我國(guó)公共圖書館總分館體系建設(shè)模式分析

張 娟 倪曉建 （首都圖書館 北京 100021）

普遍均等的公共圖書館服務(wù)要求每個(gè)人都能方便快捷的獲得圖書館信息資源，而總分館體系被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)普遍均等圖書館服務(wù)體系建設(shè)的最佳模式?？偡逐^制以其服務(wù)場(chǎng)館布局合理、資源統(tǒng)一分配、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、運(yùn)行高效等優(yōu)點(diǎn)成為歐美國(guó)家及港澳臺(tái)地區(qū)普遍采取的公共圖書館服務(wù)組織機(jī)制。近幾年來(lái)，在普遍均等的公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)背景下，我國(guó)各地政府和圖書館界也開(kāi)展了一系列總分館體系建設(shè)的探索和實(shí)踐，形成了多種形式的總分館模式，但是與國(guó)際上真正的總分館制相比還存在著差距，本文在分析國(guó)內(nèi)外總分館模式的基礎(chǔ)上，提出我國(guó)總分館體系建設(shè)的問(wèn)題和建議。

1 國(guó)外公共圖書館總分館體系模式

總分館制是歐美等國(guó)家普遍采取的公共圖書館組織模式和運(yùn)行機(jī)制，這主要取決于國(guó)外公共圖書館的建設(shè)和管理體制。在建設(shè)主體方面，英美日等各國(guó)法律都規(guī)定了“地方政府”是公共圖書館的主要建設(shè)主體，主要負(fù)責(zé)保障圖書館建設(shè)所需的經(jīng)費(fèi)?！暗胤秸痹诓煌膰?guó)家有不同的解釋，西方政府體系一般分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府，地方政府一般包括郡、縣等中級(jí)政府，以及在某種程度上“低于”中級(jí)政府的城市和其它地方政府。地方政府通過(guò)轄區(qū)內(nèi)居民的稅收承擔(dān)基本公共服務(wù)職能。為了保證轄區(qū)內(nèi)的居民能夠獲得均等高效的公共圖書館服務(wù)，各地方政府通常根據(jù)公共圖書館建設(shè)/服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，按照人口規(guī)模和服務(wù)半徑在轄區(qū)內(nèi)的市、鎮(zhèn)、村設(shè)置規(guī)模不等的固定圖書館和流動(dòng)圖書館，形成統(tǒng)一管理的圖書館系統(tǒng)，即一個(gè)總分館體系。

在管理體制上，地方政府一般不直接管理公共圖書館，而是交由圖書館委員會(huì)或圖書館管理局負(fù)責(zé)整個(gè)轄區(qū)內(nèi)公共圖書館服務(wù)的宏觀管理和規(guī)劃，公共圖書館的業(yè)務(wù)和行政具體事務(wù)由館長(zhǎng)負(fù)責(zé)。運(yùn)作機(jī)制上，總分館實(shí)行資源的統(tǒng)一配置和共享，由總館進(jìn)行各類資源的統(tǒng)一采購(gòu)、分編、加工和物流配送，建立統(tǒng)一的業(yè)務(wù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，采用統(tǒng)一的管理系統(tǒng)和服務(wù)平臺(tái)（美、英、日三國(guó)總分館的建設(shè)、管理和運(yùn)行機(jī)制見(jiàn)表1）。

2 我國(guó)總分館模式分析

2.1 聯(lián)盟性質(zhì)的總分館模式

聯(lián)盟性質(zhì)的總分館模式也稱區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，即在不改變?cè)行姓`屬及人事、財(cái)政關(guān)系的情況下，通過(guò)行業(yè)合作，在不同建設(shè)主體保障的資源之間建立起共享機(jī)制?？傪^或者中心館只在業(yè)務(wù)上對(duì)分館進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，包括文獻(xiàn)資源的統(tǒng)一分編、統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)建設(shè)和數(shù)字資源共享，實(shí)現(xiàn)圖書的通借通還。分館或成員館作為獨(dú)立建制的圖書館，保持財(cái)產(chǎn)和人員的獨(dú)立性。這種模式并未涉及人財(cái)物的管理，只實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)上的部分合作和協(xié)調(diào)，從嚴(yán)格意義上說(shuō)這不算總分館形式，我國(guó)很多地區(qū)進(jìn)行的公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)采用這種形式，典型的如上海中心圖書館體系、北京市公共圖書館計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系、杭州圖書館一證通等。

區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)了文獻(xiàn)資源的共建共享以及服務(wù)平臺(tái)的統(tǒng)一建設(shè)，但是由于這種模式是由圖書館發(fā)起而不是政府主導(dǎo)，并未涉及行政和財(cái)政隸屬關(guān)系，人財(cái)物的管理仍歸各館，中心館對(duì)分館只有業(yè)務(wù)管理權(quán)而沒(méi)有行政管理權(quán)，因此并不是真正的總分館（表2）。

2.2 準(zhǔn)總分館模式

準(zhǔn)總分館模式是在不改變?cè)行姓`屬及人事、財(cái)政關(guān)系的情況下，總館負(fù)責(zé)全區(qū)域內(nèi)文獻(xiàn)資源的采購(gòu)、分編、加工，同時(shí)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)讀者服務(wù)工作；分館專事各種讀者服務(wù)工作；總分館之間實(shí)行通借通還。在建設(shè)主體方面，一般由政府主導(dǎo)，由上級(jí)政府和下級(jí)政府共同出資，共同作為建設(shè)主體推行總分館制建設(shè)，代表性的如東莞集群圖書館、嘉興城區(qū)總分館體系、蘇州總分館模式。

準(zhǔn)總分館模式實(shí)現(xiàn)了建設(shè)主體的部分上移，上級(jí)政府參與到分館的建設(shè)中，發(fā)布了相關(guān)文件并提供部分建設(shè)經(jīng)費(fèi)，總館掌握了部分人事和業(yè)務(wù)管理權(quán)，但是由于缺乏圖書館法的保障，政府投入隨意性較大，往往一次性投入而缺乏長(zhǎng)效建設(shè)和保障機(jī)制。同時(shí)現(xiàn)有圖書館分級(jí)管理體制下，分館在行政上仍然隸屬于各級(jí)政府，因此，總分館之間并未形成真正的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理、資源統(tǒng)一、人事統(tǒng)一的緊密的總分館體系（表3）。

表1 國(guó)外公共圖書館總分館模式［1］［2］

表2 我國(guó)區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)模式比較

表3 我國(guó)準(zhǔn)總分館模式比較

2.3 純粹的總分館模式

總分館同屬于一個(gè)建設(shè)主體，分館是總館的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，人財(cái)物由總館統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，文獻(xiàn)資源由總館統(tǒng)一采購(gòu)、分編、加工和調(diào)配。分館從事讀者服務(wù)工作，工作人員由總館統(tǒng)一派出，總分館之間實(shí)行一卡通用、通借通還、文獻(xiàn)檢索和數(shù)字資源共享服務(wù)。2005年，禪城區(qū)政府根據(jù)“佛山市禪城區(qū)建設(shè)文化名城實(shí)施意見(jiàn)”提出建立“禪城區(qū)聯(lián)合圖書館”，建設(shè)目標(biāo)是：至2010年建成主館1個(gè)、分館8～9個(gè)的圖書館群，使每十萬(wàn)禪城區(qū)居民擁有一座公共圖書館。2006年“禪城區(qū)聯(lián)合圖書館”正式掛牌，至2007年已形成1個(gè)總館、4個(gè)分館，總館直接管理分館，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，完全通借通還的總分館體系。禪城區(qū)聯(lián)合圖書館的建設(shè)機(jī)制是由區(qū)政府作為建設(shè)主體，街道辦事處和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)共同參與，除分館場(chǎng)地由街道辦事處和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)免費(fèi)提供外，其他辦館條件和經(jīng)費(fèi)均由區(qū)政府提供，分館的運(yùn)行成本完全納入總館。在資源配置和服務(wù)方面，其文獻(xiàn)資源所有權(quán)全部歸屬總館，人財(cái)物均由總館統(tǒng)一管理調(diào)配、服務(wù)質(zhì)量由總館統(tǒng)一把握，形成全區(qū)圖書館統(tǒng)一采購(gòu)、書目數(shù)據(jù)統(tǒng)一編制、書刊通借通還、資源完全共享的聯(lián)合服務(wù)體系。［3］

3 我國(guó)總分館制建設(shè)中的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)國(guó)外以及我國(guó)總分館模式的分析，我們看出我國(guó)的總分館與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的總分館模式還存在著一些差距。

首先，在建設(shè)主體方面，總分館一般是由一個(gè)建設(shè)主體設(shè)置的一個(gè)獨(dú)立建制的公共圖書館系統(tǒng)，它們通常被稱為一個(gè)圖書館。而我國(guó)總分館體系中總館和分館分別由不同的建設(shè)主體獨(dú)立建設(shè)或者多級(jí)政府共同作為建設(shè)主體，建立的分館在財(cái)產(chǎn)權(quán)和行政隸屬上屬于本級(jí)政府，因此保持相對(duì)獨(dú)立，它們通常不被認(rèn)為是一個(gè)圖書館，而是實(shí)現(xiàn)某種意義上的合作。

其次，總分館模式是在行政區(qū)域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)科學(xué)規(guī)劃和合理布局，一般由一定層級(jí)的地方政府作為建設(shè)主體，在行政區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行總體部署，按照人口規(guī)模和服務(wù)半徑的一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行合理布點(diǎn)，區(qū)域覆蓋不到的范圍通過(guò)流動(dòng)圖書館進(jìn)行補(bǔ)充服務(wù)。我國(guó)的總分館一般還是按照行政區(qū)劃的級(jí)別進(jìn)行分館建設(shè)，一般按照市級(jí)、區(qū)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、乃至行政村和社區(qū)的層級(jí)進(jìn)行分館建設(shè)。在總分館建設(shè)中并未考慮人口規(guī)模和服務(wù)半徑，只是將按照行政區(qū)劃設(shè)置的圖書館聯(lián)系起來(lái)，實(shí)現(xiàn)某些資源的共享。

第三，在總分館間的資源管理方面，總館應(yīng)該享有分館的所有資源，包括設(shè)施設(shè)備、文獻(xiàn)資源和人力資源。但我國(guó)的總分館體系中，總館只享有部分或全部文獻(xiàn)資源的產(chǎn)權(quán)，其場(chǎng)地設(shè)備產(chǎn)權(quán)和工作人員的行政隸屬一般隸屬于各級(jí)政府，因此，總館不能完全或真正意義上的對(duì)人財(cái)物進(jìn)行管理和調(diào)配，也就不能在實(shí)際上保證統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

有著“廣東小周莊”之稱的順德逢簡(jiǎn)水鄉(xiāng)，在珠三角鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中具有一定的代表性，已有數(shù)百年的建村歷史，現(xiàn)尚存明清兩代古屋數(shù)百間，擁有原汁原味的古橋、河道、宗祠和石板街。近幾年，為了更好地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，該地村鎮(zhèn)政府也有意改善水鄉(xiāng)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境，如新增停車場(chǎng)，由原來(lái)的4個(gè)增至5個(gè)；建設(shè)分段式農(nóng)村污水處理系統(tǒng)和4個(gè)污水站，并采用地埋式一體化污水處理技術(shù)④，所有這些都為鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施。

第四，總分館建設(shè)的經(jīng)費(fèi)保障方面，一般來(lái)說(shuō)各國(guó)都規(guī)定了總分館的建設(shè)主體是地方政府，該政府具有較高的層級(jí)，如美國(guó)的地方政府是縣和市，公共圖書館建設(shè)體制與財(cái)政體制基本一致，圖書館建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自轄區(qū)內(nèi)居民的稅收，同時(shí)接受上級(jí)政府的資金補(bǔ)助，并以法律形式加以確定。如美國(guó)圖書館經(jīng)費(fèi)由地方、州和聯(lián)邦三級(jí)政府承擔(dān)，澳大利亞圖書館經(jīng)費(fèi)由州和地方兩級(jí)政府承擔(dān)。而我國(guó)總分館建設(shè)中，分館經(jīng)費(fèi)主要由各基層政府承擔(dān)，在目前的分稅制財(cái)政體制下，基層政府財(cái)政普遍困難，很難保證分館所需的各種經(jīng)費(fèi)。

4 我國(guó)總分館體系建設(shè)的建議

體制障礙是我國(guó)總分館體系建設(shè)的主要障礙，公共圖書館的分級(jí)建設(shè)和管理體制，對(duì)于隸屬于不同政府、不同層級(jí)政府管轄的圖書館之間建立統(tǒng)一財(cái)務(wù)管理，統(tǒng)一人員管理、統(tǒng)一服務(wù)為要求的總分館制形成了堅(jiān)固的體制壁壘。［4］因此，要改革公共圖書館的建設(shè)和管理體制，才能建立真正意義上的總分館體系。

4.1 改革總分館的建設(shè)和管理體制

建立總分館制首先要解決建設(shè)主體的問(wèn)題。我國(guó)目前按照行政區(qū)劃分級(jí)設(shè)置和管理圖書館的體制造就了圖書館的多元建設(shè)主體和多層級(jí)管理單元，成為建設(shè)主體統(tǒng)一、管理單元統(tǒng)一的總分館制的障礙。因此，改革我國(guó)現(xiàn)有的公共圖書館建設(shè)和管理體制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)主體的上移，由一定層級(jí)的政府承擔(dān)公共圖書館的建設(shè)責(zé)任。根據(jù)于良芝等人提出的我國(guó)公共圖書館建設(shè)主體的調(diào)整方案：將大城市的區(qū)政府界定為全區(qū)公共圖書館的建設(shè)主體，將中等城市的市政府界定為整個(gè)城區(qū)公共圖書館的建設(shè)主體，將縣級(jí)政府界定為全縣公共圖書館的建設(shè)主體。［5］

建設(shè)主體依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)行政區(qū)范圍內(nèi)的公共圖書館進(jìn)行合理規(guī)劃，按照行政區(qū)范圍內(nèi)的服務(wù)人口和服務(wù)半徑為依據(jù)進(jìn)行分館和服務(wù)點(diǎn)的布局。在我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制下，市政府和縣政府作為主要建設(shè)主體，分別建立城市總分館系統(tǒng)和鄉(xiāng)村總分館系統(tǒng)。以市圖書館或縣圖書館作為總館，負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域圖書館的運(yùn)行，其它館為分館，負(fù)責(zé)讀者服務(wù)；較遠(yuǎn)的地區(qū)配以流動(dòng)服務(wù)車。

在總分館的布局上，打破按照行政區(qū)劃設(shè)置圖書館的布局模式，指定區(qū)域內(nèi)一個(gè)較大的圖書館為總館，按照服務(wù)人口和半徑設(shè)置大小規(guī)模不等的中小型分館。根據(jù)我國(guó) 《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》公共圖書館的設(shè)置原則：服務(wù)人口150萬(wàn)以上的地區(qū)設(shè)置大型館1-2處，每50萬(wàn)人設(shè)置一座中型館，每20萬(wàn)人設(shè)置一座小型館。服務(wù)人口在20萬(wàn)～150萬(wàn)的地區(qū)，設(shè)置中型館1處，每20萬(wàn)人設(shè)置一座小型館；服務(wù)人口在20萬(wàn)以下的地區(qū)設(shè)置小型館一處。［6］大型館以讀者乘公交或騎車60分鐘（含等候與換乘時(shí)間）可以到達(dá)為宜，其服務(wù)半徑為9公里；中型館以30分鐘為宜，其服務(wù)半徑為6.5公里；小型館以20分鐘可以到達(dá)為宜，其服務(wù)半徑為2.5公里。［7］

在總分館管理中，政府設(shè)定圖書館委員會(huì)負(fù)責(zé)整個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的圖書館宏觀規(guī)劃和管理，包括資金的預(yù)算申請(qǐng)，館長(zhǎng)的任命和館員聘任以及服務(wù)的監(jiān)督和評(píng)價(jià)?？偡逐^體系內(nèi)部的行政管理權(quán)和業(yè)務(wù)管理權(quán)交由總館館長(zhǎng)負(fù)責(zé)。

4.2 制定科學(xué)的總分館運(yùn)行機(jī)制

總分館系統(tǒng)實(shí)行經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理，資源統(tǒng)一管理，人員統(tǒng)一管理，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的模式。在總館和分館的功能劃分上，總館居于地區(qū)圖書館事業(yè)發(fā)展的核心和樞紐地位，在服務(wù)規(guī)范、采訪編目、網(wǎng)上咨詢、人員培訓(xùn)等方面承擔(dān)主導(dǎo)和引導(dǎo)的作用，各分館作為服務(wù)終端，直接面向大眾，承擔(dān)主要的讀者服務(wù)工作。

總館具有業(yè)務(wù)管理權(quán)，制定統(tǒng)一的業(yè)務(wù)建設(shè)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)整個(gè)公共圖書館系統(tǒng)的文獻(xiàn)資源統(tǒng)一采購(gòu)，統(tǒng)一編目，統(tǒng)一配送。在區(qū)域性服務(wù)網(wǎng)絡(luò)資源共享的基礎(chǔ)上，掌握文獻(xiàn)購(gòu)置經(jīng)費(fèi)的使用權(quán)，由總館文獻(xiàn)資源建設(shè)委員會(huì)根據(jù)整個(gè)地區(qū)文獻(xiàn)資源情況，合理采購(gòu)和配置圖書。文獻(xiàn)編目加工方面，總館建立公共圖書館的文獻(xiàn)資源編目中心和加工中心，所有圖書在總館進(jìn)行統(tǒng)一編目、加工，然后分別撥交到各分館，各分館只負(fù)責(zé)接收?qǐng)D書。除文獻(xiàn)資源外，展覽和各種活動(dòng)也可由總館進(jìn)行共享。

讀者服務(wù)方面，總館制定統(tǒng)一的讀者服務(wù)標(biāo)識(shí)和讀者服務(wù)規(guī)范，采用統(tǒng)一的讀者服務(wù)系統(tǒng)，讀者使用一張讀者卡可以分享整個(gè)總分館系統(tǒng)的所有文獻(xiàn)資源，就像在一個(gè)圖書館一樣，分館沒(méi)有的文獻(xiàn)可通過(guò)物流進(jìn)行調(diào)配。

在人員管理方面，總館具有人事行政權(quán)。所有圖書館工作人員由總館進(jìn)行統(tǒng)一招聘、分配，人員可根據(jù)需要在總分館之間自由調(diào)配?？偡逐^的所有人員實(shí)行崗位聘任制，總館根據(jù)崗位職責(zé)與工作人員簽訂勞動(dòng)合同，工作人員按照合同規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行各項(xiàng)工作。

4.3 完善總分館的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

總分館體系內(nèi)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自承擔(dān)建設(shè)主體的地方政府，政府在轄區(qū)范圍內(nèi)通過(guò)征收稅收來(lái)保證經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，并以法律形式加以確定。同時(shí)中央政府和上級(jí)政府也要投入一定的比例。根據(jù)我國(guó)公共圖書館建設(shè)主體情況，在以大城市市政府作為總分館建設(shè)主體時(shí)，經(jīng)費(fèi)由市政府承擔(dān)；由大城市的區(qū)政府作為全區(qū)公共圖書館的建設(shè)主體時(shí)，經(jīng)費(fèi)主要由區(qū)政府承擔(dān)，市政府財(cái)政作補(bǔ)充；在以中等城市作為整個(gè)城區(qū)公共書館的建設(shè)主體時(shí)，經(jīng)費(fèi)主要由市政府承擔(dān)，省級(jí)政府財(cái)政作補(bǔ)充；由縣級(jí)政府做為建設(shè)主體時(shí)，由縣級(jí)政府的稅收為主要來(lái)源，市級(jí)和省級(jí)政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。在經(jīng)濟(jì)較為貧困的省區(qū)，如西部不發(fā)達(dá)地區(qū)可由中央政府以專項(xiàng)資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，以基本實(shí)現(xiàn)覆蓋全社會(huì)的均等公共圖書館服務(wù)。同時(shí)，以法律形式對(duì)各級(jí)政府的公共圖書館經(jīng)費(fèi)支出比例予以規(guī)定。此外還要積極吸收社會(huì)力量的參與，募集民間資金和個(gè)人捐款。

［1］［3］［4］［5］邱冠華等.覆蓋全社會(huì)的公共圖書館服務(wù)體系：模式、技術(shù)、支撐與方案［M］.北京：北京圖書館出版社，2008：29-33，152-153，198，203.

［2］沈麗云.日本圖書館概論［M］.上海：上?？茖W(xué)技術(shù)出版社，2010：39-43.

［6］中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)［M］.北京：中國(guó)計(jì)劃出版社，2011：1-21

［7］解讀《公共圖書館建設(shè)用地指標(biāo)》——訪文化部計(jì)財(cái)司有關(guān)負(fù)責(zé)人［N］.文化參考，2008（6）：17-20.