供電企業(yè)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)研究

○蘇瑞雄 黃 炯 許澤強(qiáng)

（潮州供電局 廣東 潮州 521000）

一、供電企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

供電企業(yè)具有投資大、設(shè)施分散、資金密集的特點(diǎn)。國家每年投入大量資金進(jìn)行電力設(shè)施建設(shè)，如果供電企業(yè)管理松弛，內(nèi)部控制差，則不僅浪費(fèi)資金、達(dá)不到投資效果，也極易滋生違法犯罪現(xiàn)象。因此，供電企業(yè)安全、生產(chǎn)、經(jīng)營和后勤等環(huán)節(jié)都急需加快內(nèi)部控制建設(shè)，其必要性具體體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1、供電企業(yè)內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀要求必須完善企業(yè)內(nèi)部控制體系

目前我國的一些大型供電企業(yè)已經(jīng)建立了內(nèi)部控制體系，但是從具體的實(shí)施情況來看，效果仍然不理想。以中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司（以下簡稱南方電網(wǎng)）為例，2011年5月20日，國家審計(jì)署發(fā)布了南方電網(wǎng)2009年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果，結(jié)果顯示，南方電網(wǎng)在會計(jì)核算和財(cái)務(wù)管理、職工薪酬管理、部分重大決策制定、企業(yè)內(nèi)部管理、電力體制改革等方面都存在問題。由此可見，企業(yè)不僅要建立完善的內(nèi)部控制體系，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)行力度，讓內(nèi)部控制體系能落到實(shí)處，杜絕制度與實(shí)際執(zhí)行“兩層皮”的現(xiàn)象。

2、建立內(nèi)部控制制度是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

在市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)起積極主導(dǎo)作用，為企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)營造良好的外部環(huán)境，完善我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)競爭機(jī)制，營造良好的市場競爭環(huán)境。這會有力地激發(fā)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)意識，從根本上促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。而企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，反過來也能推動市場經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)、健康發(fā)展。我國供電企業(yè)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，要適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，就必須打破傳統(tǒng)觀念的束縛，建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的內(nèi)部控制制度。

3、提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平需要建立內(nèi)部控制制度

在后國際金融危機(jī)時(shí)期，企業(yè)隨時(shí)可能面臨新的危機(jī)和挑戰(zhàn)。因此，任何類型的企業(yè)都必須全面提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。內(nèi)部控制作為企業(yè)管理的中樞環(huán)節(jié)，是企業(yè)提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力的最有效方法。企業(yè)應(yīng)以建立內(nèi)控制度為契機(jī)，對原有的規(guī)章和辦法進(jìn)行梳理、整合、完善和提升。在生產(chǎn)經(jīng)營的過程中，企業(yè)管理者應(yīng)該對所有潛在風(fēng)險(xiǎn)有效地進(jìn)行控制和預(yù)防，通過有效評估企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營活動中風(fēng)險(xiǎn)薄弱環(huán)節(jié)的有效控制，將企業(yè)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)消化在萌芽當(dāng)中。所以說建立內(nèi)部控制制度是提高企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理水平不可或缺的手段。

圖1 企業(yè)內(nèi)部控制制度框架體系

4、推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、應(yīng)對全球性競爭需要建立內(nèi)部控制制度

建立健全內(nèi)部控制制度，提高企業(yè)管理水平，是保證企業(yè)會計(jì)信息的質(zhì)量、完善公司治理和信息披露制度、保護(hù)投資者的合法權(quán)益、保證資本市場有效運(yùn)行的重要手段，是促進(jìn)企業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)因。隨著中國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的不斷融合，已有很多國外的大財(cái)團(tuán)、跨國公司進(jìn)駐到我國市場，國內(nèi)企業(yè)已經(jīng)面臨全球性競爭壓力。雖然國內(nèi)供電企業(yè)目前受到的沖擊還相對較小，但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國際經(jīng)濟(jì)一體化潮流的到來，供電企業(yè)同樣要感覺到壓力，須通過建立內(nèi)部控制制度，提高企業(yè)管理水平，推動企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，從容應(yīng)對未來可能到來的國際競爭。

二、我國內(nèi)部控制制度框架體系

我國內(nèi)部控制制度框架體系主要由一項(xiàng)基本規(guī)范、系列應(yīng)用指引、評價(jià)指引、審計(jì)指引和企業(yè)內(nèi)部控制制度構(gòu)成，如圖1所示。

1、基本規(guī)范

基本規(guī)范即2008年6月28日，財(cái)政部會同證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》，它是我國內(nèi)部控制體系的最高層次，對加強(qiáng)和規(guī)范企業(yè)內(nèi)部控制，提高企業(yè)經(jīng)營管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，促進(jìn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序和社會公眾利益起到指導(dǎo)作用?；疽?guī)范描述了建立與實(shí)施內(nèi)部控制體系必須建立的框架結(jié)構(gòu)，規(guī)定了內(nèi)部控制的定義、目標(biāo)、原則、要素等，是制訂企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引、評價(jià)指引、審計(jì)指引和內(nèi)部控制制度的基本依據(jù)。

基本規(guī)范所稱內(nèi)部控制，是指由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實(shí)施的、旨在實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)的過程。首先，內(nèi)部控制是一個(gè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的過程，它是一個(gè)發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的動態(tài)管理過程，不只是單一的制度、機(jī)械的規(guī)定，企業(yè)不僅要制定完善的管理制度，更重要的是要使這些制度得到嚴(yán)格和有效地執(zhí)行。其次，內(nèi)部控制是企業(yè)全面、全員參與實(shí)施的過程，是包括企業(yè)董事會、監(jiān)事會、公司經(jīng)理層以及企業(yè)全體員工共同參與的事項(xiàng)。

內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)報(bào)告及相關(guān)信息真實(shí)完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。這個(gè)目標(biāo)定義超越了傳統(tǒng)內(nèi)部控制主要為會計(jì)審計(jì)服務(wù)的目標(biāo)，把促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略作為內(nèi)部控制的根本目標(biāo)。

企業(yè)建立與實(shí)施內(nèi)部控制，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：一是全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，覆蓋企業(yè)及其所屬單位的各種業(yè)務(wù)和事項(xiàng)；二是重要性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在全面控制的基礎(chǔ)上，關(guān)注重要業(yè)務(wù)事項(xiàng)和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域；三是制衡性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，同時(shí)兼顧運(yùn)營效率；四是適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)與企業(yè)經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)范圍、競爭狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化及時(shí)加以調(diào)整；五是成本效益原則。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦?shí)現(xiàn)有效控制。

內(nèi)部控制的構(gòu)成要素包括：內(nèi)部環(huán)境，是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計(jì)、人力資源政策、企業(yè)文化等；風(fēng)險(xiǎn)評估，是企業(yè)及時(shí)識別、系統(tǒng)分析經(jīng)營活動中與實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，合理確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略；控制活動，是企業(yè)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果，采用相應(yīng)的控制措施，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可承受度之內(nèi)；信息與溝通，是企業(yè)及時(shí)、準(zhǔn)確地收集、傳遞與內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與外部之間進(jìn)行有效溝通；內(nèi)部監(jiān)督，是企業(yè)對內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，評價(jià)內(nèi)部控制的有效性，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，應(yīng)當(dāng)及時(shí)加以改進(jìn)。

2、企業(yè)內(nèi)部控制配套指引

企業(yè)內(nèi)部控制配套指引由《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》（共18項(xiàng)）、《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》和《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》組成。

《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》是對企業(yè)按照內(nèi)部控制原則和內(nèi)部控制五要素建立健全本企業(yè)內(nèi)部控制所提供的指引，由三大類組成：內(nèi)部環(huán)境類指引，包括組織架構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、社會責(zé)任和企業(yè)文化等指引；控制活動類指引，包括資金活動、采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、銷售業(yè)務(wù)、研究與開發(fā)、工程項(xiàng)目、擔(dān)保業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)外包、財(cái)務(wù)報(bào)告等指引；控制手段類指引，包括全面預(yù)算、合同管理、內(nèi)部信息傳遞和信息系統(tǒng)。

《企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引》所稱內(nèi)部控制評價(jià)是指企業(yè)董事會或類似權(quán)力機(jī)構(gòu)對內(nèi)部控制有效性進(jìn)行全面評價(jià)、形成評價(jià)結(jié)論、出具評價(jià)報(bào)告的過程。內(nèi)部控制評價(jià)指引主要內(nèi)容包括內(nèi)部控制評價(jià)的內(nèi)容、內(nèi)部控制評價(jià)的程序、內(nèi)部控制缺陷的認(rèn)定和內(nèi)部控制評價(jià)報(bào)告。

《企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引》所稱內(nèi)部控制審計(jì)是指會計(jì)師事務(wù)所接受委托，對特定基準(zhǔn)日內(nèi)部控制設(shè)計(jì)與運(yùn)行的有效性進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)指引主要內(nèi)容包括計(jì)劃審計(jì)工作、實(shí)施審計(jì)工作、評價(jià)控制缺陷、出具審計(jì)報(bào)告。

三、供電企業(yè)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)

內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)是內(nèi)部控制評價(jià)和內(nèi)部控制審計(jì)的基礎(chǔ)。供電企業(yè)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)既要遵循我國內(nèi)部控制制度框架體系的要求，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)能夠體現(xiàn)供電企業(yè)的特殊要求。

1、內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的組織

企業(yè)應(yīng)當(dāng)設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)。該機(jī)構(gòu)必須包含兩個(gè)部分，一是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組，二是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)工作小組。

領(lǐng)導(dǎo)小組是內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，組長必須由供電企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，如供電局局長，其成員有負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)的咨詢公司或會計(jì)師事務(wù)所的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及企業(yè)財(cái)務(wù)部、審計(jì)部、人事部（人力資源部）和辦公室等相關(guān)職能部門的負(fù)責(zé)人。其主要職責(zé)為：為本企業(yè)內(nèi)控制度的正常運(yùn)作提供總體指導(dǎo)，定期召開協(xié)調(diào)會，負(fù)責(zé)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的管理、監(jiān)督并控制進(jìn)度，解決有關(guān)具體設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，對供電企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、人力資源、工程項(xiàng)目、資源采購、電力營銷等各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的進(jìn)程以及產(chǎn)出進(jìn)行復(fù)核與確認(rèn)。

工作小組主要負(fù)責(zé)內(nèi)控制度設(shè)計(jì)的具體工作，其成員應(yīng)當(dāng)由咨詢顧問與供電企業(yè)指派的成員共同組成。主要職責(zé)是完成具體內(nèi)控對象的實(shí)施工作，包括現(xiàn)場訪談、調(diào)研，收集、分析、研究相關(guān)資料，填寫控制矩陣，繪制流程圖，進(jìn)行問題整改，完善控制矩陣，編制內(nèi)部控制手冊等。工作小組成員必須熟悉供電企業(yè)的業(yè)務(wù)情況、流程情況與財(cái)務(wù)管理情況，具備較強(qiáng)的溝通、協(xié)調(diào)能力及較高的工作熱情，能夠勝任內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)工作。一般以財(cái)務(wù)部或內(nèi)部審計(jì)部門作為牽頭部門，辦公室、人力資源部和其他相關(guān)部門要積極配合、指定專人負(fù)責(zé)內(nèi)部控制項(xiàng)目。

2、內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的程序和方法

內(nèi)部控制制度的設(shè)計(jì)一般分為項(xiàng)目調(diào)研與范圍確定、企業(yè)內(nèi)部控制評估、制訂內(nèi)部控制手冊、培訓(xùn)、試運(yùn)行和修改完善、評審驗(yàn)收。

（1）項(xiàng)目調(diào)研與范圍確定。主要是根據(jù)供電企業(yè)的需求，制定內(nèi)部控制設(shè)計(jì)方案。在制定過程中要了解、搜集企業(yè)的基礎(chǔ)資料，如企業(yè)的基本概況、組織架構(gòu)、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)活動、經(jīng)營狀況、現(xiàn)行制度等。另外，要確定內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)范圍。供電企業(yè)應(yīng)按《企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引》的規(guī)定來確定內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)的業(yè)務(wù)范圍。在這一過程中要認(rèn)真分析本企業(yè)的需求，根據(jù)企業(yè)的需求確定設(shè)計(jì)范圍和重點(diǎn)。

（2）企業(yè)內(nèi)部控制評估。企業(yè)內(nèi)部控制評估階段也可以稱為診斷階段，主要是對供電企業(yè)主要業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理，評估業(yè)務(wù)流程主要風(fēng)險(xiǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點(diǎn)，并辨析與每一關(guān)鍵控制點(diǎn)相關(guān)的控制措施，發(fā)現(xiàn)控制缺陷。主要目的是發(fā)現(xiàn)本單位內(nèi)部控制問題與漏洞，明確本單位各項(xiàng)工作的主要風(fēng)險(xiǎn)及關(guān)鍵控制點(diǎn)。首先，要對企業(yè)現(xiàn)有制度的合法性、合理性和科學(xué)性進(jìn)行評估，對照我國現(xiàn)行相關(guān)法規(guī)和制度，逐條地進(jìn)行分析。其次，要對制度的執(zhí)行效果進(jìn)行評估。執(zhí)行效果的評估方法有以下幾種：穿行測試法、個(gè)別訪談法、調(diào)查問卷法和抽樣法等。

（3）制定內(nèi)部控制手冊。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)工作小組根據(jù)調(diào)研與診斷的結(jié)果，設(shè)計(jì)出本單位新的內(nèi)部控制規(guī)范體系，并提出本單位內(nèi)部控制整改方案，結(jié)合整改方案制定內(nèi)部控制手冊。供電企業(yè)內(nèi)部控制手冊是有關(guān)供電企業(yè)內(nèi)部控制的一個(gè)系統(tǒng)性文件，為供電企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)提供指引，是建立、執(zhí)行、評價(jià)內(nèi)部控制的依據(jù)。

（4）培訓(xùn)。內(nèi)部控制設(shè)計(jì)工作小組應(yīng)根據(jù)本企業(yè)的需求，結(jié)合本企業(yè)內(nèi)部控制整改方案，分工作內(nèi)容和層次對本企業(yè)全體員工進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范體系的培訓(xùn)，讓內(nèi)部控制制度深入人心，使每個(gè)人都明確自己的職責(zé)，使企業(yè)的內(nèi)部控制制度順利運(yùn)行起來。

（5）試運(yùn)行和修改完善。內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)完成以后，要試運(yùn)行一段時(shí)間，設(shè)計(jì)工作小組應(yīng)根據(jù)本企業(yè)試點(diǎn)單位運(yùn)行內(nèi)部控制制度的反饋結(jié)果，對內(nèi)部控制制度進(jìn)行修改完善，并在本企業(yè)全面實(shí)施。

（6）評審驗(yàn)收。試運(yùn)行結(jié)束后，應(yīng)聘請相關(guān)專家、試點(diǎn)單位的領(lǐng)導(dǎo)和各職能部門的負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制制度進(jìn)行評審與結(jié)項(xiàng)。

四、結(jié)束語

完善的內(nèi)部控制體系是企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，其根本目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。供電企業(yè)是我國的支柱性產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到國計(jì)民生，建立健全內(nèi)部控制體系，保障供電系統(tǒng)的穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，意義重大。實(shí)施內(nèi)部控制的首要任務(wù)是進(jìn)行內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)，供電企業(yè)應(yīng)當(dāng)在我國內(nèi)部控制制度框架體系的指導(dǎo)下，結(jié)合供電企業(yè)自身特點(diǎn)，科學(xué)、合理地進(jìn)行內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)，做到切實(shí)可行，不流于形式，為內(nèi)部控制的評價(jià)和審計(jì)奠定良好的基礎(chǔ)。

[1]中華人民共和國審計(jì)署辦公廳審計(jì)結(jié)果公告[2011年第19號]：中國南方電網(wǎng)有限責(zé)任公司2009年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2712458.html.2011-05-20.

[2]劉永澤、池國華：企業(yè)內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)操作指南[M].大連出版社，2011.

[3]財(cái)政部、證監(jiān)會、審計(jì)署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會關(guān)于印發(fā)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的通知[EB/OL].http://www.cicpa.org.cn/Column/Information_regulations/Other/200807/t20080723_13991.htm，2008-07-23.

[4]企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)用指引（1—18號）[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/att/att/site1/20100505/001e3741a2cc0d4b0f9c01.pdf.2010-05-05.

[5]企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498224213.pdf.2010-05-05.

[6]企業(yè)內(nèi)部控制審計(jì)指引[EB/OL].http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201005/P020100505328498360534.pdf.2010-05-05.