三問(wèn)10.7萬(wàn)億地方債

◎ 文/崔鵬

至2010年底，全國(guó)除54個(gè)縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，其他縣區(qū)地方政府均有政府性債務(wù)。全國(guó)19.9%的市級(jí)和3.56%的縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。

專家認(rèn)為，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要是在財(cái)力較弱的市、縣一級(jí)，如果體制性和機(jī)制性問(wèn)題不解決，再加上償債高峰和財(cái)政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問(wèn)題可能惡化。

審計(jì)署日前發(fā)布了全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，社會(huì)上強(qiáng)烈關(guān)注。地方政府舉借債務(wù)，對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生、應(yīng)對(duì)外部沖擊等發(fā)揮了重要作用，但長(zhǎng)期以來(lái)存在底數(shù)不清的問(wèn)題，債務(wù)規(guī)模有多大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多高等都是未知數(shù)，由此也引發(fā)很多觀點(diǎn)不一的猜測(cè)。本刊試從此次審計(jì)公告中探尋這些問(wèn)題的答案。

縣市級(jí)地方債負(fù)擔(dān)重不重？

——地方債償債風(fēng)險(xiǎn)總體可控，個(gè)別地區(qū)和一些行業(yè)確實(shí)存在償債壓力大、管理不規(guī)范等問(wèn)題。

審計(jì)表明，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)67109.51億元，占62.62%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)16695.66億元，占15.58%。

西方國(guó)家通常將地方債的債務(wù)率上限設(shè)定在100%。從此次審計(jì)結(jié)果看，至2010年底，我國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%。

“我們可以得出這樣的結(jié)論，地方債的償債風(fēng)險(xiǎn)總體上是可控的?！睂徲?jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人也提醒，個(gè)別地區(qū)和一些行業(yè)確實(shí)存在償債壓力大、管理不規(guī)范等問(wèn)題。例如，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。

財(cái)政部科研所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為，依據(jù)現(xiàn)在的審計(jì)結(jié)果，公共部門的債務(wù)率總體上講是在安全區(qū)。但局部出現(xiàn)了公共部門負(fù)債過(guò)量或管理問(wèn)題。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)隱患主要是在財(cái)力較弱的市、縣一級(jí)，如果體制性和機(jī)制性問(wèn)題不解決，再加上償債高峰和財(cái)政收入增速回落碰到一起，債務(wù)問(wèn)題可能惡化。

審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，不能把政府負(fù)有擔(dān)保或救助責(zé)任的債務(wù)簡(jiǎn)單地都視為政府直接債務(wù)，否則可能會(huì)人為擴(kuò)大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，要與償債的公共資源聯(lián)系起來(lái)看。如果僅簡(jiǎn)單地依據(jù)債務(wù)規(guī)模、增長(zhǎng)速度等指標(biāo)，無(wú)法全面準(zhǔn)確地判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。只有將債務(wù)余額與政府可支配的公共資源進(jìn)行對(duì)比，當(dāng)這些資源不足以償還現(xiàn)有債務(wù)，才意味著產(chǎn)生了債務(wù)危機(jī)。

再者，還要看債務(wù)資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)等，分析債務(wù)舉借與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否相適應(yīng)，是否形成了一種良性循環(huán)。

巨額地方債產(chǎn)生根源是什么？

——地方政府性債務(wù)是多年累積形成，政績(jī)觀、財(cái)政主體多元化和地方財(cái)政不健全是其產(chǎn)生的體制性因素。

從審計(jì)情況看，我國(guó)地方政府性債務(wù)并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。至1996年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。至2010年底，除54個(gè)縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國(guó)其他地方政府均有政府性債務(wù)。

在2010年底的地方政府性債務(wù)余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項(xiàng)目續(xù)建的，占51.15%。其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%；用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%。

“這說(shuō)明，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，不能將其片面理解為主要應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而產(chǎn)生的?！睂徲?jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，中國(guó)的地方債問(wèn)題雖一定程度上與應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)有關(guān)，但政績(jī)觀、財(cái)政主體多元化和地方財(cái)政不健全是其產(chǎn)生的體制性因素。

中國(guó)社科院副院長(zhǎng)李揚(yáng)說(shuō)，中國(guó)地方政府債務(wù)形成的原因十分復(fù)雜。各級(jí)政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)高度不匹配，這是造成中國(guó)地方政府性債務(wù)屢禁不止、愈演愈烈的根本性體制原因；其次，沒有厘清政府和市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，政府融資所提供的產(chǎn)品性質(zhì)混淆，投資主體混亂，這次審計(jì)非常清晰地揭示了政府債務(wù)融資的用途。

再者，相當(dāng)部分債務(wù)與應(yīng)對(duì)危機(jī)的宏觀調(diào)控措施密切相關(guān)。審計(jì)報(bào)告顯示，地方政府債務(wù)在1998年和2009年有過(guò)兩次跳躍性增長(zhǎng)。這部分應(yīng)對(duì)危機(jī)所需的債務(wù)不應(yīng)該同非危機(jī)時(shí)期的一般性政府債務(wù)等量齊觀。

靠什么償還債務(wù)？

——短期內(nèi)應(yīng)分出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)，通過(guò)清理地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金、減少政府開支等方式償債；根本上則要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

審計(jì)表明，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，全國(guó)19.9%的市級(jí)和3.56%的縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)。審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，部分地方的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。

匯豐銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家屈宏斌認(rèn)為，短期內(nèi)基本可行的手段是要求地方政府用更透明的方式舉債。根據(jù)審計(jì)公告，從借款來(lái)源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。因此，為避免給銀行造成大的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)行延期。同時(shí)，讓地方政府從債券市場(chǎng)上籌資，通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期債券給債務(wù)延期。

友誠(chéng)企業(yè)家扶貧基金會(huì)常務(wù)副理事長(zhǎng)湯敏認(rèn)為，對(duì)現(xiàn)有10萬(wàn)億元地方債務(wù)余額，扣除尚有1萬(wàn)多億元未支出的外，應(yīng)分出風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)來(lái)?？赏ㄟ^(guò)清理地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金，減少政府開支等方式，騰出資金來(lái)化解最近兩年的還債高峰的風(fēng)險(xiǎn)。中長(zhǎng)期舉措是政府減持一部分國(guó)有資產(chǎn)以得到大量現(xiàn)金，然后用這筆錢來(lái)償還債務(wù)。

賈康認(rèn)為，解決地方政府性債務(wù)問(wèn)題，根本上要推進(jìn)財(cái)稅體制改革。除了分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制，我們別無(wú)選擇。李揚(yáng)表示，審計(jì)署提出要繼續(xù)推進(jìn)融資平臺(tái)公司的清理規(guī)范，這是正確的。今后還可以進(jìn)行金融創(chuàng)新，多使用一些金融方面的手段。處理地方債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵，不要只將目光集中在解決負(fù)債上，還應(yīng)拓展到資產(chǎn)上。

“類似資產(chǎn)或貸款交易、資產(chǎn)證券化、甚至創(chuàng)造這些貸款的衍生品等，都應(yīng)該考慮試行?！崩顡P(yáng)說(shuō)，由于地方負(fù)債所形成的相當(dāng)部分資產(chǎn)是很優(yōu)良的，甚至已經(jīng)增值，短期就可以盤活幾萬(wàn)億元資產(chǎn)，同時(shí)也可豐富我國(guó)債券市場(chǎng)的品種結(jié)構(gòu)，從而促進(jìn)債券市場(chǎng)發(fā)展。