失地農(nóng)民的社會保障問題：基于武漢市黃家湖地區(qū)的調(diào)研

○張敏 黃小河

（武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院湖北 武漢 430081）

一、黃家湖大學(xué)城的基本概況

黃家湖大學(xué)城位于白沙洲大橋南端的洪山區(qū)青菱鄉(xiāng)黃家湖地區(qū)，規(guī)劃總面積50平方公里，以黃家湖為核心，東至湯遜湖，西至青菱湖，三湖一體，地理位置獨特，并具有不可多得的交通優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢和產(chǎn)學(xué)研一體化優(yōu)勢。

1、黃家湖大學(xué)城的由來

隨著武漢市教育規(guī)模的壯大，普通高等教育院校不斷增多，武漢高校急需拓展新的發(fā)展空間。自2001年以來，中共武漢市委、市計委、市建委、市交委、市規(guī)劃局和武漢市的專家就建設(shè)黃家湖大學(xué)城問題作了專題調(diào)研和論證，并多次實地考察。市政府曾召開專題會議，聽取建設(shè)黃家湖大學(xué)城選址、申報情況的匯報，同意建設(shè)黃家湖大學(xué)城。市規(guī)劃局根據(jù)市政府要求，對黃家湖大學(xué)城作了整體規(guī)劃，其作出的《武漢市黃家湖大學(xué)城總體規(guī)劃》得到市委常委會的審定通過。

黃家湖大學(xué)城建設(shè)的思路是：政府主導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃，運(yùn)作市場化，投資多元化，資源共享化，后勤社會化。黃家湖大學(xué)城分三期建設(shè)。首期啟動的黃家湖西北環(huán)建設(shè)規(guī)劃面積10平方公里。建設(shè)黃家湖大學(xué)城是中共武漢市委、市人民政府為加快武漢高等教育改革和發(fā)展步伐的重大舉措，也是加強(qiáng)高等教育自身發(fā)展的迫切需要。黃家湖大學(xué)城的建設(shè)不僅對于擴(kuò)大武漢高等教育規(guī)模、提高武漢人才培養(yǎng)質(zhì)量具有重要意義，同時，還可以以教育為基礎(chǔ)，通過產(chǎn)學(xué)研合作，進(jìn)一步擴(kuò)大其功能，產(chǎn)生聚集效應(yīng)，帶動武漢高新技術(shù)的發(fā)展。黃家湖大學(xué)城的建設(shè)成為武漢市五大功能中心之一，對把武漢市建成華中地區(qū)科教中心具有重要的戰(zhàn)略性意義。黃家湖大學(xué)城的定位是：國內(nèi)知名的高等教育園區(qū)、知識創(chuàng)新園區(qū)、綠色生態(tài)園區(qū)，國內(nèi)一流的、現(xiàn)代化的生態(tài)大學(xué)城。

2、黃家湖大學(xué)城拆遷安置情況

經(jīng)筆者調(diào)查，黃家湖大學(xué)城的拆遷安置情況如下：黃家湖大學(xué)城拆遷安置工作涉及近6000農(nóng)民，是武漢市歷史上規(guī)模較大的一次“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。武漢市委、市政府高度重視，堅持“拆一還一”的工作思路和政策，著手新城建設(shè)的拆遷安置工作。至2011年6月，除園藝村已還建完畢外，紅霞村和青菱村已還建三期，第四期正在還建過程中，居民區(qū)、物流中心、餐飲服務(wù)、幼兒園等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成。

整個黃家湖大學(xué)城的拆遷安置工作持續(xù)時間長，涉及范圍廣，拆遷任務(wù)重。為解決拆遷農(nóng)民的后顧之憂，黃家湖地區(qū)規(guī)劃了紅霞、青菱、園藝三個村的安置區(qū)。拆遷還建自2002年開始，共占地面積達(dá)40平方公里。從2004年開始，武漢科技大學(xué)、湖北中醫(yī)藥大學(xué)、武漢長江工商學(xué)院、武漢交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院開始相繼入駐黃家湖大學(xué)城。

二、黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

筆者通過調(diào)查和訪談的方式，對黃家湖大學(xué)城建設(shè)管理委員會、村委會、拆遷安置小區(qū)、入駐大學(xué)城有關(guān)高校、實施經(jīng)營的物業(yè)公司和失地農(nóng)民等有關(guān)人員進(jìn)行實地調(diào)研，基本了解了黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民的基本特征和社會保障狀況。

1、失地農(nóng)民的基本特征

黃家湖地區(qū)現(xiàn)入住拆遷居民不足6000人，筆者實地走訪，調(diào)查以失地農(nóng)民戶主或家庭成員為主要對象，發(fā)放調(diào)查問卷400份。了解到失地農(nóng)民的特征如下：第一，人口老齡化程度較高。失地農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)為60歲以上老人占到14.4%，16歲至60歲人口占到77.5%，16歲以下未成年人占8.1%。第二，文化程度偏低。失地農(nóng)民的文化程度結(jié)構(gòu)如圖1。第三，勞動技能單一。所調(diào)查的失地農(nóng)民雖具備勞動能力，但由于文化程度不高，他們主要從事簡單勞動和體力勞動，除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能之外的專門技術(shù)掌握程度低，造成人員流動性差，培訓(xùn)任務(wù)重。

圖1 失地農(nóng)民文化程度

2、失地農(nóng)民的社會保障狀況

土地征用后，失地農(nóng)民會得到一定數(shù)額的賠償款。補(bǔ)償款包括安置費、房屋賠償費、青苗費、果木補(bǔ)償?shù)?。總體上，失地農(nóng)民總體收入水平并無明顯變化。

（1）養(yǎng)老保險狀況。目前，農(nóng)村正向老齡化發(fā)展，養(yǎng)老保障是一個需要亟待解決的問題。在被調(diào)查的農(nóng)戶中，有些家庭的老人和青壯年同為失地農(nóng)民，土地被征用后整個家庭失去固定收入來源，家庭收入不穩(wěn)定，家中老人養(yǎng)老問題嚴(yán)峻。雖然獲得了一定的征地款，但是一旦征地款用完，他們的養(yǎng)老問題就會受到極大的挑戰(zhàn)?；谑У剞r(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，當(dāng)?shù)卣?、居民委員會為已達(dá)到退休年齡的失地農(nóng)民按照人頭數(shù)一次性交納15年養(yǎng)老保險費，以保障他們在退休階段的基本生活。對于有實際勞動能力的青壯年勞動力，政府實行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，按照繳費基數(shù)，每人每月按國家養(yǎng)老保險不同繳費檔次，結(jié)合自身實際繳費能力交納基本養(yǎng)老保險費用，同時政府按每人每月55元補(bǔ)貼繳費，實現(xiàn)集體和個人共同繳費、統(tǒng)賬結(jié)合的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，雖然新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度起到了一定的保障作用，但由于財政支持資金有限，已退休人群的養(yǎng)老保障水平低，生活較為貧困；正在工作的勞動力養(yǎng)老保險繳費能力弱，生活壓力大。

（2）醫(yī)療狀況。黃家湖地區(qū)對失地農(nóng)民實行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，采取村民自愿交納醫(yī)療保險費的做法。村里建有社區(qū)醫(yī)院，服務(wù)較為周到，小病就醫(yī)較為方便。但在我們與村民的訪談中，也發(fā)現(xiàn)了村民醫(yī)療保障存在的問題：一部分較為貧困的村民沒有能力交納醫(yī)療保險費，還有一部分村民由于受傳統(tǒng)觀念的影響，沒有參加醫(yī)療保險的意識，以及醫(yī)療保障水平較低等。這些問題暴露出整個醫(yī)療保障方面的缺陷，失地農(nóng)民因病致窮的隱患依然存在。

（3）就業(yè)狀況。農(nóng)民失去了土地，就失去了最根本的就業(yè)保障。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)的轉(zhuǎn)移過程中，除了極少數(shù)能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)開辦企業(yè)外，大多數(shù)農(nóng)民由于勞動素質(zhì)和勞動技能低，他們在除土地之外的技能工作崗位競爭中處于劣勢，特別是年齡較大的勞動力更為突出。在征地過程中，當(dāng)?shù)卣?、居民委員會采取了一定措施，促進(jìn)居民就業(yè)。政府通過和大學(xué)城內(nèi)各高校相互協(xié)商，建議個大學(xué)城的各用工單位在招聘時首先考慮本地區(qū)的失地農(nóng)民就業(yè)，幫助他們提供就業(yè)崗位。同時，積極組織村民報名工作崗位，鼓勵他們就業(yè)。不少失地農(nóng)民分配到黃家湖大學(xué)城入駐單位的建筑工地打短工，從事簡單的后勤、綠化、保潔、搬運(yùn)、看守等工作，解決了一部分人的就業(yè)問題。但仍有部分人群閑置家中，無法就業(yè)，并且由于受到自身文化素質(zhì)的影響，想進(jìn)一步通過專業(yè)技能來提高生活水平還存在困難。

三、黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民社會保障問題原因分析

黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民所面臨的社會保障問題具有我國其他地區(qū)失地農(nóng)民所面臨社會保障問題的共性，如失去土地保障、失地后失業(yè)、對補(bǔ)償款不太滿意、生活水平不高等；但也存在個性問題，如農(nóng)民社會保障意識薄弱、參保率低等。

1、土地保障功能的喪失

土地的保障功能是其固有的自然和社會經(jīng)濟(jì)保障功能，土地的資源價值可以保障農(nóng)民的生活，包括養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等各種社會保障。土地是農(nóng)民生活和工作的生存基礎(chǔ)和重要場所，它給農(nóng)民提供了充足的衣食保障和經(jīng)濟(jì)保障，以滿足農(nóng)民各方面的社會經(jīng)濟(jì)需求。農(nóng)民通過多年的農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，靠自身的勞動，在自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)中，通過少量的投入就可維持其基本生活。土地承包經(jīng)營的基本收入也是農(nóng)民獲得其他收入的基礎(chǔ)。有了土地，就有了收入保障，除了保障自己的生活，還能保障下一代人的生活。因此，土地對于農(nóng)民有著至關(guān)重要的意義，農(nóng)民失去其賴以生存的土地就意味著失業(yè)、生活水平下降。黃家湖地區(qū)的失地農(nóng)民同樣面臨失去土地、失去基本經(jīng)濟(jì)保障的問題。

2、征地補(bǔ)償政策的不完善

現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定：征用耕地的補(bǔ)償費用應(yīng)為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的6—10倍，如果支付土地的補(bǔ)償費和安置補(bǔ)助費不能使需要安置的失地農(nóng)民保持原有的生活水平，可以適當(dāng)增加安置補(bǔ)助費。在走訪調(diào)查中，我們了解到黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民土地補(bǔ)償情況如下：在堅持“拆一還一”原則的基礎(chǔ)上，按人頭費、青苗費等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，勞動力人口按每人45000元的標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)償?shù)轿?，未成年人按每?0000元的標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)償?shù)轿唬嗝缳M補(bǔ)助為每畝600元，夫妻雙方是當(dāng)?shù)貞艨诘模『⒃诰游瘯鶎儆變簣@上學(xué)可以獲得每月200元的補(bǔ)助。

由此看出，黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對較低，部分農(nóng)民失地后的生活較為困難，只能靠臨時打短工或做小生意來維持家庭生活。筆者通過走訪了解到，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民土地被征后，獲得了相應(yīng)的補(bǔ)償，但他們普遍擔(dān)心下一代的生活來源。

3、失地農(nóng)民社會保障意識薄弱

政府實行的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度有助于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，但由于種種原因，很多農(nóng)民并沒有加入到社會保障體系中去。在訪談過程中，我們得知很多農(nóng)民沒有參與社會保障的意識，在自愿參保的情況下，失地農(nóng)民參保的積極性不高。在養(yǎng)老保障中，部分村民只看眼前利益，對將來保障的考慮相對較少；在醫(yī)療保障中，部分村民甚至認(rèn)為繳納醫(yī)療保險費是對未來身體不好的預(yù)測，拒絕繳納醫(yī)療保險。他們?nèi)狈ψ陨砦磥砩鐣Ｕ系拈L遠(yuǎn)投資，參保意識薄弱，導(dǎo)致黃家湖地區(qū)失地農(nóng)民的參保率低或繳費檔次低。

四、完善黃家湖大學(xué)城失地農(nóng)民社會保障體系的對策

1、積極拓展就業(yè)渠道，建立獨特的就業(yè)制度

黃家湖地區(qū)的農(nóng)民失去賴以生存的土地之后，除了得到政府的各項補(bǔ)償款之外，一般沒有其他的收入來源。因此，為了保障失地農(nóng)民的社會生活水平，就必須盡快解決他們的就業(yè)問題，增加家庭收入，以保障失地農(nóng)民的其他各項社會經(jīng)濟(jì)需要。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，失地農(nóng)民的就業(yè)形式單一、技術(shù)含量低，因此，政府應(yīng)積極拓展就業(yè)渠道。具體表現(xiàn)在：第一，要出臺鼓勵安置失地農(nóng)民就業(yè)的政策，鼓勵有關(guān)入駐單位更大程度地吸納當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民就業(yè)。第二，大力發(fā)展安置區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)水平，實現(xiàn)市場化運(yùn)作，鼓勵開發(fā)商投資經(jīng)營物流、餐飲等各類盈利性項目，以促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)。第三，應(yīng)立足大學(xué)城的優(yōu)質(zhì)教育資源所能提供的培訓(xùn)基地，充分利用這些資源對失地農(nóng)民提供有針對性的教育和培訓(xùn)，建立獨特的就業(yè)保障制度，建立有“造血”功能的非物質(zhì)保障形式。

2、建設(shè)失地農(nóng)民的專項社會保障基金

建立黃家湖地區(qū)失地農(nóng)民的社會保障基金，可以解決失地農(nóng)民在無業(yè)、失業(yè)和未充分就業(yè)期間的基本生活、家庭養(yǎng)老及醫(yī)療支出等問題，作為就業(yè)保障制度的補(bǔ)充。此專項社會保障基金應(yīng)實行經(jīng)辦機(jī)構(gòu)專門管理，不受其他政府機(jī)構(gòu)的管理和干涉。資金按照城市社會保障的籌集方式，由政府、集體、失地農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，專款專用。政府承擔(dān)的部分從國有土地增值收益中列支，安排專項財政撥款；集體承擔(dān)的部分由土地補(bǔ)償費中提?。皇У剞r(nóng)民承擔(dān)一小部分，可按具體經(jīng)濟(jì)情況承受能力自愿承擔(dān)，從安置補(bǔ)償費中扣除。專項社會保障基金的建立可以為失地農(nóng)民提供最低的生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障。

3、政府應(yīng)加強(qiáng)社會保障的宣傳力度

政府應(yīng)在黃家湖地區(qū)大力宣傳新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策，各級黨委政府及有關(guān)服務(wù)部門要充分運(yùn)用廣播、電視、宣傳欄、標(biāo)語及印發(fā)材料等多種宣傳形式，廣泛深入做好《社會保險法》、新農(nóng)保、新農(nóng)合等有關(guān)政策措施的宣傳工作，并加強(qiáng)鄉(xiāng)村兩級工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其是要盡快提高村干部和村級勞動協(xié)理員的政策宣傳解讀水平。政策宣傳解讀應(yīng)做到通俗易懂，把法規(guī)、政策給農(nóng)民講透，使農(nóng)民心中有數(shù)，讓他們懂得參加新農(nóng)保和新農(nóng)合的好處在哪里，讓農(nóng)民放心參保。同時，政府服務(wù)部門要加大組織引導(dǎo)的力度，“群眾自愿”不等于放任自流，要耐心細(xì)致、不厭其煩地做好宣傳解釋工作，用政策引導(dǎo)方式鼓勵農(nóng)民早參保，多繳費。

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