把握管轄權(quán)和違法事實要件是關(guān)鍵

■文/趙 森 王新法

《銷售列入淘汰目錄的產(chǎn)品是否可以直接處罰》一文列舉了四種不同意見。筆者認為，解決上述問題的關(guān)鍵在于必須準確把握行政處罰管轄權(quán)和違法事實構(gòu)成要件這二者的內(nèi)涵。

行政處罰管轄權(quán)問題

《行政處罰法》第二十條規(guī)定:“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)管轄”。據(jù)此，行政處罰管轄權(quán)主要包括職能管轄、地域管轄和級別管轄這三個方面。

筆者在這里重點介紹職能管轄問題。所謂職能管轄，簡單講就是某一行政機關(guān)對哪些事項具有處罰職能，這是確定級別管轄和地域管轄的前提。根據(jù)“法無授權(quán)不可為”這一現(xiàn)代政府法治的基本原則，確定政府機關(guān)職能管轄的依據(jù)主要是現(xiàn)行法律法規(guī)和三定方案的規(guī)定。具體到質(zhì)監(jiān)和工商兩部門的質(zhì)量監(jiān)管職能分工問題，根據(jù)2001年國務(wù)院辦公廳關(guān)于國家質(zhì)檢總局和國家工商總局職能調(diào)整規(guī)定，國家質(zhì)檢總局負責(zé)生產(chǎn)領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督管理，國家工商總局負責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)督管理。其后，各省、自治區(qū)、直轄市先后對所屬的質(zhì)監(jiān)和工商兩個部門的職能進行了相應(yīng)調(diào)整。如山東省人民政府辦公廳規(guī)定，山東省質(zhì)監(jiān)局不再負責(zé)流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量監(jiān)管職能，但仍有權(quán)對流通領(lǐng)域中發(fā)生的計量、標準等行為實施監(jiān)督管理。本案中的某質(zhì)監(jiān)局是否有權(quán)對流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量實施監(jiān)管，關(guān)鍵還要依據(jù)其所在省對質(zhì)監(jiān)和工商兩部門職能分工的有關(guān)規(guī)定。如果該省政府規(guī)定質(zhì)監(jiān)部門有權(quán)對流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量實施監(jiān)管，某質(zhì)監(jiān)局就有權(quán)對流通領(lǐng)域中發(fā)生的銷售國家明令淘汰的產(chǎn)品進行調(diào)查；但如果該省質(zhì)監(jiān)部門不再承擔(dān)流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)管職能，那么依據(jù)《質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定》第十一條:“質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門發(fā)現(xiàn)辦理的案件屬于其他行政管理部門管轄的，應(yīng)當(dāng)依法移送其他有關(guān)部門”之規(guī)定，某質(zhì)監(jiān)局應(yīng)當(dāng)將本案依法向工商部門進行移送。

違法事實構(gòu)成要件問題

《行政處罰法》第四條第二款規(guī)定:“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”。由此可見，行政處罰最核心的內(nèi)容是對當(dāng)事人行政違法行為的認定。只有在正確認定違法事實的基礎(chǔ)上，才能正確依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范，并遵循法定程序，對當(dāng)事人實施處罰。而違法事實認定清楚的關(guān)鍵在于必須掌握應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件。應(yīng)受行政處罰行為構(gòu)成要件的首要條件就是其必須是違反行政法律法規(guī)的行為。

通過對本案所介紹案情的分析，在事實認定方面存在的關(guān)鍵點就是當(dāng)事人銷售《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》所規(guī)定的淘汰產(chǎn)品的行為是否屬于違法行為?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》第三十五條規(guī)定:“銷售者不得銷售國家明令淘汰并停止銷售的產(chǎn)品”。據(jù)此，構(gòu)成該條所規(guī)定的違法行為必須同時具備兩個要件，一是國家明令淘汰；二是停止銷售。由于國家發(fā)改委發(fā)布實施的《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》中已明確將HRB335牌號的熱軋鋼筋規(guī)定為淘汰產(chǎn)品，因此，本案當(dāng)事人銷售上述產(chǎn)品的行為符合“國家明令淘汰”這一要件應(yīng)無異議。對于第二個要件即“停止銷售”問題，筆者認為，構(gòu)成該要件必須以國務(wù)院或相關(guān)部委發(fā)布的文件中明確規(guī)定停止銷售為依據(jù)。如國家工信部于2011年發(fā)布的《關(guān)于淘汰落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品指導(dǎo)目錄的公告》第二條:“對本目錄所列的落后生產(chǎn)工藝裝備和產(chǎn)品，按規(guī)定期限淘汰，一律不得轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷售、使用和采用”就屬于國家明確規(guī)定停止銷售的情形。而《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》中雖規(guī)定了淘汰產(chǎn)品的范圍，但并沒有停止銷售的規(guī)定。筆者認為，自該目錄實施之日起，生產(chǎn)者不得再生產(chǎn)列入目錄的淘汰產(chǎn)品(目錄中規(guī)定了淘汰期限的除外)，但對于生產(chǎn)者在6月1日之前已經(jīng)生產(chǎn)的列入淘汰目錄的產(chǎn)品，由于該目錄未有停止銷售的規(guī)定，因此，銷售者可以繼續(xù)銷售。

綜上，如果依據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2011年本)》，可以得出以下結(jié)論，即2011年4月30日生產(chǎn)的HRB335牌號的熱軋鋼筋不屬于淘汰產(chǎn)品，當(dāng)事人可以繼續(xù)銷售。8月20日生產(chǎn)的50噸HRB335牌號的熱軋鋼筋屬于淘汰產(chǎn)品，該批產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售均屬于違法行為。對于銷售該批50噸產(chǎn)品的行為，某質(zhì)監(jiān)局應(yīng)依據(jù)該省關(guān)于質(zhì)監(jiān)與工商質(zhì)量監(jiān)管職能分工的規(guī)定，進行移送管轄或者自行處罰。對于生產(chǎn)該批50噸產(chǎn)品的行為，某質(zhì)監(jiān)局應(yīng)通報生產(chǎn)企業(yè)所在地的質(zhì)監(jiān)部門進行管轄。