉政賬戶收到申報對象主動上繳款物是76萬余元;到了2009年2月底,阿勒泰廉政賬戶已收到的款物已近百萬元。

    (一)《規(guī)定》的“破冰”意義與進(jìn)步之處

    阿勒泰頒布的《規(guī)定》開創(chuàng)了國內(nèi)官員財產(chǎn)公開化的先河,是廉政建設(shè)的新探索,被譽為“破冰”之舉。

    1.以權(quán)力大小確定申報主體

    以權(quán)力大小而非官職大小來確定申報主體,是阿勒泰官員財產(chǎn)申報《規(guī)定》的一大亮點。申報主體從縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到享有職權(quán)的其他黨員干部,財政金融、稅務(wù)、公檢法等重要職權(quán)部門的正科級干部也需要申報,并由個人申報延伸為家庭申報,總共約涉及近千人。

    2.強(qiáng)調(diào)“財產(chǎn)申報”而非“收入申報”

    申報的是“財產(chǎn)”而不僅僅是“收入”,明確了是“財產(chǎn)申報”而不僅僅是“收入申報”。另外,申報的財產(chǎn)被嚴(yán)格細(xì)化為11項,包括官員及其家庭成員的股票、證券、期貨等交易收入及資金來源,官員及其家庭成員由繼承、贈與、偶然所得等形式獲得的財產(chǎn),與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系人單筆數(shù)額在1萬元以上的債權(quán)債務(wù),甚至官員利用婚喪嫁娶收取下屬的“禮金”也要公開。

    3.申報形式趨于完善

    與國外一般官員財產(chǎn)申報制度相似,《規(guī)定》中確定官員財產(chǎn)申報主要有三種形式:初任申報、年度申報、離任申報。這為防止事后受賄等行為的發(fā)生筑起了一道“防火墻”。

    此外,還采取公開申報和秘密申報相結(jié)合的辦法。公開申報的內(nèi)容將向社會公開,主要是工資、勞務(wù)收入和福利費等。秘密申報的內(nèi)容僅供紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門掌握,包括歷年來全部財產(chǎn)情況,含股票、證券、期貨等交易收入及資金來源等。

    4.申報結(jié)果公開透明

    我國早期的收入申報制度,基本上是注重申報而忽視公開,這使申報制度監(jiān)督效力大打折扣?!兑?guī)定》明確要求,財產(chǎn)申報結(jié)果“可以在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)予以公開,以便將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)收入置于社會的有效監(jiān)督之下”。此項規(guī)定,實現(xiàn)了由“只申報不公開”到“既申報又公開”的跨越。

    (二)面臨困境與現(xiàn)實障礙

    1.部分官員存在認(rèn)識誤區(qū)

    根據(jù)一項對阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示,“對財產(chǎn)申報制度,反對者七成,無所謂者兩成,堅決支持者一成”(3)楊金溪.怎樣看待財產(chǎn)申報制度“七成”反對[N].西部法制報,2008-09-18(04).。這說明要推行財產(chǎn)申報制度,在官員的認(rèn)識上還存在著很大的誤區(qū)。大部分官員主要存在著 “富不外露”的傳統(tǒng)觀念,甚至認(rèn)為家庭財產(chǎn)屬于個人隱私,不應(yīng)進(jìn)行公開。由此看來,倘若在全國推廣財產(chǎn)申報制度,有必要在官員中消除認(rèn)識誤區(qū),克服各種思想障礙。

    2.存在財產(chǎn)申報不實現(xiàn)象

    根據(jù)已公開的申報表可以發(fā)現(xiàn),55個副縣級官員沒有一人申報“禮金”(4)吳杰,言科,鄭春平,陳英.阿勒泰官員財產(chǎn)申報背景詳解[J].政府法制,2009,(2):10.,即“本人及其父母、配偶、子女接受與本人行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個人贈送的現(xiàn)金、禮金、有價證券、各類支付憑證、貴重禮品情況”,55名副縣級干部中此欄空白者3人,明確填寫“無”者52人。另外,整個家庭的各種財產(chǎn)收入信息仍然打著“保密”字樣,并不對外公開。

    對于這個“零填報”的結(jié)果,這些官員可能確實沒有收,或者已經(jīng)把收到的東西交到了廉政賬戶,但存在著另一種很可能的原因——那就是有些干部有僥幸心理,認(rèn)為不申報也無法被查出,因為除了他自己,別人沒法知道??傮w來看,在阿勒泰推行財產(chǎn)申報的過程中,這種財產(chǎn)申報不實的現(xiàn)象比較普遍。

    三、官員財產(chǎn)申報制度的倫理依據(jù)與困境

    行政倫理是伴隨著行政管理的實踐而出現(xiàn)的一種行政現(xiàn)象,它是行政領(lǐng)域中所有倫理和道德現(xiàn)象的總稱。推行財產(chǎn)申報制度,對公務(wù)員的行為進(jìn)行倫理管理,有著深厚的倫理意蘊,但也存在許多倫理困境。

    (一)財產(chǎn)申報制度的倫理依據(jù)

    1.利用外部控制實現(xiàn)行政責(zé)任的迫切需要

    現(xiàn)代政府是責(zé)任政府,行政管理活動的終極目標(biāo)是實現(xiàn)行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政主體在行政過程中,按照有關(guān)的政治制度、法律、行政規(guī)章和道德規(guī)范,所應(yīng)履行的行政義務(wù)以及違反行政義務(wù)時所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。

    關(guān)于如何保證公職人員實現(xiàn)行政責(zé)任,美國學(xué)者庫珀提供了兩種方法:外部控制和內(nèi)部控制。其中,外部控制是指“試圖強(qiáng)行對公務(wù)員個人進(jìn)行控制,這些控制因素是來源于公務(wù)員自身之外的”(5)[美]特里·L·庫珀.《行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.,例如行政倫理制度化、行政倫理監(jiān)督;而內(nèi)部控制則更傾向于指公務(wù)員的“自律”行為。鑒于公務(wù)員個人的判斷力、道德水平、思想認(rèn)識程度很難保證其行為是合乎道德規(guī)范的,故外部控制對于實現(xiàn)行政責(zé)任至關(guān)重要。

    財產(chǎn)申報制度是外部控制的具體形式,它有利于遏制貪污腐敗,促使公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任。推行這項制度,是更好地利用外部控制的手段實現(xiàn)行政責(zé)任的迫切需要。具體而言,作為兩種重要的外部控制方式,行政倫理制度化、行政倫理監(jiān)督均要求構(gòu)建財產(chǎn)申報制度。

    (1)行政倫理制度化的需要

    制度建設(shè)意義重大,鄧小平同志曾指出:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??!倍姓惱碇贫然侵赴褌惱碓瓌t和道德要求提升、規(guī)定為制度,并強(qiáng)調(diào)行政倫理的制度化、規(guī)范化、法律化。由于行政組織的多樣化和行政活動的多樣性,使得維持行政責(zé)任面臨困難。只有行政倫理、責(zé)任意識有了制度保障,行政人員才會充分履行行政責(zé)任。

    行政倫理制度雖然是一種客觀性的設(shè)置,更多地具有法律的特征。但是,行政倫理制度是依據(jù)道德理念和道德原則而做出的制度設(shè)計和制度安排,同時,它又對行政人員關(guān)于行政責(zé)任的道德自覺有著提供保障的意義(6)張康之,李傳軍.行政倫理學(xué)教程[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.。倫理學(xué)家羅爾斯指出,個人職責(zé)的確定依賴于制度,首先是由于制度有了倫理的內(nèi)涵,個人才能具有道德的行為。他說:“一個人的職責(zé)和義務(wù)預(yù)先假設(shè)了一種對制度的道德觀,因此,在對個人的要求能夠提出之前,必須確定正義制度的內(nèi)容?!保?)[美]羅爾斯.正義論[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,1988.

    財產(chǎn)申報制度是一種對公務(wù)員倫理行為的“他律”,帶有強(qiáng)制性的,是不得不、必須要遵守的。這也就等于將公務(wù)員道德規(guī)范制度化、法制化了,其實質(zhì)就是行政倫理制度化。將行政倫理道德規(guī)范上升為制度、法律,進(jìn)行道德立法,從而可以有效地彌補(bǔ)道德“自律”的不足,這也就為國家公職人員自覺地踐履道德提供了有力的制度保障。因此,推進(jìn)行政倫理制度化,并以制度的形式確立一系列明確的行政倫理規(guī)范,就迫切需要在全國推行公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。

    (2)行政倫理監(jiān)督的需要

    行政倫理監(jiān)督是外部控制的重要形式,它是指對行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為是否符合有關(guān)倫理道德原則進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo),主要防止行政人員違背職業(yè)道德、社會公德的行政行為的發(fā)生。它的有效實施必須依托于完善的行政倫理監(jiān)督機(jī)制,需要行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、社會監(jiān)督等監(jiān)督形式多管齊下(8)王偉.公共行政倫理讀本[M].北京:國家行政學(xué)院出版社,2005.。

    財產(chǎn)申報制度是立法監(jiān)督的重要組成部分,它通過法律法規(guī)的形式來監(jiān)督行政人員是否貪污受賄,意義重大。因此,若要充分發(fā)揮行政倫理監(jiān)督的功能,完善監(jiān)督機(jī)制,首先需要在國內(nèi)落實財產(chǎn)申報制度。

    2.“法治”與“德治”有機(jī)統(tǒng)一的必然選擇

    人類行為的約束和引導(dǎo),需要法律與道德的共同努力。因為,僅僅只靠道德規(guī)范的軟約束來實現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,還需要用法律的硬約束來配合;而法律的硬約束僅僅是外在禁止或約束人們的行為,對于人們內(nèi)在的思想動機(jī)卻難以遏制,而道德卻恰恰的彌補(bǔ)了這一點。所以,若要規(guī)范行政人員的行為,道德與法律要相互配合、相互作用、相互統(tǒng)一。

    財產(chǎn)申報制度很好地體現(xiàn)了德法合治的理念。一方面,財產(chǎn)申報制度屬于法律層面的規(guī)范,體現(xiàn)了對行為主體的“他律”,它通過法律規(guī)范的震懾和懲罰功能,減少公務(wù)員失職的行為。另一方面,財產(chǎn)申報制度更是一種道德層面的規(guī)范,約束并引導(dǎo)公務(wù)員“自律”,約束公務(wù)員在行政的過程中不可以以權(quán)謀私、徇私舞弊,引導(dǎo)公務(wù)員在行政過程中克己奉公、清廉為民。因此,財產(chǎn)申報制度體現(xiàn)了法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一:它作為一項具有強(qiáng)制性特征的制度,是打擊和懲治腐敗的有利武器,體現(xiàn)著“法治”;同時,它本身就體現(xiàn)著倫理追求和道德要求,體現(xiàn)著“德治”。

    3.公務(wù)員的雙重角色決定必須建立財產(chǎn)申報制度

    公務(wù)員的角色具有雙重性:在一些情況下,公務(wù)員扮演的是“公共人”角色,是公共權(quán)力的行使者,他們的行為是公共權(quán)力的行使行為;在另一些情況下,他們扮演的是“經(jīng)濟(jì)人”角色,以自己名義活動,這是其作為一般公民所享有的行使自身權(quán)利的行為。正是公務(wù)員的這種雙重角色的存在,財產(chǎn)申報制度的建立才十分必要。因為公眾不僅需要知道公務(wù)員職務(wù)行為中直接涉及到的“隱私”,還需要知道他們私人行為中的一些隱私,以判斷他們是否有以權(quán)謀私的行為。

    首先,公眾知情權(quán)應(yīng)得到保障,公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)受到限制,這要求官員進(jìn)行財產(chǎn)申報與公示。一方面,法治國家要求社會公眾的知情權(quán)得到有效保障,公眾應(yīng)該有權(quán)知道公職人員是否合理行使權(quán)力。另一方面,公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)受到一定的限制,否則腐敗行為將會被其用“隱私權(quán)”為借口而逃避法律追究。

    其次,公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)人角色要求建立財產(chǎn)申報制度。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時是“公共人”,而在執(zhí)行公務(wù)以外是“經(jīng)濟(jì)人”,他們也有各自的需求和愿望。這種角色決定了公務(wù)員在行使權(quán)力時不可能完全做到出以公心,只要有機(jī)可趁,追求個人利益最大化的本性總要占上風(fēng),替自己謀取利益,損害國家和人民的利益。財產(chǎn)申報制度要求公務(wù)員將其財產(chǎn)公開,接受監(jiān)督,他們廉潔與否就一目了然,可以有效地防止公務(wù)員的腐敗行為。

    (二)財產(chǎn)申報制度的倫理困境

    在實際推行中,財產(chǎn)申報制度面臨以下倫理層面的困境,這也是進(jìn)行公務(wù)員財產(chǎn)公示的巨大障礙。

    1.外部控制的局限與不足

    外部控制最大的局限在于:外部控制過強(qiáng)會導(dǎo)致內(nèi)部控制不足。如果將倫理層面的問題用制度、法律等方式來解決,那么“一旦成為立法的問題就不再是倫理問題而是法律問題了”(9)[美]特里·L·庫珀.《行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.。如果個人不再能夠自主地用自己的價值觀來處理具體問題,而是通過法律等外部控制來行事,即法律的限制和懲罰功能已取代了個人的決策過程,那么人們便不再浪費時間去思考自己的義務(wù),會出現(xiàn)公務(wù)員倫理道德缺失、“自律”力量不足的現(xiàn)象。

    同樣,財產(chǎn)申報制度也避免不了這種困境。如果僅僅依靠財產(chǎn)申報制度的剛性制度規(guī)范,不重視公務(wù)員內(nèi)在德性的建設(shè),財產(chǎn)申報的必要性和意義得不到認(rèn)同,則腐敗總能找到生長的空間,最終導(dǎo)致財產(chǎn)申報制度的空泛乏力甚而萎縮坍塌,流于形式。

    2.公務(wù)員內(nèi)在矛盾與沖突

    公務(wù)員因社會角色、價值觀念差異等內(nèi)在的矛盾與沖突,經(jīng)常會遇到道德倫理方面的兩難情境,這成為財產(chǎn)申報制度的巨大障礙。

    首先,體現(xiàn)于公務(wù)員的角色矛盾。如上文所述,公務(wù)員存在“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”的雙重角色,角色之間的矛盾與沖突具有必然性。在財產(chǎn)申報制度推行過程中,這種角色沖突導(dǎo)致了部分公務(wù)員的抵觸。一方面,作為“公共人”的公務(wù)員進(jìn)行財產(chǎn)公示不僅是其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù),也是人民對其最基本的信賴和期待。另一方面,“經(jīng)濟(jì)人”的自我保護(hù)本能會促使公務(wù)員趨利避害,當(dāng)財產(chǎn)公示危及到其個人和家庭以及其他相關(guān)利益時,他不可能隨時依據(jù)道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我約束,會對財產(chǎn)公示行為反應(yīng)冷漠甚至加以抵制。

    其次,體現(xiàn)于公務(wù)員的價值取向沖突。公務(wù)員的價值取向沖突,反映了公務(wù)員在公共利益和個人利益之間的選擇困境。公共利益的維護(hù)由個人來完成,但是公務(wù)員在履行職責(zé)的過程中不可能徹底拋開個人的價值取向,不可能不融入個人價值觀。事實上,他們總在尋找公共利益最大化和個人利益最大化的最佳結(jié)合點,但大部分公務(wù)員很難找到這個結(jié)合點,而偏向了一方。財產(chǎn)申報制度推行過程中遇到障礙,很大程度上緣于部分公務(wù)員采取了個人利益最大化的價值取向,偏向了個人利益最大化一方。

    四、完善官員財產(chǎn)申報制度的倫理路徑

    借鑒新疆阿勒泰地區(qū)實踐的有益經(jīng)驗并正視其不足之處,同時結(jié)合對財產(chǎn)申報制度的倫理層面的分析,現(xiàn)僅從行政倫理的角度提出以下對我國財產(chǎn)申報制度的完善路徑。

    (一)強(qiáng)化外部控制,進(jìn)行流程化設(shè)計

    強(qiáng)化外部控制是完善公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的基本途徑。由于財產(chǎn)申報制度是一項系統(tǒng)工程,若想讓其真正發(fā)揮應(yīng)有的威力,就必須進(jìn)行流程化設(shè)計,即從外部控制的實施前、實施中、實施后對財產(chǎn)申報制度進(jìn)行全面的設(shè)計。

    1.外部控制實施前的設(shè)計

    只有當(dāng)一項行政制度具有倫理道德的內(nèi)涵,得到認(rèn)可,它才能激勵行政人員,才能通過行政人員的自律和他律,實現(xiàn)對行政行為的調(diào)控。財產(chǎn)申報制度是將倫理道德層面的內(nèi)容上升到制度層面,因此在外部控制實施前,應(yīng)預(yù)先設(shè)定財產(chǎn)申報制度的倫理價值訴求和倫理道德要求。

    財產(chǎn)申報制度的倫理價值訴求和倫理道德要求是:一是能夠遏制公權(quán)力的異化,彰顯制度的正義性;二是能夠有效地規(guī)范和約束行政人員的行政行為,防止行政倫理失范;三是能夠促進(jìn)社會公平正義,維護(hù)社會公眾的利益。

    2.外部控制實施中的設(shè)計

    有了明確的倫理道德訴求,就應(yīng)在其指導(dǎo)下采取以下具體的外部控制措施,來完善財產(chǎn)申報制度。

    其一,要賦予財產(chǎn)申報制度法律地位。對財產(chǎn)申報制度進(jìn)行倫理立法,賦予其法律地位,這是發(fā)達(dá)國家的共同做法?!耙坏┌l(fā)現(xiàn)倫理越軌行為,美國人最典型的反應(yīng)是:采取新的立法、制定新的規(guī)則或者頒布新的制度?!保?0)[美]特里·L·庫珀.《行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國人民大學(xué)出版社,2001.雖然各國關(guān)于財產(chǎn)申報的法律形式多樣,但它們都是以法律的形式對財產(chǎn)申報制度作出規(guī)定,具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。

    阿勒泰地區(qū)在實踐中遇到障礙,原因之一是《規(guī)定》只是停留在地方文件的層面,沒有上升到法律高度。行政倫理法規(guī)未能上升到更高效力等級的國家法律,致使其對公務(wù)員行為的約束和控制大打折扣。因此,要把這財產(chǎn)申報制度上升到法律層面,采用更穩(wěn)定、權(quán)威的國家法律予以規(guī)范,加快制定公務(wù)員財產(chǎn)申報法。

    其二,要完善財產(chǎn)申報制度的配套措施。阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的貫徹落實困難,其主要原因就在于當(dāng)前與之相配套措施的缺乏。因此,要完善與之相配套的各項措施,確保財產(chǎn)申報工作順利進(jìn)行。

    3.外部控制實施后的設(shè)計

    在財產(chǎn)申報立法并完善相關(guān)配套措施后,要對其進(jìn)行倫理監(jiān)督,對制度、法律的落實情況進(jìn)行核查,即進(jìn)行外部控制實施后的設(shè)計。

    首先,要進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指監(jiān)督的主體和客體同在一個系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督形式,包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和公務(wù)員自我監(jiān)督。必須完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,保證權(quán)力在系統(tǒng)內(nèi)的合理有效分配,形成權(quán)責(zé)明晰、執(zhí)行有序的權(quán)力配置狀態(tài)。通過內(nèi)部監(jiān)督,促進(jìn)財產(chǎn)申報制度的落實。

    其次,要加強(qiáng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是指由來自行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督主體所構(gòu)成的監(jiān)督力量的集合體。由于外部監(jiān)督具有廣泛性、經(jīng)常性、普遍性和有效性等特點,因此它是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督手段。具體來說,外部監(jiān)督主要有輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督兩種。財產(chǎn)申報制度是否發(fā)揮了其倫理的作用,外部監(jiān)督會反映得一清二楚,能夠有力的約束權(quán)力對財產(chǎn)申報制度的操縱。因此,應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

    (二)重視內(nèi)部控制,鞏固外部控制效果

    相比外部控制,內(nèi)部控制更加關(guān)注如何通過提高公務(wù)員的倫理道德素質(zhì)、培養(yǎng)其對財產(chǎn)申報制度的認(rèn)同感,來達(dá)到完善這項制度的目的。

    1.培養(yǎng)公務(wù)員對財產(chǎn)申報制度的認(rèn)同感

    如前文所述,阿勒泰地區(qū)官員“對財產(chǎn)申報制度,反對者七成,無所謂者兩成,堅決支持者一成”。由此看來,財產(chǎn)申報制度進(jìn)展緩慢的真正癥結(jié),在于目標(biāo)群體對制度缺乏認(rèn)同感,并由此產(chǎn)生的實際阻力。財產(chǎn)申報制度的建立,首先必須要有公務(wù)員群體對這項制度的認(rèn)同,并且排除既得利益者的阻力。如果目標(biāo)群體對制度的實施缺乏認(rèn)同性,他們就會自始至終地對制度產(chǎn)生抗拒,從而使制度只停留在紙面上而難以付諸實施。

    當(dāng)前,在構(gòu)建公務(wù)員財產(chǎn)申報制度的過程中,應(yīng)當(dāng)切實改造公務(wù)員群體的權(quán)力觀、地位觀、利益觀和價值觀。許多官員認(rèn)為財產(chǎn)公示就是侵害了他們的利益,暴露了他們的隱私。然而,推行財產(chǎn)申報實際上預(yù)防腐敗的關(guān)口前移,這恰恰保護(hù)了廣大公務(wù)員。要通過各種宣傳教育,讓廣大公務(wù)員從心理層面逐漸接受這項制度,以提高他們對這項制度的認(rèn)同感。

    2.?dāng)[正觀念,形成公共性信仰

    公務(wù)員要扮演“公共人”的角色,故他們對公共性的信仰是其從業(yè)之本。然而,目前許多公職人員缺乏公共性的信仰,“經(jīng)濟(jì)人”傾向嚴(yán)重,忽視了他們承擔(dān)的公共責(zé)任,因而阻撓財產(chǎn)申報制度的推行。

    因此,要通過各種前期有效的制度設(shè)置來激發(fā)公務(wù)人員潛在的道德存在,激發(fā)他們潛在的作為“公共人”的特性來實現(xiàn)他們的自我規(guī)范,把他們引導(dǎo)到公共利益至上的道德自覺上來。唯有如此,財產(chǎn)申報制度所承載的公共性精神才能被公務(wù)員群體所接納,這項制度才能獲得真正的支持。

    3.注重倫理道德修養(yǎng),提高“自律”能力

    在注重公務(wù)員行政行為“他律”作用的同時,更應(yīng)提倡公務(wù)員的自身修養(yǎng)、自我約束。因為,通過公務(wù)員自我道德修養(yǎng)而形成的“自律”機(jī)制是促進(jìn)財產(chǎn)申報制度建設(shè)的內(nèi)因和動力。

    倫理道德修養(yǎng),是指“依照行政倫理原則和行政道德規(guī)范而進(jìn)行的自我反省檢查、自我剖析、自我分析、自我定位,并通過這個過程而達(dá)到高尚的、理想的道德境界的活動”(11)張康之,李傳軍.行政倫理學(xué)教程[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.337.。倫理道德修養(yǎng)是提升公務(wù)人員道德水平的重要過程,有利于公務(wù)員在履行職責(zé)的過程中做到“自律”,避免發(fā)生行政倫理失范。

    財產(chǎn)申報制度的推行要以公務(wù)員較高的倫理道德修養(yǎng)和“自律”能力為前提。因此,要加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理教育培養(yǎng)與自我修養(yǎng)建設(shè),用先進(jìn)的方法、先進(jìn)的理念武裝頭腦,提高“自律”能力。

    五、結(jié)語

    新疆阿勒泰地區(qū)的實踐為我國建立財產(chǎn)申報制度提供了良好范本,對推動我國的官員財產(chǎn)公示具有積極意義。類似阿勒泰這樣的地方性實驗,其實是整個國家的福音。因為阿勒泰今天邁出的“一小步”,正是中國反腐斗爭明天邁出“一大步”的開始。但阿勒泰的做法只是開啟了“破冰”之門,我國官員財產(chǎn)申報制度的完善還有很長的路要走。

    以行政倫理作為分析角度和研究路徑,要在發(fā)揮外部控制作用的同時,還要強(qiáng)化內(nèi)部控制的功能,將它們整合成為一種相互促進(jìn)、共同發(fā)展的動力系統(tǒng),兩股力量合二為一。這樣可為財產(chǎn)申報制度的合理運行保駕護(hù)航,才能更好地完善我國公務(wù)員財產(chǎn)申報制度。

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