食品安全管制的模式轉(zhuǎn)型與政策取向

袁文藝

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430060;2.湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院 財(cái)政與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430205)

近年來，我國(guó)食品安全事故頻頻發(fā)生。尤其是2008年9月爆發(fā)的三鹿奶粉事件造成了巨大的負(fù)面社會(huì)影響。食品安全問題危害了消費(fèi)者的健康和生命安全，影響了食品產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展，削弱了公眾對(duì)政府的信心，一定程度上損害了中國(guó)的國(guó)際形象。2009年《食品安全法》的出臺(tái)是我國(guó)食品安全管制的重大制度供給，但該法律的實(shí)施并不意味著食品安全形勢(shì)的自然好轉(zhuǎn)。食品安全問題的根源在于市場(chǎng)失靈和政府失靈。市場(chǎng)失靈除一般性的食品產(chǎn)業(yè)的信息不對(duì)稱和負(fù)外部性外，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比最大的特點(diǎn)是食品供給主體的無限分散。政府失靈主要表現(xiàn)為政府管制的低效率。從完整的管制過程看，現(xiàn)代民主國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的干預(yù)，包括三大組成部分:一是通過立法，對(duì)行政管制權(quán)進(jìn)行授權(quán)及其對(duì)權(quán)力范圍進(jìn)行界定;二是根據(jù)立法授權(quán)，設(shè)置管制機(jī)構(gòu)，包括其職能及權(quán)力的分工和配置;三是管制機(jī)構(gòu)依法履行管制職能，即運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)所管制的對(duì)象和內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范、監(jiān)管和處罰。據(jù)此，食品安全管制的模式分析方法［1］，將從立法模式、機(jī)構(gòu)模式和運(yùn)行模式三個(gè)層次展開。

一、食品安全管制的立法模式:議會(huì)立法與部門立法

食品安全管制立法模式，從立法程序即法律生成機(jī)理的維度來看，可分為部門立法和議會(huì)立法兩種模式。與西方國(guó)家議會(huì)立法的傳統(tǒng)相比，部門立法是我國(guó)立法模式的顯著特色。

議會(huì)①指現(xiàn)代民主國(guó)家各種形式的議會(huì)立法機(jī)關(guān)，在我國(guó)即為人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)。立法，是在立法程序的擬定草案階段，立法權(quán)力屬于議會(huì)，即使因特定法律的技術(shù)原因而需要專家提供建議及草擬法律內(nèi)容，也應(yīng)由議會(huì)為主體來組織一個(gè)法律草擬小組。西方代議制國(guó)家三權(quán)分立的政治體制中，議會(huì)為立法機(jī)關(guān)，法律的起草、修改和通過都在立法機(jī)關(guān)完成，行政機(jī)關(guān)的職能是行政執(zhí)法，在立法中的作用非常有限，僅為授權(quán)而有的準(zhǔn)立法，相當(dāng)于中國(guó)的行政立法。立法過程是利益集團(tuán)及其代理人的力量博弈和妥協(xié)的過程，行政法中這些利益集團(tuán)主要是由企業(yè)和消費(fèi)者組成的行政相對(duì)人，作為行政主體的行政部門一般不涉及其中。如美國(guó)食品安全立法已經(jīng)有一百多年的歷史，在食品行業(yè)和消費(fèi)者反復(fù)的利益博弈和權(quán)力制衡進(jìn)程中，最終由國(guó)會(huì)于1938年立法通過《食品、藥品和化妝品法》，衛(wèi)生部的食品藥品管理局 (FDA)負(fù)責(zé)該法律的執(zhí)行［2］。

部門立法，是根據(jù)立法的性質(zhì)和內(nèi)容，將法律的草擬權(quán)交由與之有關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)組織法律的草擬工作，然后向立法機(jī)關(guān)提交法律草案。部門立法的最大優(yōu)點(diǎn)是可以充分利用專業(yè)部門的知識(shí)和技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)。如農(nóng)業(yè)部擁有農(nóng)業(yè)管理和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的專門人才、技術(shù)裝備以及豐富經(jīng)驗(yàn)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》由農(nóng)業(yè)部牽頭起草法律草案，能夠發(fā)揮農(nóng)業(yè)部“資產(chǎn)專用性”的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，提高立法效率。但另一方面，政府部門或多或少都只代表社會(huì)某一部分人或一部分利益集團(tuán)的利益，部門立法模式無論是閉門立法還是開門立法，都難以避免為本部門謀利的結(jié)局。在部門立法模式下，各部門的爭(zhēng)權(quán)、擴(kuò)權(quán)和越權(quán)必然導(dǎo)致“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”［3］。如2001年農(nóng)業(yè)部起草、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》就被詬病為為了促進(jìn)轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)發(fā)展而忽視其潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

《食品安全法》立法之前，我國(guó)食品安全管制立法模式主要表現(xiàn)為部門立法模式。食品安全相關(guān)法律、行政法規(guī)的起草權(quán)與規(guī)章制定權(quán)分散于農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、商務(wù)、工商和食監(jiān)等部門。從立法層次上看，成熟的法律法規(guī)較少，暫行條例、條例、規(guī)定和通知等較多，且大多是在非程序性和非公開性等條件下制定的，呈現(xiàn)出較強(qiáng)的部門特征?！妒称钒踩ā返牧⒎ㄟ^程中，由于社會(huì)各界的高度關(guān)注，也由于食品安全產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜性決定了很難有一個(gè)部門能完全擔(dān)負(fù)起食品安全的全過程管制，我國(guó)人大主導(dǎo)了該法律的立法過程，標(biāo)志著食品安全立法模式從部門立法向人大立法的轉(zhuǎn)型。

二、食品安全管制的機(jī)構(gòu)模式

食品安全管制職能是由具體的行政機(jī)構(gòu)來履行的，這就需要在行政部門之間分工和配置管制職權(quán)。不同的配置格局及其模式，其管制效率不同。因此，食品安全管制的機(jī)構(gòu)模式分析可以從縱橫向兩個(gè)維度著手，即管制職能及其權(quán)力在中央政府到各級(jí)地方政府之間的垂直分工與同級(jí)的不同行政部門之間的水平分工。按此標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)階段我國(guó)食品安全管制機(jī)構(gòu)及其職能配置如表1所示。

表1 食品安全管制機(jī)構(gòu)及其職能分工

1.縱向分工:分級(jí)管制模式與垂直管制模式

食品安全管制機(jī)構(gòu)和職能的縱向分工，主要表現(xiàn)為三種形式:中央政府垂直管理，半垂直管理(省級(jí)以下垂直管理)，各級(jí)地方政府分級(jí)管理。目前，我國(guó)食品安全管制機(jī)構(gòu)的縱向分工模式就是這三種形式的混合，即工商部門和質(zhì)監(jiān)部門采用省以下垂直管理形式，農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、商務(wù)部門、環(huán)保部門采取地方分級(jí)管理形式，國(guó)家出入境管理局及各級(jí)出入境檢驗(yàn)檢疫部門采用中央垂直一體化管理形式。在有些省份，工商、質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)的半垂直管理也不是完整的，例如在武漢、大連、沈陽等一批副省級(jí)城市仍然實(shí)行屬地管理，其工商、質(zhì)監(jiān)部門分別直屬國(guó)家總局領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)的地方管制機(jī)構(gòu)自成體系。食監(jiān)部門2008年以前采取省以下垂直管理，之后隨著“大部制”改革劃歸衛(wèi)生部門代管。由此可知，我國(guó)食品安全管制職能大都由各級(jí)地方政府行使，主要表現(xiàn)為省及其地方政府分級(jí)管制模式。中央管制者的政策目標(biāo)是單純的食品安全，地方管制者的政策目標(biāo)除了食品安全之外，還有扶持食品行業(yè)以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、取得稅收和解決就業(yè)的地方利益。如2010年湖南金浩等公司茶油產(chǎn)品被查出致癌物超標(biāo)，政府與企業(yè)選擇“秘密召回”而不是公開信息，湖南省質(zhì)監(jiān)局一位官員對(duì)媒體的解釋是:糧油問題關(guān)系國(guó)計(jì)民生，不公開問題是為了“維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定”［4］。這種模式下，當(dāng)中央和地方的管制目標(biāo)發(fā)生矛盾時(shí)，地方管制者可能會(huì)犧牲食品安全以追求地方經(jīng)濟(jì)利益，因?yàn)槭称钒踩哂泻艽蟮耐獠啃裕?dāng)這種外溢的公共產(chǎn)品超越了地方范圍時(shí)，地方政府的理性選擇是經(jīng)濟(jì)利益而非食品安全目標(biāo)優(yōu)先。

作為公共產(chǎn)品，食品安全管制的溢出效應(yīng)早已不再局限于某一特定地區(qū)，而是跨越了國(guó)內(nèi)外區(qū)域的限制。因此從理論上說，食品安全管制職能在縱向配置上應(yīng)實(shí)行以中央政府垂直管理為主的模式。在美國(guó)、加拿大和韓國(guó)等國(guó)家，食品安全管制的責(zé)任主要由中央政府來承擔(dān)，地方政府只負(fù)責(zé)溢出效應(yīng)相對(duì)較小的餐飲以及食品零售店等的監(jiān)管，并實(shí)行由中央管制機(jī)構(gòu)垂直一體化管制模式。但在實(shí)踐中，這種垂直一體化管制模式還受其他多種因素制約，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段、現(xiàn)行的可利用行政資源和有效的政府管理半徑等?，F(xiàn)實(shí)的中國(guó)制度環(huán)境是:典型的“超大社會(huì)”，區(qū)域發(fā)展極不平衡，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主，食品的生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)也高度分散，由中央政府承擔(dān)主要的食品安全管制職能理論上可行，實(shí)際中難于操作。因此，我國(guó)食品安全管制從地方政府負(fù)責(zé)為主向西方國(guó)家通行的中央政府負(fù)責(zé)為主的制度變遷難于實(shí)施，可行的思路是按照事權(quán)與職權(quán)相統(tǒng)一的原則，根據(jù)食品安全溢出效應(yīng)的特點(diǎn)，食品安全管制權(quán)在中央、省級(jí)、省級(jí)以下地方政府之間合理配置，以省以下垂直管制為主。具體的管制權(quán)配置如下:食品進(jìn)出口的溢出效應(yīng)涉及國(guó)內(nèi)外，進(jìn)出口食品安全的管制權(quán)屬于中央政府;食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的溢出效應(yīng)主要在本地區(qū)，負(fù)責(zé)消費(fèi)環(huán)節(jié)安全管制的食監(jiān)部門由地方管理，管制權(quán)屬于省級(jí)以下地方政府;農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工和流通環(huán)節(jié)的溢出效應(yīng)界于地區(qū)與省域之間，工商部門、質(zhì)監(jiān)部門以及農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生部門中負(fù)責(zé)食品安全管制的機(jī)構(gòu)益采取省以下垂直管理，管制權(quán)主要屬于省級(jí)政府。這種模式中，省級(jí)政府是食品安全管制的主體，但接受中央政府的宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督和問責(zé)。這種以省級(jí)半垂直管理為主的模式，既能避免中央政府事事親歷親為的力所不逮和鞭長(zhǎng)莫及，也能克服基層政府謀一隅之利不顧全局的地方保護(hù)主義。這種模式可以看做是食品安全管制從分級(jí)管制為主的模式向中央垂直管制為主的模式的漸進(jìn)性變遷。

2.橫向分工:分段管制模式與綜合管制模式

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、質(zhì)監(jiān)部門、工商部門和食監(jiān)部門是食品安全管制的主要部門，其中衛(wèi)生部門綜合協(xié)調(diào)，其余四個(gè)部門分別負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、食品加工、食品流通和食品消費(fèi)環(huán)節(jié)的安全管制。中央政府以下，省、市、縣各級(jí)政府食品安全管制機(jī)構(gòu)的橫向分工模式大體上是與中央政府保持一致的分段管制模式。分段管制模式的優(yōu)點(diǎn)在于:第一，由四個(gè)部門分別負(fù)責(zé)食品產(chǎn)業(yè)鏈條中四個(gè)環(huán)節(jié)的安全管制，體現(xiàn)了食品安全從田間到餐桌的全程管制理念。第二，與傳統(tǒng)的“九龍治水”的分散管制模式相比，一定程度上精簡(jiǎn)了管制機(jī)構(gòu)，理順了管制職能。第三，設(shè)置了各級(jí)食品安全委員會(huì)等統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，以研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作，在一定程度上有利于各管制機(jī)構(gòu)在分工基礎(chǔ)上的交流和合作。分段管制模式的缺陷在于:其一，由于食品產(chǎn)業(yè)鏈的復(fù)雜性，管制機(jī)構(gòu)之間職能劃分難以厘清，分工不明確，影響了管制效率。其二，食監(jiān)局并入衛(wèi)生部后，衛(wèi)生部作為正部級(jí)的食品安全綜合監(jiān)督部門，缺乏綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)同級(jí)部門的行政權(quán)力。雖然目前設(shè)置的食品安全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)可成為綜合監(jiān)管和協(xié)調(diào)的主體，但是這一主體只是臨時(shí)性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，不具備行政主體資格，其法律地位也不明確。

世界范圍而言，食品安全管制模式包括分散型管制、集中型管制和綜合型管制三種模式。分散型管制模式建立在多部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)之上，是最常見的管制模式，美國(guó)、日本和澳大利亞是其中的代表。分散型管制模式流行的原因是食品安全的復(fù)雜性，一個(gè)部門難以解決問題。這種模式的弊端是:管制職能重疊，部門利益嚴(yán)重，部門之間協(xié)調(diào)困難，管制成本高，效率低下。集中型管制模式建立在一元化的單一部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)之上，歐盟、加拿大是其中的代表。這種模式的優(yōu)點(diǎn)是管制部門職責(zé)明確，行動(dòng)統(tǒng)一迅速，可以集中利用政府公共資源，管制成本低，效率高。問題在于很多國(guó)家在已經(jīng)形成分散型管制模式的制度環(huán)境下，制度變遷將面臨路徑依賴的強(qiáng)大阻力。綜合型管制模式兼有前二者的特點(diǎn)，建立一個(gè)獨(dú)立的食品管制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，現(xiàn)存的若干部門負(fù)責(zé)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)管理。愛爾蘭是食品安全綜合型管制的典型國(guó)家。在國(guó)際食品安全管制的大背景下，關(guān)于我國(guó)食品安全管制模式的改革，學(xué)者們提出了很多思路，主流觀點(diǎn)是沿襲中國(guó)特色的漸進(jìn)式改革之路，第一階段是從分散型管制模式走向綜合型管制模式，第二階段是從綜合型管制模式走向集中型管制模式?，F(xiàn)行的分段管制模式處于第一階段。關(guān)于綜合型管制模式的建構(gòu)，有兩種思路:一種思路是把食監(jiān)部門或衛(wèi)生部門提升為真正的食品安全綜合管制部門，這需要賦予其更充足的管制資源。第二種思路是把國(guó)家和地方的各級(jí)食品安全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為常設(shè)的食品安全綜合管理部門，這需要相關(guān)行政法規(guī)做出調(diào)整，賦予該機(jī)構(gòu)以法定地位?！按蟛恐啤睓C(jī)構(gòu)改革之后，第二種思路更為可行。

三、食品安全管制的運(yùn)行模式

食品安全管制運(yùn)行，是指管制機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)食品安全目標(biāo)而依法履行其管制職能和權(quán)力的過程。食品安全管制運(yùn)行模式，從管制過程重心的維度，可分為預(yù)防導(dǎo)向管制模式與治療導(dǎo)向管制模式;從管制資源整合和協(xié)調(diào)的維度，可分為割裂型管制模式與無縫隙管制模式;從管制利益相關(guān)方參與程度即管制者與外部互動(dòng)的維度，可分為政府壟斷管制模式與多元合作治理模式。

1.管制重心:預(yù)防導(dǎo)向管制模式與治療導(dǎo)向管制模式

食品安全管制從管制過程上可分為事前管制、事中管制和事后管制。事前管制主要是管制立法和風(fēng)險(xiǎn)分析。事中管制主要是管制執(zhí)法機(jī)構(gòu)的制度化的日常執(zhí)法，如依法對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的檢查和檢驗(yàn)。事前管制和事中管制的任務(wù)是食品安全事故的預(yù)防。事后管制則是食品安全事故的處理。三鹿毒奶粉、阜陽假奶粉、金華毒火腿等食品安全典型事故有一個(gè)共同特點(diǎn):消費(fèi)者權(quán)益被損害后到處投訴和舉報(bào)，媒體曝光，高層領(lǐng)導(dǎo)震怒，然后是暴風(fēng)驟雨般的聯(lián)合執(zhí)法，食品安全大檢查，對(duì)違法者的重處，對(duì)瀆職官員的問責(zé)。這也是我國(guó)行政執(zhí)法和監(jiān)管的一般模式，不出事不管，一出事高度重視，掀起亡羊補(bǔ)牢的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法高潮，風(fēng)頭一過高高掛起，如此周而復(fù)始，惡性循環(huán)。生產(chǎn)安全事故、交通安全事故、環(huán)境安全事故以及食品和藥品安全事故莫不如此，重視事故爆發(fā)后的處理，忽視事故發(fā)生前的預(yù)防。食品安全管制中重事故處理輕事故預(yù)防，重事后管制輕事前和事中管制，可以概括為治療導(dǎo)向管制模式。這種管制模式雖然可以起到“殺一儆百”的效果，但事故造成的巨大成本已經(jīng)產(chǎn)生，難以挽回，更重要的還在于，事后運(yùn)動(dòng)式的重處不僅執(zhí)法成本高且可能矯枉過正，影響市場(chǎng)效率。

食品安全管制的事故預(yù)防和事故處理相比，事故預(yù)防是治本，事故處理是治標(biāo)。西方新公共管理理論的核心理念之一是建設(shè)有預(yù)見性的政府。美國(guó)行政學(xué)家奧斯本和蓋布勒提出了“有預(yù)見性的政府——預(yù)防而不是治療”的治理范式。他們認(rèn)為，以績(jī)效和服務(wù)為核心的政府如何能夠維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，其中建立良性運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)警機(jī)制是其核心要求，政府管理的目的是“使用少量的錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”。如消防、保健、環(huán)境保護(hù)等風(fēng)險(xiǎn)事件，政府應(yīng)該做到能預(yù)料未來的預(yù)見式管理，而不是把工作重心放在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事故的治療上面［5］。針對(duì)現(xiàn)階段食品安全管制重事故處理輕事故預(yù)防的治療導(dǎo)向管制模式，應(yīng)該更加重視事前管制、事中管制的和風(fēng)細(xì)雨，而不僅僅依賴于事后管制的暴風(fēng)驟雨，走向標(biāo)本兼治預(yù)防為主的預(yù)防導(dǎo)向管制模式。

2.管制協(xié)調(diào):割裂型管制模式與無縫隙管制模式

食品安全管制從縱向的角度，由于管制對(duì)象太多、分布太散和信息不對(duì)稱，只能實(shí)行多層次的委托代理關(guān)系:中央管制機(jī)構(gòu)—各級(jí)地方管制機(jī)構(gòu)—企業(yè)。由于地方管制者被企業(yè)利益俘獲，或者是管制資源不足等原因，而導(dǎo)致管制運(yùn)行鏈條在地方和基層中斷或低效，通常在輿論介入推動(dòng)下才得以事后執(zhí)法。從橫向的角度，同一層次的不同管制部門之間，往往是信息不能共享，互不通氣，導(dǎo)致有利可圖時(shí)爭(zhēng)執(zhí)法權(quán)，無利可圖時(shí)形成管制缺位，出了問題則互相推諉，加之管制機(jī)構(gòu)職權(quán)界定不清，導(dǎo)致在管制執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)管制鏈條斷裂和管制空白。從管制機(jī)構(gòu)之間分工與協(xié)作的維度，食品安全管制機(jī)構(gòu)縱向委托代理鏈條的松動(dòng)和斷裂，橫向的各自為政和協(xié)作不力可以概括為割裂型管制模式。

針對(duì)我國(guó)低效率的割裂型食品安全管制運(yùn)行模式，應(yīng)在“無縫隙政府”理念引導(dǎo)下，走向無縫隙管制模式。美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M.林登提出了“無縫隙政府”理論［6］。無縫隙就是沒有權(quán)力空置，沒有管理空白點(diǎn)。無縫隙政府是政府整合機(jī)構(gòu)中的部門、資源和人力，以最終目標(biāo)為導(dǎo)向，消除層級(jí)和部門間壁壘，以單一界面接觸公眾并提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)。無縫隙管制，是以善治理論為指導(dǎo)，以科學(xué)管理為依托，通過制度創(chuàng)新、機(jī)制重塑、職能優(yōu)化和業(yè)務(wù)流程重組等手段，形成具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督、咨詢和反饋等功能的持續(xù)改進(jìn)的閉環(huán)系統(tǒng)，促進(jìn)管制效率的提高。食品安全無縫隙管制模式的目的是連通縱向管制鏈條，整合橫向管制資源，讓食品安全管制的觸角覆蓋各個(gè)層面，徹底消滅管制死角，為消費(fèi)者提供優(yōu)質(zhì)安全的食品。

3.管制參與:政府壟斷管制模式與多元合作治理模式

食品安全管制的必要性和正當(dāng)性已經(jīng)是公認(rèn)的知識(shí)，問題在于怎樣去管制，以及是否只靠政府管制就能解決一切問題。我國(guó)食品安全全程管制鏈條中，整個(gè)管制過程都是由政府部門操作，政府是唯一的管制主體，管制什么、怎樣管制、管制到何種程度等都由政府這個(gè)單一的管制主體來確定，并未體現(xiàn)其他專業(yè)性主體和社會(huì)力量的監(jiān)管和參與作用。政府以壟斷的方式包攬了整個(gè)管制過程，可概括為政府壟斷管制模式。不過，單是奶粉一項(xiàng)，就先有大頭娃娃奶粉，再有三聚氰胺奶粉，充分證明單純依靠政府管制難免顧此失彼，效率低下。食品安全政府壟斷管制模式的缺陷表現(xiàn)為:第一，政府在某種程度上是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，可能為了政府利益和官員個(gè)體利益而忽視社會(huì)公共利益。第二，政府為食品安全管制的唯一供給者，在沒有相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的壓力下，缺乏食品安全管制制度供給的創(chuàng)新動(dòng)力，會(huì)導(dǎo)致制度供給不足。第三，政府的資源有限，被管制者往往擁有技術(shù)、信息成本等方面的優(yōu)勢(shì)，政府有效管制必須投入巨大人力、財(cái)力、物力，增加管制運(yùn)行成本。

現(xiàn)代公共管理理論認(rèn)為，社會(huì)管理過程正從政府唱主角的政府管理向政府、公民與社會(huì)共同參與的“治理”轉(zhuǎn)型。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成熟，公民參與意識(shí)和能力的提高，政府管制必然在總體上體現(xiàn)政府職能演進(jìn)，市場(chǎng)和社會(huì)將在食品安全治理中起到與政府同等的主導(dǎo)作用。因此，食品安全管制必定走向政府、企業(yè)、社會(huì) (包括行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體、公眾等)、消費(fèi)者多元合作治理模式。這種模式中，食品安全管制各相關(guān)方在統(tǒng)一的利益平臺(tái)上互動(dòng)博弈，各方都有自己的利益取向，在自己的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域中選擇策略，在政府管制和社會(huì)監(jiān)督的制約下，在法律法規(guī)等正式制度和社會(huì)責(zé)任感等非正式制度共同作用下，促使生產(chǎn)者和消費(fèi)者這對(duì)市場(chǎng)中的交易雙方達(dá)成博弈均衡。傳統(tǒng)的食品安全管制中，被管制的相關(guān)利益者也能通過諸如尋租等私下的方式參與到管制法規(guī)、政策的制定等活動(dòng)中，①斯蒂格勒等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了政府管制俘獲理論，即被管制者為集團(tuán)利益游說和俘獲管制者，以制定有利于自己的管制政策。但這種“參與”與多元合作治理模式中的民主參與不同。后者的參與是通過公開、平等、正常的渠道來表達(dá)自己的意愿，同時(shí)這種參與使參與者從被動(dòng)的角色轉(zhuǎn)化為主動(dòng)的角色。

四、結(jié)論與政策建議

綜上所述，我國(guó)食品安全管制模式正處于多重轉(zhuǎn)型之中:立法模式從部門立法轉(zhuǎn)型為議會(huì)立法;機(jī)構(gòu)模式縱向分工維度從分級(jí)管制為主轉(zhuǎn)型為垂直管制為主，橫向分工維度從分段管制轉(zhuǎn)型為綜合管制;運(yùn)行模式和管制重心維度從治療導(dǎo)向轉(zhuǎn)型為預(yù)防導(dǎo)向，管制協(xié)調(diào)維度從割裂型管制轉(zhuǎn)型為無縫隙管制，管制參與維度從政府壟斷管制轉(zhuǎn)型為多元合作治理。促進(jìn)食品安全管制模式優(yōu)化和轉(zhuǎn)型的政策建議如下:

1.人大立法與部門立法相結(jié)合，完善食品安全管制法規(guī)體系

食品安全管制立法應(yīng)堅(jiān)持議會(huì)立法與部門立法相結(jié)合的原則，高層次的、全局性的、理念性的法律以議會(huì)立法為主，低層次的、局部性的、技術(shù)性的法規(guī)以部門立法為主。在立法過程中，充分聽取和吸納有關(guān)利益團(tuán)體及各方人士的意見，做到開門立法和民主立法?！妒称钒踩ā窞榻鉀Q食品安全問題提供了基本法律保障，但與之相適應(yīng)和配套的食品安全法律體系還有待完善?？傮w思路是構(gòu)建一個(gè)以《食品安全法》為核心，以國(guó)際食品安全法規(guī)為參照，以其他具體法律為配套，以地方食品安全管制法規(guī)為基礎(chǔ)，以食品安全技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為支撐的多種層次的法律法規(guī)體系。目前的重點(diǎn)是各省級(jí)政府應(yīng)借鑒廣東和北京的食品安全地方立法，出臺(tái)本省域的食品安全管制法規(guī)。另外，盡快形成與國(guó)際接軌的全國(guó)性的統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

2.整合管制部門，重塑食品安全管制機(jī)構(gòu)體系

針對(duì)食品安全管制機(jī)構(gòu)縱向權(quán)責(zé)不對(duì)等、橫向協(xié)作不力的困境，食品安全管制機(jī)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)是建立食品安全委員會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，縱向以省級(jí)垂直管理為主、橫向綜合分段管制的食品安全管制機(jī)構(gòu)新模式。第一，明確各級(jí)食品安全委員會(huì)的職責(zé)。國(guó)家食品安全委員會(huì)主要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和綜合協(xié)調(diào)職能，地方食品安全委員會(huì)具體落實(shí)食品安全管制的地方政府責(zé)任。第二，合理劃分各級(jí)政府之間的管制權(quán)，食品安全管制縱向以省級(jí)以下垂直管理為主。第三，整合現(xiàn)有的食品安全管制機(jī)構(gòu)，提高橫向分段管制的綜合性。在我國(guó)目前尚無法建立單一部門集中管制模式的情況下，為了避免管制鏈條的斷裂，建議逐步整合管制機(jī)構(gòu)，最終形成由食品安全委員會(huì)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生兩部門分段負(fù)責(zé)的綜合分段管制模式。

3.優(yōu)化管制過程，實(shí)現(xiàn)食品安全管制的重心前移

“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，事前的預(yù)防重于事后的補(bǔ)救。食品安全管制過程中，構(gòu)建預(yù)防導(dǎo)向管制模式，重點(diǎn)在于三個(gè)方面:一是抓緊事前管制的風(fēng)險(xiǎn)分析。風(fēng)險(xiǎn)分析的關(guān)鍵在于集中技術(shù)力量進(jìn)行科技攻關(guān)，與國(guó)外專家緊密協(xié)作，就社會(huì)廣泛關(guān)注的如轉(zhuǎn)基因食品、加碘鹽和氫化油等的安全性問題，盡可能拿出科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告并公諸于眾。二是強(qiáng)化事中管制。強(qiáng)化事中管制的關(guān)鍵是管制能力建設(shè)。包括管制機(jī)構(gòu)和人員編制的保證，管制人員素質(zhì)的提高，檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)設(shè)備的建設(shè)。三是重視和完善一個(gè)體系、三項(xiàng)制度:食品安全預(yù)警體系;安全食品準(zhǔn)入制度、食品溯源制度和缺陷食品召回制度。

4.政府與社會(huì)互動(dòng)，推進(jìn)食品安全治理的多元參與

建立食品安全的多元合作治理模式，推進(jìn)社會(huì)力量的廣泛參與，關(guān)鍵在于三個(gè)方面:一是培育食品安全治理的社會(huì)中介組織。政府應(yīng)從經(jīng)費(fèi)、人員配置和業(yè)務(wù)扶持等方面大力支持食品行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)，鼓勵(lì)以行業(yè)自律節(jié)約政府的管制資源。二是完善食品安全治理中的公眾參與機(jī)制。食品安全管制立法、執(zhí)法和司法環(huán)節(jié)的全過程中隨時(shí)聽取公眾意見，接受輿論監(jiān)督?？刹捎檬称钒踩畔?、熱線電話和新聞曝光等多種方式，充分發(fā)揮公眾及公眾代表如人大代表和新聞?dòng)浾叩鹊淖饔?。三是?chuàng)新食品安全社會(huì)監(jiān)督的激勵(lì)手段。通過機(jī)制設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)在食品安全目標(biāo)上的激勵(lì)相容。如媒體報(bào)道武漢職業(yè)索賠人專買問題食品年賺十萬多元［7］，這種做法值得借鑒乃至推廣，而不應(yīng)該以“惡意索賠”的名義輕易否定。

［1］程啟智，曠錦云，王忠，袁文藝.中國(guó)健康和安全管制模式分析的基本要素——一個(gè)基于法學(xué)、公共管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一般分析框架［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(6).

［2］［美］菲利普－希爾茨.保護(hù)公眾健康——美國(guó)食品藥品百年監(jiān)管歷程［M］.北京:中國(guó)水利水電出版社，2006.68－86.

［3］王路波.行政立法部門利益化問題研究［J］.法制與社會(huì)，2008，(4).

［4］趙何娟，鄭正.湖南金浩等茶油致癌物超標(biāo)，政府與企業(yè)秘密召回［DB/OL］.http://news.qq.com/a/20100830/000529.htm.

［5］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門［M］.上海:上海譯文出版社，2006.162－186.

［6］［美］拉塞爾·M.林登.無縫隙政府［M］.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.3－15.

［7］趙端.專買問題食品，職業(yè)索賠人年賺十萬［N］.長(zhǎng)江商報(bào)，2010－11－25(A6).

［8］劉志強(qiáng)，余明桂.產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)治理機(jī)制研究綜述［J］.云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(2).