建立合理有效的社會保障基金監(jiān)管方法研究

李友德

(湖南商學(xué)院工商管理學(xué)院,湖南 長沙 410205)

隨著我國社?；鸬母采w范圍越來越廣,社會保障基金的監(jiān)管研究也越來越受到社會的關(guān)注。社會保障基金監(jiān)管體系是 “國家制定專業(yè)機(jī)構(gòu)根據(jù)法律和社會保障基金征收、投資運(yùn)作、基金給付等整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)管的制度和規(guī)則體系的總稱?！鄙鐣Ｕ匣鹗巧鐣Ｕ现贫鹊靡越⒉⒄＿\(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)和財(cái)力保證,其有效的運(yùn)營和在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中的保值增值是社保制度成敗的關(guān)鍵因素。長期以來,我國行政部門集社?；鹦姓芾砼c投資運(yùn)營于一身,監(jiān)管實(shí)際形同虛設(shè),這種狀況從未得到過實(shí)質(zhì)性的改變,致使我國社保基金案件層出不窮。完善我國監(jiān)管體制的根本出路在于通過立法的方式為行政部門的監(jiān)管權(quán)力設(shè)定一個(gè)邊界,將社?；鸬男姓芾砗屯顿Y運(yùn)營分開,加強(qiáng)對社?；鸹I集、投資運(yùn)營等流程的監(jiān)督。建立良性運(yùn)行的社?；鹉Ｊ揭殉蔀檎蜕鐣鹘绻餐P(guān)注的焦點(diǎn)。

一、目前我國社保基金監(jiān)管的基本情況

現(xiàn)在我國實(shí)行的基本是政府主導(dǎo)型的社?；鸨O(jiān)管體制。社保基金主要用于購買國債或存入銀行,絕大部分基金作為政府預(yù)算,投資風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)。社保基金的行政監(jiān)管與投資運(yùn)營緊密相聯(lián),政府部門集各項(xiàng)權(quán)力于一身,造成基金收益率低、信息不對稱、透明度差等嚴(yán)重問題。我們理解這種體制為 “嚴(yán)管制,松監(jiān)督”。嚴(yán)管制是指政府部門對社保基金的投資、運(yùn)營以及其他市場化的行為設(shè)定了非常嚴(yán)格的政策[1]。這種嚴(yán)管制的價(jià)值取向,雖然有利于保證社?；鸬陌踩?但是人為割裂了社?；鹋c資本市場的關(guān)聯(lián),加大了社?；鸨Ｖ翟鲋档碾y度;松監(jiān)督則是指由于社保基金監(jiān)管立法的滯后,造成監(jiān)管主體缺乏執(zhí)法依據(jù),使得對社?；鸬谋O(jiān)管力度明顯滯后。制度約束的缺失必然導(dǎo)致監(jiān)管漏洞,這便為暗箱操作預(yù)留了空間。見圖1為我國社?；鸨O(jiān)管組織體系圖。

圖1 社?；鸨O(jiān)管組織體系簡圖

二、國外社?；鸨O(jiān)管體制常見模式

(一)集中監(jiān)管和分散監(jiān)管

所謂集中監(jiān)管是指 “一國政府在構(gòu)建社保基金監(jiān)管體系時(shí),將監(jiān)管職能賦予單一的機(jī)構(gòu),由該機(jī)構(gòu)代表政府集中履行對社?；鸬谋O(jiān)管職能[3]?！睂?shí)行這種體制的有法國、智利、阿根廷等國家。集中監(jiān)管的主要特點(diǎn)體現(xiàn)在監(jiān)管主體是單一、專門的政府機(jī)構(gòu),如法國的養(yǎng)老基金控制委員會,阿根廷的勞動與保障部,智利的養(yǎng)老基金管理公司監(jiān)管委員會。政府機(jī)構(gòu)以保障社?；鸢踩⒆非蟊Ｖ翟鲋禐槟繕?biāo),通過健全內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制,對社?；疬M(jìn)行整體安排,來為社會提供有效的監(jiān)管服務(wù)。與集中監(jiān)管相對應(yīng),分散監(jiān)管則是指 “一國政府在構(gòu)建社?；鸨O(jiān)管體系時(shí),將國家對社保基金監(jiān)管的職能賦予兩個(gè)以上相互獨(dú)立的主體,并且這些主體大多是由政府現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)管理部門組成[3]。”實(shí)行這種體制的有英美等國家。分散監(jiān)管偏重于發(fā)揮各監(jiān)管主體的專業(yè)優(yōu)勢,借助先進(jìn)技術(shù)來降低監(jiān)管成本,確保社?；鸬姆€(wěn)健運(yùn)營,多見于金融市場發(fā)達(dá)國家。

表1 典型國家的社保基金監(jiān)管模式比較

(二)審慎性監(jiān)管和嚴(yán)格限量監(jiān)管

在審慎性監(jiān)管模式主要表現(xiàn)政府較少干預(yù)社?；鸬娜粘９芾?主要是依靠社會中介組織來監(jiān)督基金運(yùn)營。當(dāng)前社?；鸨O(jiān)管正在從嚴(yán)格限量監(jiān)管走向?qū)徤餍员O(jiān)管。以養(yǎng)老基金為例,現(xiàn)在養(yǎng)老基金進(jìn)入股票市場和海外投資的規(guī)模日益擴(kuò)大。在嚴(yán)格限量監(jiān)管下,政府對社?；鹜顿Y具有明確的規(guī)定性,體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府管制色彩[4]。上述的監(jiān)管策略屬于社會保障基金管理中的嚴(yán)格監(jiān)督模式,其嚴(yán)格的基金管理限制是由一國的法制水平較低,金融市場不完善的現(xiàn)狀所決定的。嚴(yán)格監(jiān)督模式本身卻存在著多方面的問題,比如政府的監(jiān)督干預(yù)過多,不利于基金市場的競爭,從而影響了一國資本市場的發(fā)展與完善。因此,我們在社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督中要特別注意:首先是發(fā)展資本市場,為社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督創(chuàng)造良好的外部環(huán)境;其次是發(fā)展金融市場中介,重新定位和充分發(fā)揮中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用;以及改善社會保險(xiǎn)基金的法人治理結(jié)構(gòu)以提高機(jī)構(gòu)的自我管理水平。然而,隨著資本市場的成長、個(gè)人賬戶逐步做實(shí)的要求以及面對未來人口老齡化的壓力,應(yīng)嘗試將現(xiàn)行的監(jiān)管方式由嚴(yán)格限量監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管轉(zhuǎn)變,在給社?；鹨宰钸m合的約束條件下,充分發(fā)揮其資本的增值空間。

嚴(yán)格限量監(jiān)管是 “預(yù)先配置好各種資產(chǎn)在總資產(chǎn)中的比例,然后按照既定的比例投入資金。其特點(diǎn)是監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立性強(qiáng),權(quán)力較大,基金的結(jié)構(gòu),運(yùn)作和績效等具體方面進(jìn)行限制性的規(guī)定?！蹦壳拔覈鴮?shí)施嚴(yán)格限量監(jiān)管模式。2000年我國成立了全國社會保障基金理事會,并于2001年出臺了 《全國社會保險(xiǎn)基金投資管理暫行辦法》,對基金的投資渠道和內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。社?；鹜顿Y的方向限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的投資渠道,如上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債券和金融債券等有價(jià)證券。理事會直接運(yùn)作的社?；鸬耐顿Y范圍限于銀行存款、在一級市場購買國家債券,而其他投資需委托社?；鹜顿Y管理人管理和運(yùn)作并委托社保基金托管人托管。

表2 審慎性監(jiān)管和嚴(yán)格限量監(jiān)管模式比較

三、我國社?；鸨O(jiān)管體制存在的問題

(一)社?；鸨O(jiān)管的法律體系和市場體系不健全

面對快速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)形勢,立法是滯后的,然而一些重大歷史事件的出現(xiàn)最終導(dǎo)致監(jiān)管制度的洗牌或重建,進(jìn)而不斷推動法律法規(guī)更健康更完善。美國1963年發(fā)生的惡性 “斯圖特貝克事件”最終在1974年使 《雇員退休收入安全法案》在國會討論中通過。1991年出現(xiàn)的震驚全世界的英國10億英鎊企業(yè)年金欺詐的 “麥克威爾事件”,導(dǎo)致英國 《1995年養(yǎng)老金法案》的產(chǎn)生,從而確立了英國企業(yè)年金監(jiān)管的制度框架[5]。上海社保案的發(fā)生,已經(jīng)促使我國社會保險(xiǎn)法的制定提上了日程。隨著社保案的不斷涌現(xiàn),各省市也在逐步完善社?；鹣嚓P(guān)的法規(guī)。2006年11月,上海市社保案出現(xiàn)后,頒布了 《上海市社會保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理辦法》,對收支兩條線的精神進(jìn)行明確的規(guī)定。到目前為止,《中華人民共和國社會保險(xiǎn)法》的草案經(jīng)過多次修訂,才于2010年10月28日頒布。實(shí)行社會保障制度,法律應(yīng)先行,這是我們政府首先要考慮的問題。

(二)現(xiàn)行的基金監(jiān)管體制難以保障基金的保值增值

中國目前的金融市場缺乏成熟運(yùn)作的投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。金融市場的投資中介服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括會計(jì)師 (審計(jì))事務(wù)所、律師事務(wù)所、資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、資信評估機(jī)構(gòu)以及信息咨詢機(jī)構(gòu)等,其功能是為金融市場主體提供獨(dú)立意見和評價(jià),使其作出正確的投資選擇和決策。就我國目前而言,雖然已建立起來了一些中介機(jī)構(gòu),但是其作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到充分發(fā)揮。如果說社保基金被某些地方領(lǐng)導(dǎo)拿來填補(bǔ)財(cái)政困難,雖然做法不對,但是還是出于公心;但是將社保基金挪用進(jìn)行投資,進(jìn)而抽取利潤的做法肯定是出于無恥的私心。人事勞動保障部自1998年設(shè)立基金監(jiān)督司以來,人員數(shù)量極少;全國專職從事社保監(jiān)管工作大約100人左右,全國只有11個(gè)省市設(shè)有專門的監(jiān)督處,多數(shù)省份都是與其他部門合作辦公。當(dāng)前每年五項(xiàng)社?；鸬氖罩б?guī)模超過2萬億元,監(jiān)管力量與當(dāng)前監(jiān)督工作的需要不匹配,缺乏相應(yīng)的辦公經(jīng)費(fèi),監(jiān)督力量非常薄弱[6]。

(三)社?；鹨揽啃姓O(jiān)管,權(quán)力尋租現(xiàn)象比比皆是

與其他國家主要是依靠立法來監(jiān)管社?；鹦纬甚r明對比的是,我國主要采取的是行政手段。這種制度設(shè)計(jì),無論是在權(quán)威性、穩(wěn)定性,還是在實(shí)施的效果層面,都存在明顯不足[7],“在行政監(jiān)管過程中,還存在由于有限理性、官僚主義屬性、經(jīng)濟(jì)人屬性、壟斷性等原因所導(dǎo)致的政府失靈,從而出現(xiàn)行政監(jiān)管的低效率、無效率甚至負(fù)效率?！痹诒O(jiān)管過程中,行政權(quán)在利益的驅(qū)動下往往會發(fā)生異化,出現(xiàn) “權(quán)力尋租”現(xiàn)象。在中國的基金組織中,由于契約的不完備和制度規(guī)范的缺失,投資基金委托——代理雙方的制衡能力存在嚴(yán)重的不對稱,普遍情況是基金持有人的基金經(jīng)理人的強(qiáng)代理關(guān)系和弱委托,這種不平衡的委托——代理關(guān)系,使得基金經(jīng)理人十分容易產(chǎn)生以個(gè)人利益的最大化為目標(biāo)。由于掌控了巨大的資金實(shí)際控制權(quán),非正當(dāng)利益也就成了個(gè)人利益的最好來源。在實(shí)際操作中,財(cái)政部門和審計(jì)部門很難對勞動保障部門的各種操作執(zhí)行有效的監(jiān)督,同時(shí)因?yàn)檫@兩個(gè)部門都隸屬于各級政府,所以也很難把基金和政府隔離開來,從這個(gè)意義上說依然沒有脫離地方政府自己監(jiān)管自己的這個(gè)怪圈。

(四)社?；鸸芾聿幻魑?信息披露缺失

當(dāng)前我國社?；鸨O(jiān)管的信息透明度還很不夠,現(xiàn)行文件涉及到社?；鹦畔⑴兜囊?guī)定如《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第十六條:“社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少每年向繳費(fèi)個(gè)人發(fā)送一次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶通知單。繳費(fèi)單位、繳費(fèi)個(gè)人有權(quán)按照規(guī)定查詢繳費(fèi)記錄?！钡谑邨l:“繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每年向本單位職工公布本單位全年社會保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況,接受職工監(jiān)督。社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會公告社會保險(xiǎn)費(fèi)征收情況,接受社會監(jiān)督。”這兩個(gè)文件沒有對公布文件的范圍、指標(biāo)和方式等詳細(xì)情況作出規(guī)定,缺乏可操作性。監(jiān)管漏洞多,內(nèi)容不完備,不僅立法層次低,內(nèi)容過于籠統(tǒng)、簡單,不能夠發(fā)揮應(yīng)有效用,在一定程度上造成法律監(jiān)管的不到位。2001年頒布的 《全國社會保險(xiǎn)基金投資管理暫行辦法》,對社?；鸬耐顿Y方向作了規(guī)定,但對于投資工具的種類、期限、收益、投資的數(shù)量的可靠性等則沒有明確詳細(xì)的規(guī)定。由于沒有相應(yīng)的投資法律法規(guī)的約束,使得社保基金投資管理混亂。

四、建立合理有效的社會保障基金監(jiān)管方式

(一)制定相應(yīng)監(jiān)管制度體系、完善社會保障基金的監(jiān)管立法

構(gòu)建完善的社會保障基金監(jiān)管制度體系,是保證社會保障基金安全、實(shí)現(xiàn)基金既定目標(biāo)的必然選擇,是維護(hù)基金產(chǎn)權(quán)人合法利益的制度安排,是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會健康、穩(wěn)定、和諧發(fā)展的重要制度支撐。從國際經(jīng)驗(yàn)看,西方發(fā)達(dá)國家在社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管方面雖然存在著明顯的個(gè)性特征,但他們具有基本的共同特點(diǎn),即有一整套完整、嚴(yán)格的社會保險(xiǎn)監(jiān)管法[8]。

圖2 社?；鸨O(jiān)管體系圖

法律體系的完善是社?；鸨O(jiān)管主體依法監(jiān)管的依據(jù),是社?；鸨O(jiān)管有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。我國社保基金監(jiān)管的立法十分不完善,應(yīng)建立完善的法律體制來作為執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。對于2001年制定和發(fā)布的 《全國社會保險(xiǎn)基金投資管理暫行辦法》等內(nèi)容還需要不斷的修改完善,對地方養(yǎng)老基金的投資管理制定的具體細(xì)則,需要進(jìn)一步的明確,對社保基金的資金來源、投資運(yùn)營、法律責(zé)任等問題要進(jìn)行明確界定,從而形成完善的投資管理法律體系。對于已經(jīng)頒布的 《社會保險(xiǎn)法》,相關(guān)法律的落實(shí)還需要一個(gè)長期過程,政府監(jiān)管部門必須根據(jù)授權(quán)加強(qiáng)法制建設(shè),制定和完善有關(guān)基金監(jiān)管的法律制度。見圖2社?；鸨O(jiān)管體系模式。

(二)加大監(jiān)管力度,堅(jiān)持獨(dú)立托管,建立垂直管理模式

1.在基金的投資營運(yùn)上堅(jiān)持獨(dú)立托管原則,強(qiáng)化外部和內(nèi)部的監(jiān)督。社會保險(xiǎn)基金應(yīng)該交給與基金公司相對獨(dú)立的商業(yè)銀行和保險(xiǎn)公司托管,以減少或控制欺騙和盜竊的機(jī)會,并對基金經(jīng)理進(jìn)行必要的監(jiān)督。作為基金經(jīng)理應(yīng)定期接受財(cái)政、審計(jì)部門的檢查和監(jiān)督,主動向相關(guān)部門匯報(bào)財(cái)務(wù)收支情況。規(guī)范相關(guān)行為,進(jìn)行制度改革,多方監(jiān)督。明確社?；饘徲?jì)周期以及審計(jì)報(bào)告的公開范圍。審計(jì)部門失職要追究審計(jì)部門的責(zé)任;監(jiān)督部門失職要追究監(jiān)督查處部門的責(zé)任,使監(jiān)督查處責(zé)任落實(shí)到崗位及人員。同時(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)信息管理,改進(jìn)調(diào)查核定工作,杜絕虛報(bào)、冒領(lǐng)社會保障基金的行為。

2.改革管理模式,實(shí)施中央垂直管理。在監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置方面,應(yīng)當(dāng)采取中央垂直管理模式,各地分設(shè)辦事機(jī)構(gòu),這樣可以保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)不受地方當(dāng)局的轄制,使得監(jiān)督工作盡可能按照實(shí)際的需要展開。監(jiān)督當(dāng)局也應(yīng)盡量避免受中央行政部門的控制,建立一個(gè)強(qiáng)有力和獨(dú)立的社?；鸨O(jiān)管委員會,其成員由人事勞動保障部、全國社會保障基金理事會、財(cái)政部等部門的人員組成,吸收企業(yè)和個(gè)人代表共同參與,負(fù)責(zé)對社?；疬M(jìn)行全面監(jiān)管。社?；鹩芍醒爰薪y(tǒng)籌的方式進(jìn)行管理和運(yùn)作,中央政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一制定重大的全國性社會保障政策,具體事務(wù)絕大部分由該機(jī)構(gòu)在各地的派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)。地方政府只是根據(jù)自身財(cái)力提供一些補(bǔ)充性的的社會服務(wù)。

(三)進(jìn)一步推進(jìn)社會保障基金監(jiān)管的市場化運(yùn)作模式

我國社會保障基金監(jiān)管開展市場化運(yùn)營以后,要進(jìn)一步強(qiáng)化各種制度,加強(qiáng)監(jiān)督檢查,規(guī)范市場行為。按照安全平穩(wěn)、有序的原則,開展市場化的運(yùn)營。我國社?；鸨O(jiān)管體制是政府主導(dǎo)型,政府既是監(jiān)管者又是委托人、無法實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督,這種做法與市場化模式極不協(xié)調(diào)。要解決此問題可以考慮由政府制定政策、明確規(guī)則,市場化的民營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資和運(yùn)營,對基金運(yùn)作實(shí)施全程監(jiān)督和管理,避免資金出現(xiàn)漏洞,造成資金流失。我國的社保基金在市場化運(yùn)作方面已開展了進(jìn)一步的研究和討論,2004年頒布了 《企業(yè)年金試行辦法》和 《企業(yè)年金基金管理試行辦法》,確立了企業(yè)年金運(yùn)營的信托模式。2005年頒布了 《企業(yè)年金基金管理運(yùn)營機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》,對企業(yè)年金運(yùn)營主體作出了嚴(yán)格限定。世界上主要發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金所占的投資渠道比重中,英國養(yǎng)老金投資股票的比例最高平均達(dá)到54%,其次是美國達(dá)到46%,加拿大占32%,澳大利亞占28%(詳見圖3),在社?；鸬某砷L過程中,應(yīng)該逐步放松社?；鸬耐顿Y種類管制和數(shù)量限制,這樣才能實(shí)現(xiàn)社?；鹋c資本市場的共同發(fā)展和共同繁榮。因此我們應(yīng)該結(jié)合我國社?；鸷唾Y本市場規(guī)模的發(fā)展,逐步放松社?；饌凸善蓖顿Y數(shù)量限制,將社?；鹪谫Y本市場的比重維持在具有一定安全性的水平上。從我國的數(shù)據(jù)來看,養(yǎng)老基金在政府債券和企業(yè)債券市場最高比重應(yīng)維持在50%-60%的水平,養(yǎng)老基金在股票市場的最高比重應(yīng)維持在10%的水平。

圖3 主要發(fā)達(dá)國家養(yǎng)老金各投資渠道所占比重 (%)

(四)嚴(yán)格審定基金入市資格,設(shè)置合理入市比例,發(fā)揮三方的監(jiān)督作用

1.審定市場準(zhǔn)入資格,建立三方協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國金融市場不完善、金融監(jiān)管水平不高、金融機(jī)構(gòu)良莠不齊,政府監(jiān)管部門有必要依法對進(jìn)入社?；鹜顿Y經(jīng)營活動領(lǐng)域的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格審查和認(rèn)定,這是一個(gè)十分重要的程序。長期以來,政府設(shè)置進(jìn)入壁壘,雖然可以減少運(yùn)營系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),但是卻阻礙投資的長遠(yuǎn)發(fā)展。政府監(jiān)管、社?；鸾?jīng)營機(jī)構(gòu)監(jiān)管、中介組織監(jiān)管相互配合,建立共同協(xié)調(diào)機(jī)制,防止社?；鹜顿Y運(yùn)營出現(xiàn)違法情況,將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小值,保證安全運(yùn)營和實(shí)現(xiàn)保值增值的效果。在控制好投資風(fēng)險(xiǎn)、保障基金安全的條件下,最有效地提高基金的收益率,有效地限制地方政府挪用、貪污社?；鸬倪`規(guī)行為。社?；鸬谋O(jiān)管,要遵循一定的原則,進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃,使資金的投入能達(dá)到有效的回報(bào),對機(jī)構(gòu)的審查進(jìn)行嚴(yán)格控制,保證投資市場的無風(fēng)險(xiǎn)化和經(jīng)營利潤的最大化。

2.設(shè)置合理入市比例,加強(qiáng)政府的監(jiān)管作用。設(shè)立入市投資比例的嚴(yán)格限制的目是為了降低投資風(fēng)險(xiǎn)和優(yōu)化基金投資組合。入市比例涉及的內(nèi)容主要是:規(guī)定對每種工具的投資數(shù)量限制,形成有效的投資組合;規(guī)定一定的投資比例,避免風(fēng)險(xiǎn)過于集中;規(guī)定基金的投資種類,限制對高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的投資。改革之初對基金投資的限制往往較為嚴(yán)格,投資限制的放松有一個(gè)完善過程。至2006底,社保資產(chǎn)規(guī)模已達(dá)2500多億元,這部分資金一旦能夠進(jìn)入資本市場,就會平衡市場資金供求,增加市場的資金供給,改變機(jī)構(gòu)投資者和散戶投資者之間利益相爭的局面,同時(shí)對基金管理公司的風(fēng)險(xiǎn)控制能力提出了更高的要求,基金的投資要有意識地減少投機(jī)、短線的炒作方式,代之以理性、長期的投資方式,會在客觀上起到穩(wěn)定市場的作用。由于投資股票風(fēng)險(xiǎn)比較大,我國也對投資于股票的比例作了具體的規(guī)定,不得超過全部資金的40%。國務(wù)院已明確表示:“要逐步提高社會保障基金、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老基金、商業(yè)保險(xiǎn)基金等投入資本市場的投資比例,”建議社會保障基金入市的比例也應(yīng)逐步加大[9]。在三層次的監(jiān)管體系中,政府監(jiān)管無疑是最為重要的,政府制定和實(shí)施有關(guān)社保基金入市投資運(yùn)營的制度和相關(guān)政策,在適度監(jiān)管模式下,政府監(jiān)管部門對社?；疬\(yùn)營進(jìn)行全方位和立體式的監(jiān)管,進(jìn)行追蹤管理,形成制度,定期審查。目前我國社?；鹆⒎ㄟ€不夠完善,因此需要加快社會保障基金管理的法制建設(shè)。特別是關(guān)于社會保障基金運(yùn)營投資的立法,應(yīng)適時(shí)出臺,要嚴(yán)格執(zhí)行 《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》,做實(shí)繳費(fèi)基數(shù),規(guī)范繳費(fèi)行為[10]。并且落實(shí)好財(cái)政對社會保障基金的投入機(jī)制,安排好歷史債務(wù)的資金,在嚴(yán)格監(jiān)管模式向?qū)徤鞅O(jiān)管模式轉(zhuǎn)變的過程實(shí)際上也是一個(gè)社會保障法制不斷完善的過程。

3.保證資產(chǎn)負(fù)債匹配合理,確保投資的良性運(yùn)行。資產(chǎn)負(fù)債匹配要求是指 “在社?；鹜顿Y過程中,通過資產(chǎn)和負(fù)債的恰當(dāng)組合,在降低風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)特定的收益目標(biāo)。”資產(chǎn)負(fù)債匹配主要是國家銀監(jiān)、保監(jiān)和金融監(jiān)管部門一種防范風(fēng)險(xiǎn)的措施,該措施的基本點(diǎn)是建立在控制企業(yè)的資產(chǎn)與負(fù)債相匹配的原則上。資產(chǎn)負(fù)債管理是以“對稱原則”為基礎(chǔ),來緩解流動性、盈利性和安全性之間的矛盾,達(dá)到三性的協(xié)調(diào)平衡。對我國社?；鹜顿Y運(yùn)營機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)社保投資 (資產(chǎn))同社保受益人的負(fù)債相匹配的要求是政府監(jiān)管。政府對社保基金運(yùn)營機(jī)構(gòu)資產(chǎn)和負(fù)債的匹配要求主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:投資的期限和基金受益人負(fù)債期限的匹配;確保投資期限和負(fù)債期限大體一致,使投資的利率風(fēng)險(xiǎn)最小化;資產(chǎn)貨幣和負(fù)債的貨幣相匹配,使匯率波動的風(fēng)險(xiǎn)最小化。到2009年底,全國社?；鸱e累6927億元,全年實(shí)現(xiàn)投資收益849億元,投資收益率16.1%。在社?；疬M(jìn)入市場前期,以法律法規(guī)的形式明確社保經(jīng)營機(jī)構(gòu)在資產(chǎn)和負(fù)債期限方面的匹配目標(biāo)和匹配方法。條件成熟后,以告示的方式引導(dǎo)社保經(jīng)營機(jī)構(gòu)對資產(chǎn)和負(fù)債進(jìn)行匹配,進(jìn)行經(jīng)常性的檢查加強(qiáng)對其監(jiān)督,把資產(chǎn)和負(fù)債匹配要求作為篩選社保經(jīng)營機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要指標(biāo)。社?；鹚鎸Φ娘L(fēng)險(xiǎn)多樣的,不能完全靠政策法規(guī),行政命令,需要政府從制度上來約束,為社?；鸬馁Y產(chǎn)負(fù)債匹配合理運(yùn)行提供良好經(jīng)營的環(huán)境。

五、結(jié)束語

中國作為一個(gè)強(qiáng)大的發(fā)展中國家,經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,在取得輝煌發(fā)展成就的同時(shí),經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的問題日益突出,特別是社會保障制度,在社保基金監(jiān)管方面出現(xiàn)的社?；鸨慌灿玫痊F(xiàn)象頻發(fā),其原因是我國社?；鸨O(jiān)管體系不完善,社?；鸨O(jiān)管方式不對造成的,面對我國社保基金存在的諸多問題根據(jù)我國具體國情,可以通過提高立法層次,強(qiáng)化監(jiān)督力量,推進(jìn)監(jiān)管體系市場化以及建立完善的三方監(jiān)管體系等方法來解決當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)問題。完善新形勢下的我國社?；鸨O(jiān)管制度,有助于我國社?；鸷侠淼倪\(yùn)用和調(diào)控,有助于我國社?；鸬谋Ｖ翟鲋?有助于我國社會公平的合理實(shí)現(xiàn)和人民安居樂業(yè)。

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